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郎佩娟:“乡村社会病”治理中的乡权活动

发布日期:[2016-12-05 ] 点击次数:[] 来源:

乡村是指以农业人口为主,人口密度低于城镇的地方。在许多人记忆中,中国传统乡村尽管没有城市的繁华发达和热闹时尚,但山明水秀、绿意融融、空气清新、民风淳朴、安静祥和。这样的乡村,令曾经到过那里和从那里走出来的人都无限眷恋,都怀有抹不去的乡愁。但是,曾几何时,传统乡村的这些美好在许多当代乡村已不复存在,取而代之的是一系列“乡村病”。乡村病是指发生在乡村的、由于城乡发展不均衡而导致的各种社会弊病。本文所提“乡村社会病”是指乡村中存在的除政治、经济以外的其他社会问题,主要涉及农村社会事业、基础设施、社会治安、环境保护等。

一、“乡村社会病”的表现

进入20世纪90年代后,我国城乡差距日益拉大。为了解决这个问题,我国启动了城乡发展一体化改革。中国共产党十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》再次强调了这一改革,指出:“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。在法学视角中,城乡发展一体化是指通过制度变革和渐进过程,更好地解决农业、农村、农民问题,打破并最终消除城乡二元结构的壁垒,促使城乡均衡发展,使乡村与城市获得平等的发展机会,使农民与市民享有平等权利,享受平等的物质文明、政治文明和精神文明。

从总体看,我国城乡发展一体化改革成效显著。2015年4月30日,中共中央政治局围绕健全城乡一体化体制机制问题进行第二十二次集体学习,中共中央总书记习近平主持学习并发表讲话。他指出:推进城乡发展一体化是工业化、城镇化、农业现代化发展到一定阶段的必然要求,是国家现代化的重要标志。改革开放后,我国率先推进农村改革,农村面貌发生巨大变化。近年来,党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重,不断加大强农、惠农、富农政策力度,农业基础地位得到显著加强,乡村社会事业得到明显改善,统筹城乡发展、城乡关系调整取得重大进展。但习近平总书记同时指出:由于欠账过多、基础薄弱,我国城乡发展不平衡、不协调的矛盾依然比较突出。乡村社会病就是这些不平衡、不协调的突出表现。那么,乡村社会病主要都有哪些呢?

(一)乡村社会事业发展滞后

社会事业是指由国家和其他社会组织举办、以满足国民福祉和生存发展为目的的服务或者设施,例如教育、就业、社会保障(贫困、医疗、养老等)等。从理论上说,国家的社会事业要均衡发展,让城乡居民都能均等享受社会服务。但是,由于历史形成的城乡发展不平衡,我国广大乡村地区社会事业滞后是一个不争的事实。

1.基础教育

乡村基础教育薄弱,其主要表现是经费投入不足和办学条件差。从经费投入看,2011年,生均公共财政预算事业费支出乡村与城市(含县城),普通小学相差近700元,普通初中相差近900元。从办学条件看,一些乡村学校教学仪器设备、器材和图书达不到国家标准,寄宿制学校宿舍、食堂等生活设施不足。由于办学条件差,乡村学校难以吸引优秀教师,已有的优秀教师也留不住。部分乡村学校教师年龄偏大,音乐、体育、美术、英语、信息技术等课程教师缺乏。近些年来,由于学龄人口减少、城镇化进程加快,一些地方撤点并校。撤点并校在改善乡村学校办学条件、提高办学效益和质量的同时,也带来了部分学生上学路程远、上下学交通安全存在隐患、生活成本增加等新问题。

2.就业

与工业化、城镇化进程相伴随,农民到非农领域就业已成为一种常态,由此产生出“农民工”这一特殊社会群体。根据国家统计局的抽样调查,2013年全国农民工总量26894万人,比2012年增加633万人,增长2.4%。其中,外出农民工16610万人,本地农民工10284万人。近些年来,农民工的就业环境有所改善,但从总体看仍不乐观。统计数据显示,接受技能培训的农民工占32.7%;外出农民工人均月收入2609元;外出农民工从业时间日均8.8小时;与雇主签订劳动合同的占41.3%;参加养老保险的占15.7%,参加工伤保险的占28.5%,参加医疗保险的占17.6%,参加失业保险的占9.1%,参加生育保险的占6.6%。这些数据都从不同角度折射出农民工就业环境存在的问题。

3.扶贫

20世纪80年代至今,我国分几次提高了扶贫标准,从1986年的人均年收入206元提高到了2011年底的2300元。按照我国的扶贫标准,改革开放以来我国共减少2.5亿贫困人口。但是,由于历史、自然、社会等多种原因,我国贫困地区发展面临的困难特别是一些艰深问题并没有得到根本解决。2014年10月17日是我国首个“扶贫日”,10月16日,首届“10·17”论坛在北京开幕,论坛主题为“扶贫开发与全面小康”。在论坛上,国务院扶贫开发领导小组办公室负责人介绍了中国乡村贫困情况。据介绍,全国有14个连片特困地区,832个贫困县和片区县,12.9万个贫困村,近1亿贫困人口,说明我国乡村贫困人口规模大,贫困问题程度深,扶贫形势依然严峻。

4.医疗

我国从2003年起开始试点新型农村合作医疗制度(简称新农合)。该制度由政府组织、引导、支持,农民自愿参加,个人、集体和政府多方筹资,是一项以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。据国家统计局《2013国民经济和社会发展统计公报》的数据,截止2013年底,全国2489个县(市、区)实施了新农合,参合率达99.0%,1—9月,医疗基金支出总额2067亿元。这说明,新农合已覆盖我国广大乡村。新农合制度实施十余年来,在使农民受益的同时也存在一些亟待改进的地方,主要问题是保障和理赔范围窄、保障水平低。从保障和理赔范围看,新农合以大病统筹为主兼顾小病理赔,这意味着农民的大部分小病医药费支出不能获得理赔,这是农民享受的新农合待遇与城镇居民享受的医疗保险待遇的主要区别,也是农民不愿缴费参加新农合的重要原因。从保障水平看,新农合筹集资金的数额和基金支出数额远不能适应农民的医疗需求。虽然各级财政对新农合的补贴逐年增加,2014年的补助标准已达到320元,但由于我国医疗价格水平不断上涨,这一额度显然无法给农民医疗带来足够保障。

5.养老

根据民政部2014年6月17日发布的《2013年社会服务发展统计公报》,截至2013年底,我国60岁及以上老年人口达20243万人,占总人口14.9%,其中65岁及以上人口13161万人,占总人口的9.7%。由于青壮年外出务工,乡村老年人留守现象十分普遍,2012年约有5000万。为了解决乡村养老问题,1992年民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》,2009年国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》(简称新农保)。新农保制度实施5年多来,主要问题是保障水平低。新农保基金由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。个人缴费是指个人每年按标准缴纳100元以上不等的费用,多缴多得;集体补助是指有条件的村集体按村民委员会确定的标准对参保人缴费给予补助;政府补贴是指政府对符合条件的参保人全额支付新农保基础养老金。简单测算表明,假定农民按每年100元的最低档次缴费,政府按每年30元补贴,利率按3.5%计算,缴费15年后,农民个人账户内的养老金总额为2508元,达到领取年龄后,参保人能领取的个人账户内的养老金为2508/139=18元,加上55元的基础养老金,参保人每月能领取的养老金总额为73元。农民即便按每年500元的档次缴费,每月能领取的养老金总额也仅有129元,这样的保障水平显然无法满足老年人的日常生活需求。

(二)乡村社会基础设施建设落后

国家发改委2011年10月发布《农村基础设施建设发展报告(2011)》。该报告将农村基础设施分为农业生产基础设施、农业发展基础设施、林业和生态环境建设、农村社会基础设施等四大类。农村社会基础设施又分为教育设施、医疗卫生设施、文化设施、体育设施等。报告在肯定近年来农业基础设施建设取得成效的同时,也指出其中的问题。例如,该报告在述及农村医疗卫生设施时指出:卫生服务体系的发展不能满足农民日益增长的需求,卫生机构不同程度地存在条件简陋、装备缺乏、布局不合理、急救医疗服务能力和水平差等问题;在述及农村文化设施时指出:文化设施落后于城市,文化人才结构与布局不合理,公共文化设施运转费用无保障机制;在述及农村体育设施时指出:体育设施覆盖面小,东部、西部体育设施的数量和质量发展不平衡,对农村体育活动的组织和指导薄弱等。这说明,创新和完善农村基础设施和公共服务设施决策、建设、运行管护机制,切实解决基础设施建设城乡脱节、重城市轻农村的问题,仍是我国全面建设小康社会面临的艰巨任务。

(三)乡村社会治安堪忧

近些年来,乡村“空心化”现象日益凸显。乡村空心化是一种形象说法,用以形容青壮年劳动力流向城市后乡村留守人口极不合理的年龄、性别分布,即留在乡村中的多是些妇女、儿童和老人。乡村空心化引发了乡村治安案件的一些新特点,包括盗窃侵财类案件发案率高、开赌场、由邻里纠纷和家庭矛盾引发的治安案件增加、村霸乡霸活动抬头等。中共中央总书记习近平2013年12月23日在中央农村工作会议上发表讲话,当谈到乡村社会治安时他说:农村社会治安不容乐观,一些地方违法犯罪活动不少,黑恶势力活动时有发生,邪教和利用宗教进行非法活动仍然较多。他还说,要严厉打击扰乱农村生产生活秩序、危害农民生命财产安全的涉农犯罪,坚决打掉农村涉黑涉恶团伙,维护农村社会稳定。上述讲话既反映了乡村社会治安的真实状况,同时也指明了乡村社会治安治理的任务和目标。

(四)乡村环境污染加剧

近些年来,由于环境保护工作力度加大,城市环境污染有所缓解,工业污染比重得到控制并有所下降。但是,伴随制造业的发展和城镇化进程的推进,许多高污染企业不断向乡村和山区转移,导致乡村环境污染和人居环境脏乱差。乡村环境污染遍及各个方面,包括水污染、土壤污染、农药污染、化肥污染、农膜污染、禽畜养殖污染等。在一些发达地区,乡村已变成“大工厂”,工业废气、废水、固体废弃物随意排放,乡村环境污染(特别是水污染)十分严重。据永康市水务局调查,由于一些五金制造厂、化工厂随意将工业污水排入公共水体,乡村水源被严重污染,农民自建的引用水系统没有一个可以提供合格水源。可见,乡村环境污染已成为乡村社会发展、农民身心健康和农业转型升级的巨大障碍。不仅如此,近些年来,乡村环境污染还引发了多起群体性事件,对社会稳定形成严重威胁。

二、“乡村社会病”的由来

乡村社会病的形成是我国长期实行重城市、轻乡村政策的结果。这种城乡政策偏差在不同历史时期有不同的表现。改革开放前,城乡政策偏差主要表现在对乡村社会发展抑制过多、剥夺过重;改革开放后,城乡政策偏差主要表现在一些地方对乡村社会发展支持保护不足,由此导致不仅没能彻底解决历史欠账,而且还增添了一些新问题,例如乡村环境污染问题。

(一)改革开放前的城乡政策偏差

1978年以前,国家对乡村社会发展抑制过多、剥夺过重,以至伤了乡村社会的“元气”。在政治上,农民虽然有平等地位之名,但却无工农平等之实;在经济上,工农价格剪刀差使农民长期受到“取予不均”的不公平待遇,特别是用命令方式、以国家强力推进的农业合作化和人民公社化运动,使乡村和广大农民的利益遭受长期损害。国家对乡村社会发展抑制过多、剥夺过重,与决策者的认识有密切关系,这可以从毛泽东对梁漱溟的批判中得到证明。

1953年9月8日至18日,政协全国委员会常委会扩大会议召开,民主人士梁漱溟发言谈到:“过去中国将近30年的革命中,中共都是依靠农民而以乡村为根据地的。但自进入城市之后,工作重点转移于城市,从农民成长起来的干部亦都转入城市,乡村便不免空虚。特别是近几年来,城里的工人生活提高很快,而乡村的农民生活却依然很苦,所以各地乡下人都往城里(包括北京)跑,城里不能容,又赶他们回去,形成矛盾。有人说,如今工人的生活在九天,农民的生活在九地,有‘九天九地’之差,这话值得引起注意。我们的建国运动如果忽略或遗漏了中国人民的大多数——农民,那是不相宜的。尤其中共之成为领导党,主要亦在过去依靠了农民,今天要是忽略了他们,人家会说你们进了城,嫌弃他们了。这一问题,望政府重视”。对梁漱溟的这个发言,毛泽东激烈反驳到:“杀人有两种,一种是用枪杆子杀人,一种是用笔杆子杀人。伪装得最巧妙,杀人不见血的,是用笔杀人。你就是这样一个杀人犯。……说梁先生对于农民问题的见解比共产党还高明,有谁相信呢?班门弄斧。比如说,‘毛泽东比梅兰芳先生还会做戏,比志愿军还会挖坑道,或者说比空军英雄赵宝桐还会驾飞机’,这岂不是不识羞耻到了极点吗”?新中国成立后,中国共产党领导经济建设,由于对经济建设任务的艰巨性、复杂性估计不足,加之执政党领袖听不进不同意见,因而制定、实施违背科学和社会发展规律的城乡政策,实为一种必然。

(二)改革开放后的城乡政策偏差

1978年以后,我国高度重视农业、农村、农民问题,在农村实施了土地承包经营制度,近些年来又推行了城乡发展一体化改革,力图纠正长久以来造成我国城乡社会发展不平衡的政策偏差,实现城乡社会均衡发展。但是,由于一些地方对乡村社会发展支持保护不足,我国乡村社会发展仍面临诸多问题。

例如,对村民自治保护不足。20世纪80年代初,我国一些乡村出现了自发形成的农民自治组织,引起了最高立法机关的关注。1982年《宪法》在第一百一十一条设置了“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织”的规定。1998年11月,九届全国人大常委会五次会议通过了《村民委员会组织法》,村民自治获得法律依据。但是,《村民委员会组织法》在一些地方执行不力,村民自治程度和实质效能都不高,村民自治虚化,甚至异化为村委会自治、村干部自治,严重挫伤了村民自治的积极性。由于村民自治虚化,很多事关乡村社会发展的事项任由村干部独断专行。对于此类问题,一些乡镇政府视而不见或者无所作为。

再如,对农民非农化保护不足。长期以来,我国实行以户籍管理为核心的城乡隔离制度,将人口划分为市民和农民两种身份,农民无权享受就业、住房、医疗、养老等社会福利,也不能在城乡间自由流动。1978年以后,伴随国家城乡体制改革各项政策的实施,农村劳动力开始流动、转移,中国社会亦开始成为一个流动社会。1982年,国务院发布《关于疏通城乡商品流通渠道扩大工业品下乡的决定》,要求打破地区封锁,按经济合理原则组织商品流通,初步放宽了城乡限制;1984年,国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》,允许农民在口粮自理的情况下移居小城镇;1985年,公安部发布《关于城镇暂住人口的暂行规定》,允许农民进城开店、打工、兴办服务业等,确立了与城镇户口相衔接的流动人口管理制度。到20世纪80年代末,农村外出务工劳动力已经由改革开放初期不到200万人迅速增加到3000万人,形成了“农民工”社会群体农民非农化保护不力,限制了农民向非农领域转移,限制了农村土地流转,归根结底是阻滞了我国从传统农业国向现代工业国转型的历史进程。

三、“乡村社会病”治理中的乡政

事实上,乡村社会发展的所有问题都与政府活动有关。在各级政府中,乡政府离乡村最近。乡政府所处的这个位置,使得乡政府在乡村社会问题治理、促进城乡发展一体化的过程中,既有压力,又有优势。本着“守土有责”的理念,我国各地乡政府要有为、有担当,做好应做之事。那么,治理乡村社会问题,乡政府要做好哪些应做之事呢?

(一)认清乡权的特点

按照《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条的规定,乡政府有七项职权:(一)执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令,发布决定和命令;(二)执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作;(三)保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产,保护公民私人所有的合法财产,维护社会秩序,保障公民的人身权利、民主权利和其他权利;(四)保护各种经济组织的合法权益;(五)保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯;(六)保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利;(七)办理上级人民政府交办的其他事项。

据此,乡权的特点主要有二,一是执行性,二是增益性。首先,乡权全部是执行性的,例如执行法律、本级人大的决议、上级行政机关的决定等。当然,乡权也包括决策权,但这种决策本质上是“二次决策”,甚至是“三次决策”,是对上位法和上位决策的乡地化,目的是使上位法和上位政策在本乡得到更好的执行。其次,乡权不包括行政处罚、行政强制等执法权,乡权行使的全部目的就是保护、维护、保障农民各项权利权益。认清乡权这两大特点十分重要,乡权的执行性和增益性,明确了乡权行使的范围,框定了乡权运行的方向。也就是说,只要将乡权用于忠实执法,积极为农民增益,乡权的运用就是正当的,握有乡权的乡政府就是一个负责任的政府。

(二)将乡政府的职能重心转到乡村社会发展

我国政府系统的结构就像“金子塔”,金子塔内部分层,处于最上层的是中央政府,处于最底层的是乡政府。与其他级别政府不同的是,乡政府不设职能部门,乡权行使和政府职能履行主要依靠内设科室和“七站八所”。作为国家行政管理的基础,乡政府在推进城乡发展一体化改革中责任重大,必须将政府职能重心转到促进乡村社会发展和乡村社会问题治理上。

但是,乡政府职能转变的前提是县政府职能转变。现时,乡政府除了要履行国家法律赋予的职能,还要应对上级行政机关的各项达标任务。在有些地方,上级与乡政府签订的各种责任书多时达近40种,少时也有20多种,许多都是“一票否决”责任书,乡政府成了为上级打工的政府,消耗了大量的人力、物力。因此,要求乡政府转变职能,首先县政府要转变职能,并形成与乡政府职能相适应的工作考核评价体系,取消各种脱离实际的达标升级活动,将乡政府的工作真正引导到为农民办实事和提供公共服务上来。

(三)治理乡村社会问题要先易后难,渐次推进

乡村社会问题多,先解决什么,后解决什么,在哪个问题上切入,在哪个问题上扩展,包括乡政府在内的各级政府要统筹安排,渐次推进。在这方面,赣州市的做法值得借鉴。在新农村建设中,赣州市做的第一件事是乡村环境整治。这是一件农民关心、要求强烈、受益直接、短期见效的事,这件事做好了,农民见到了新农村建设的成效,后面的事情就好做了。赣州市许多农村环境脏乱差,垃圾乱堆、淤泥不清、厕所乱建、蚊蝇遍地、道路不通。赣州市用一年多时间抓了三清三改。三清即清垃圾、清淤泥、清路障;三改即改水、改厕、改路,乡村容貌有了很大改观。这件事做后,赣州市又启动了“农民知识化工程”、农民培训基地建设等工作,新农村建设初见成效。

(四)推动乡村社会发展要科学设计,因地制宜

乡村社会问题的治理要讲科学、用智慧、巧设计、顺乎自然、因地制宜,不搞大轰大嗡、大拆大建、劳民伤财。在这方面,海南琼海市的做法值得我国各地乡政府参照。琼海市是县级市,面积1710平方公里,辖12个镇、1个华侨经济区、240个村、总人口50万。中国共产党十八大以来,琼海市确立了“打造田园城市,构建幸福琼海”的发展战略,中央文明办《精神文明建设》第49期刊发了该办一局题为《建设美丽乡村,构建幸福家园——关于海南省琼海市农村精神文明建设的调研报告》,报告写到:“目前,全市建成文明生态村1754个,占全市自然村总数的67%,有8个村镇被评为全国文明村镇,广大农民群众得到美的享受,养成美的德行,过上美的生活,城乡之间、乡村之间各美其美,美美与共,构筑起‘城在园中、村在景中、人在画中’的美丽家园”。在建设美丽乡村中,琼海市精心设计,巧借山形水势,依山顺水,不占田、不填塘、不砍树、不拆房,农民就地城镇化。琼海市新乡村既保留了传统乡村的清新自然,也兼顾了现代生活的时尚典雅,乡村真正成了农民的家园、市民的公园、游客的乐园。琼海市乡村治理的思路和做法,对海南省各地有普遍意义,对我国中西部地区生态环境同类型的农村也有示范作用。

(五)正确处理乡政与村治的关系

在现阶段,我国乡村治理存在两种相对独立的权力,即乡政与村治。乡政是指以乡政府为代表的政府行政活动,村治是指以村民委员会为代表的村民自治活动。乡村社会病的治理需要乡政与村治的共同作用。自20世纪80年代初实行“乡村分治”以来,有关乡政与村治关系的争论一直没有停止。尽管两权运用的范围和功能不尽相同,但总体目的相同,因而必须处理好两权关系。

处理好两权关系的前提是合理划分乡政与村治的权限,实现乡政与村治的有机衔接。首先,村委会要将村治的重心转向村集体公益事业,包括扶助济困、教科文卫、环境保护、公共设施等,村治处理这些村公益事业,乡政起指导和监督作用。其次,在落实农产品收购合同、土地管理、控制农民负担、农业产业结构调整、计划生育、征兵优抚、扶贫开发等国家任务方面,村委会应当协助乡政府完成。乡政与村治有机衔接的目的是避免“过度自治化”和“附属行政化”两种极端情形的出现,达到乡村社会与国家力量的“强强结合”,使乡政和村治都能获得广大农民的支持和拥护。

来源:《人民论坛》,2015年14期。

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