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袁维海:深化党和国家机构改革的理论逻辑和实践创新

发布日期:[2020-01-03 ] 点击次数:[] 来源:

摘要党的十九大以后的新一轮党和国家机构改革,以推进国家治理体系和治理能力现代化为根本导向,坚持和加强党的全面领导,落实以人民为中心的思想,建构起新时代深化机构和行政体制改革的制度逻辑、价值逻辑和发展逻辑;在加快转变政府职能、优化组织结构、创新政务服务管理方式、健全行政法制规范等重点领域,取得了一系列重要理论成果、制度成果和实践成果。

关键词党和国家机构改革;理论逻辑;服务型政府

在深化党和国家机构改革总结会议上,习近平总书记强调,深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。通过改革,适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立,为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。[1]

2018年启动的深化党和国家机构改革,其价值定位是进一步将党对一切工作的全面领导权制度化,不断提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,坚持以人民为中心的思想;目标定位是构建中国特色现代化国家治理体系,为提升国家治理能力奠定更加坚实的组织基础;功能定位是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系;路径选择是统筹党政军群机构改革。[2]

一、深化党和国家机构改革的理论逻辑

(一)制度逻辑:发挥党的全面领导的政治效应

坚持党的全面领导,是我国整体性治理的当然选择。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)和《国务院机构改革方案》揭开了新一轮党和国家机构改革的面纱,在全面加强党的领导的基础上,全面推进国家治理体系的现代化方向。[3]由于改革前的国家治理体系和治理能力现代化的要求与党和国家机构和职能体系的设置并不匹配,政府在国家治理过程中就呈现出“碎片化”的治理状态,与国家治理现代化相适应的“整体性治理”存在差距,没有体现统筹各类机构改革的总体要求。与以往历次机构改革不同的是,此次机构改革更加注重系统性、整体性、协同性,强调以加强党的全面领导为统领,以优化协同高效为着力点,统筹推进党政军群机构改革。

1997年,整体性治理理论的集大成者、英国学者佩里·希克斯(PerryHicks)率先提出“整体性政府”的概念,强调政府治理的整合与协调,主张“从分散走向集中,从部分走向整体,从破碎走向整合”。他认为,政府内部职能部门间的过度分割是诸多社会问题产生和严重化的主要原因。由于新公共管理过度强调分权和职能划分而产生了碎片化治理的问题,而解决这些问题的最佳途径就是整合,构建整体性政府。

深化党和国家机构改革,强化了党的组织在同级组织中的领导地位,充分体现出全党高度的思想自觉、政治自觉、行动自觉,充分反映出党的十八大以来全面从严治党产生的良好政治效应,充分彰显党的集中统一领导和我国社会主义制度的政治优势,把党总揽全局、协调各方落到实处,是中国式整体性治理对机构改革提出的内在要求,从而在制度上保证党的长期执政和国家长治久安。

(二)价值逻辑:坚持以人民为中心的改革取向

历史唯物主义认为,人民群众是历史的创造者。无产阶级推翻资产阶级统治,建立社会主义国家政权后的国家管理,必然要充分体现人民群众当家作主的本质要求,从而区别于资产阶级的官僚政治维护少数人利益的管理体制。

坚持以人民为中心是深化党和国家机构改革的根本立场。习近平总书记多次明确提出,人民是历史的创造者,人民才是决定党和国家发展和前途的根本所在,我党要始终坚持以人民为中心的发展理念。在他的一系列论述中,提出要以人民为中心来做好各项工作,人民是党的工作的最高裁决者和最终评判者,执政水平和执政成效必须而且只能由人民来评判。[4]中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾也随之发生变化,人民群众对美好生活的向往对我们党执政水平和能力提出了更新的要求,也对政府职能的履行和政府行政效率提出更大的挑战。当下的全面深化改革,必须以促进公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点,使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。[5]各级国家机关及其工作人员要为人民用权、为人民履职、为人民服务。[6]

这次党和国家机构改革,坚持人民中心论,积极应对新矛盾、新需求。在人民群众关心的民生领域调整、组建机构,强化政府公共服务、社会管理职能,不断满足人民群众日益增长的美好生活的需要。例如,组建国家卫生健康委员会应对人口老龄化,满足人民群众对健康的高质量要求;组建医疗保障局统筹推进医保、医疗和医药工作,为老百姓提供实实在在的便利;组建退役军人事务部,全面维护退伍军人权益;组建应急管理部,将原先分散于13个部门的各项抗灾、减灾等职能进行整合,解决实际工作中政出多门、效率低下的问题,切实提高国家在抗击自然灾害方面的执行力和有效性,有效提升国家应对新型安全风险的治理能力;组建生态环境部,加强环境保护的综合治理能力,推进绿色发展理念的全面落地,提升人民群众对于清洁空气、饮水、生产生活质量方面的新期待;组建市场监管机构并整合农业、交通、文化、环保、市场监管等领域行政执法队伍,全面提升市场监管能力和水平。

另外,在机构与行政体制改革中,不断创造条件利民便民,推进“马上办、网上办、不见面、只跑一次”等审批服务便民化。从推行社会服务承诺制度,到建设“数据多跑腿,群众少跑路”,“互联网+”政务服务,“不打烊”的网上政府服务等。

(三)发展逻辑:铸造以发展为导向的改革品格

国家和政府是社会矛盾和社会冲突的产物,马克思说过,“正是由于私人利益和公共利益之间的这种矛盾,公共利益才以国家的姿态而采取一种和实际利益脱离的独立形式,也就是说采取一种虚幻的共同体的形式”。[7]国家和政府的作用,其最低限度便在于解决社会的各种矛盾,从而维护共同体的存在和发展。在各种社会矛盾中,把握社会主要矛盾是最重要的,因为社会主要矛盾决定国家和政府治理、行政体制改革中的主要任务和基本战略选择以及政策取向。

马克思和恩格斯在《共产党宣言》中指出:“无产阶级上升为统治阶级以后,应该尽可能快地增加生产力的总量”。马克思和恩格斯的论述清晰地表明,社会主义要赢得相对于资本主义的比较优势,作为上层建筑的国家机构与行政管理应该把服务于社会主义经济基础,并在此基础上推动生产力的发展作为自己的中心任务。按照马克思主义理论,要实现人的自由全面发展,就需要调节生产力与生产关系、经济基础与上层建筑这两对矛盾,政府则需要发挥“反作用力”,调整生产关系,改革上层建筑,为生产力的解放和发展创造更有利条件,促进经济社会发展,从而推动人的全面发展和社会全面进步。

习近平总书记提出,以人民为中心的发展,要践行创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。并指出:党和国家机构属于上层建筑,必须适应经济基础的要求。经济不断发展、社会不断进步,人民生活不断改善,上层建筑就要适应新的要求不断进行改革,这是人类社会发展的普遍规律。[8]这一规律不仅深刻地揭示了无产阶级政党领导国家机构与行政体制改革的中心任务是发展生产力和服务于经济社会发展,而且也为新时代“坚定不移把发展作为党执政兴国的第一要务,坚持解放和发展社会生产力,坚持社会主义市场经济改革方向,推动经济持续健康发展”提供了科学的理论支持。

二、深化党和国家机构改革的实践创新

党的十九届三中全会部署的党和国家机构改革,强调坚持党对机构改革的全面领导,坚持不立不破、先立后破,坚持推动机构职能优化协同高效,坚持中央和地方一盘棋,坚持改革和法治相统一相协调,坚持把思想政治工作贯穿改革全过程,取得了一系列重要理论成果、制度成果、实践成果。

(一)加快转变政府职能,提高公共服务的质量和效率

党和国家机构改革是一项系统工程,包括政府职能转变、组织机构调整、运行机制完善、行政流程优化、管理方式创新、行政权力制约等内容。在这些内容中,政府职能是深层次的、管根本的。只有把转变政府职能切实向前推进,组织机构调整等其他方面改革才能取得实质性突破,才更有意义。

习近平总书记指出:“行政体制改革的核心是转变政府职能”。按照创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的总方向,科学界定政府职能范围,优化各级政府组织结构,理顺部门职责分工,突出强化责任,确保权责一致。从历次机构与行政体制改革的重点内容可以看到,政治体制调整都是围绕政府职能转变这一关键问题展开,也是学界深入研究政府机构改革的主要线索,更是处理好政府与市场关系的关键。[9]

(二)优化组织结构,构建党和国家机构职能体系

习近平总书记在党的十九大报告中开宗明义地指出“统筹考虑各类机构设置,科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”。这就要求政府机构改革不应只是加减法,而应引入乘除法,通过内设机构的合理设置产生加成效应,通过上下联动的机构改革产生倍增效应。

一是统筹党政军群机构改革。按照党总揽全局、协调各方要求,科学配置党政部门及内设机构权力和职能,明确职责定位和任务,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。包括党的组织机构,政府机构,人大、政协和司法机构,军队机构,群团组织机构及社会组织、事业单位等。

表1:历次机构与行政体制改革重点内容

统筹党政军群机构改革,是解决突出矛盾问题、确保优化协同高效的务实之举。以往的党政军群机构设置和职能配置与推进国家治理体系和治理能力现代化还有一些差距。具体表现为:部分领域内党政机构存在组织设置重叠、职责交叉、权责脱节的现象;群团组织政治性、先进性、群众性需增强;事业单位定位不准、职能不清、效益不高等问题依然存在;军民融合发展水平有待提高,军队还承担一些应由政府和社会承担的职能,军地“两张皮”的问题仍未彻底解决。这些深层次矛盾问题要从根本上解决,必须对机构和体制进行调整完善。通过统筹党政军群机构改革,能更好理顺这些领域的重大关系,有效解决机构重叠、职能重复等问题,使之各就其位、各司其职、有序协同,形成权责清晰、正向互动、顺畅高效的工作格局。

二是科学划分中央和地方职责,增强地方治理能力。在加强中央集中领导的基础上,逐步赋予省级及以下政府更多的管理自主权。我国幅员辽阔,各地情况不同,各级政府的职能定位和侧重点也差异较大。鉴于各地各级政府机构的本身属性和特点,因地制宜地设置机构,是构建更加合理高效的政府组织结构的关键所在。目前,许多省份在探索市县政府机构改革中,将职能相近的党政机关予以合并,并通过合署办公等方式精简人员和强化协同。

多省市还因地制宜设置“特色部门”。在机构设置上,浙江、福建、安徽、山东、重庆、广东等省份为主动适应数字信息技术发展,推进“互联网+电子政务”,向智慧城市、智慧省份方向转型。除“大数据”的亮点,山东、海南、广东省还根据各自特点,设置符合区域实际、体现区域特色部门。辽宁省也突出省情特色,发挥军工大省优势,探索军民融合深度发展路径。

表2:多地设置“特色部门”一览表

三是严格控制机构编制,实施机构编制的法定化。党的十九大报告指出了编制资源的统筹使用思路,这就要求盘活既存人力资源并激活新增人力资源,从而可以实现政府编制管理的优化配置。同时,机构编制法定化也是机构改革不断深化推进的重要保障。应当不断完善党和国家机构的立法,加强对各类型机构的管理,不断推进法制化在机构改革中的全面落地贯彻,全面推行政府部门权责清单制度,加强对履职行为的规范和约束,加大机构编制违纪违法行为查处力度。

四是事业单位不再承担行政职能。对于承担行政职能的事业单位,理顺政事关系,实现政事分开,不再设立承担行政职能的事业单位,加大从事生产经营活动的事业单位改革力度。在机构设置上,充分体现事业单位以公益服务为主,多省份只保留行政执法机构事业属性,不再保留或新设承担行政职能的事业单位。

改革的实践告诉我们,无论是党政机构设置和职能配置改革,还是政府综合执法体制改革;无论是应急管理部整合13个部门的职能,成为本次机构调整的“超级大部”,还是自然资源部解决职能交叉、重叠,统筹山水林田湖草系统治理;无论是重新组建生态环境部,整合职能,实现治污与生态保护相互贯通,还是调整完善行业公安机关管理体制,扩充公安职能,机构改革的每一项措施、每一个变化,都为加快转变政府职能,提高公共服务的质量和效率夯实了制度和机构的基础。

(三)深化“放管服”改革,创新政务服务管理模式

一方面,我国行政管理体制脱胎于计划体制,“官本位”的管理思想根深蒂固,部门的行政效率不高,监管的思路不够开放,有些部门之间还存在着多头管理和条条分割问题,监管越位、不到位、甚至缺位的现象同时存在,“新官不理旧账”的情况也时有发生。正如李克强总理指出的那样,“一些政府和部门服务意识不强、办事效率不高,工作拖沓敷衍、推诿扯皮,企业和群众意见较多”。因此,我们必须科学厘清政府与市场的边界,扎实做好“六稳”的工作,各级政府把责任扛起来,使简政放权做到简约而不简单,体现“简约”和“契约”的精神。

另一方面,当前,经济全球化进程受到保护主义和单边主义的挑战,少数国家设置贸易壁垒和投资障碍,严重威胁到多边贸易体制的正常运行。因此,面对错综复杂的外部形势,我们必须清除一切阻碍市场化、法治化和国际化发展的规章制度和行政做法,坚持改革开放这个我国取得发展进步的重要法宝,坚持深化“放管服”改革和优化营商环境这个改革开放的关键举措,坚持办好自己的事情,不断优化营商环境,该放的做到一放到底,该管的做到公平到位,该服的做到精准精细,实现经济社会的健康平稳发展。

党和国家机构改革要求创新政务服务管理模式。近年来在深化机构与行政体制改革中,一些部门和地方积极探索,加强信息共享,优化政务流程,一批堵点难点问题得到初步解决,服务创新典型不断涌现,引领政务服务创新改革取得新成效。地方政府的改革实践出现了不少特色案例,如江苏省的“不见面审批”改革,精心推进政务服务“一张网”建设,成为一张亮丽的名片,浙江省为“最多跑一次”改革立法,广西打造“24小时不打烊网上政府”、深圳市“秒批”实现群众办事“零跑腿、零排队、不见面、全自动”。多地创新“互联网+政务服务”模式,推动政府职能转变,不断满足人民群众日益增长的个性化、多样化办事需求,让信息服务无处不在,切实做到了“数据多跑路、群众少跑腿”,不仅提高了行政效率,也极大的促进了公平,真正做到便民利民,建设让人民满意的服务型政府。

(四)健全行政法制规范,实施依法改革的成功实践

党的十九大提出了全面依法治国的总体方略,强调全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面,要共同推进依法治国、依法执政和依法行政。依法治国的理念是新时代中国特色社会主义建设的鲜明特征,要求一体化推进法治国家、法治政府和法治社会建设,[10]把法治精神贯穿于党和国家机构改革的方方面面,特别是为我国行政体制改革夯实基础和提供保障。

习近平总书记多次强调,“政府职能转变到哪一步,法治建设就要跟进到哪一步。要发挥法治对转变政府职能的引导和规范作用,既要重视通过制定新的法律法规来固定转变政府职能已经取得的成果,引导和推动转变政府职能的下一步工作,又要重视通过修改或废止不合适的现行法律法规为转变政府职能扫除障碍”。在新一轮机构改革中,需要修改、完善的法律法规近400部,数量之大、内容之多、范围之广,前所未有。为适应多个部门法定职责的调整,2018年4月,全国人大常委会通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定》,此后,全国人大常委会已经完成了40多部法律的修改;2018年5月,国务院印发了《关于国务院机构改革职责调整问题的决定》,及时有效的解决了机构设立重组、职责调整、管理执法的合法性问题。同时,中共中央办公厅也对涉及党和国家机构改革的党内法规和相关文件进行清理,修改了5件,废止了3件。正是有了相关法律法规的立改废,才真正体现出“凡属重大改革都要于法有据”的法治精神和法治原则。

全面依法治国是新时代中国特色社会主义的最强音,推动深化党和国家机构改革从“物理重组”到“化学反应”,法治是最根本的保障。只有高度重视运用法治思维和法治方式,充分发挥法治的引导和规范作用,在观念层面深入贯彻依法治国的理念,做到有法可依、有法必依;在执行层面,要明确立法与制度建设的时间关系,层层推进,细化法律在执行层面的具体形式,充分实现法律和法治精神对行政体制改革的全覆盖,推进依法行政,严格规范公正文明执法,才能确保改革在法治轨道上平稳推进。

深化党和国家机构改革是一项复杂的系统工程,其实践发展和理论创新永无止境。正如习近平总书记在深化党和国家机构改革总结会议上强调的,要结合正在开展的“不忘初心、牢记使命”主题教育,要用好机构改革创造的有利条件,推动全面深化改革向纵深发展,以深化党和国家机构改革新成效,推动开创全面深化改革新局面。

参考文献:

[1]习近平.在深化党和国家机构改革总结会议上的讲话http://www.xinhuanet.com/2019-07/05/c_1210181227.htm.

[2]宋世明.深化党和国家机构改革推进国家治理体系和治理能力现代化[J].行政管理改革,2018(5):4-12.

[3]丁志刚,王杰.中国行政体制改革四十年:历程、成就、经验与思考[J].上海行政学院学报,2019(1):35-48.

[4]习近平.在纪念毛泽东同志诞辰120周年座谈会上的讲话[EB/OL].(2013-12-26)[2019-03-30].http://cpc.people.com.cn/.

[5]习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来——在党的十八届三中全会第二次全体会议上的讲话[EB/OL].(2013-12-31)[2019-03-30].http://news.xinhuanet.com.

[6]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[EB/OL].(2014-09-05)[2019-03-30].http://www.gov.cn/xinwen/.

[7]马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1960:37-38.

[8]习近平.在中国中央举行的党外人士座谈会和民主协商会上的讲话[EB/OL].(2018-02-28)[2019-03-30].http://cpc.people.com.cn/.

[9]栗宁远,潘墨涛.改革开放四十年我国政府机构改革:基于耦合视角[J].重庆社会科学,2018(12):35-44.

[10]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利———在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京:人民出版社,2017:22.

来源:行政管理改革,2019年第9期。

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