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傅广宛:大部制改革后的完善路径探析——兼以重庆市大部制改革为研究个案

发布日期:[2016-12-07 ] 点击次数:[] 来源:

[摘要]大部制改革虽然取得了较大的成功,但“强强联合”的改革模式弱化了政府部门间的天然权力制约,必须继续推进决策与执行的适度分离,形成高效的决策、执行和监督并存的行政管理体制。单一制的国家结构形式和利益集团等因素所造成的“下动上不动,越动越被动”现象必须给予高度关注。政府职能仍然没有从根本上得到转变,需要经过长期的艰苦工作才能实现。法律滞后将抵消大部制改革的部分成果,对相关法律的清理和修订应该及时跟进,消除制约大部制改革的法律障碍,保障大部制的改革成果能够有法可依。

[关键词]大部制;改革;完善;路径

大部制改革是近年来我国行政管理体制改革的重要内容之一。大部制改革的成败,在很大程度上决定未来几年我国政府绩效能否得到提高,政府职能是否得到优化。虽然大部制改革在机构调整和人员精简等方面取得了一定的成绩,但是也存在一定的不足。考虑到全国各地的大部制改革存在诸多相似性,重庆市又是全国最早成功进行大部制改革的省级行政单位,本文以重庆市的大部制改革为个案,认真回顾大部制的改革历程,反思其待完善之处,探析正确的应对之策。

一、强强联合弱化政府部门间的权力制约

从全国大多数省份的实践来看,本次大部制改革,基本上是把原来行政职能相近的各个厅局合并在一起组成一个大厅局,并将原来各个厅局承担的行政职能进行了有限的调整和减少。重庆市也基本上是这种做法。如将原市交通局、市公用局、市港口局、市计委及市经委等有关部门的交通运输管理职能进行整合,构建了“大交通”的行政管理体制。将原市农业局、市农机局、市农办与农综办合并形成“大农业”的行政管理体制等。虽然政府职能的调整和减少是一个进步,但这种以行政职能相近为原则所进行的合并,直接造成了原来的厅局“强强联合”或者“弱弱联合”的结果。在目前的政府体制下,我国政府部门的影响力处于一种严重不均衡的状态。在政府运行的实际过程中,政府部门之间的影响力因政府部门的不同以指数曲线的速度在增长。而在公众的期盼里,政府部门影响力的增长速度应以线性关系的速度而增长。线性关系意味着均衡的增长,指数曲线关系则意味着非均衡的增长。如果两条曲线的轨迹是吻合的,则说明我国政府部门影响力的差序增长格局符合公众的期盼。但在实际上,两条曲线的轨迹并不吻合,“这种政府部门影响力的配置局面是与公众的愿望相悖的”。行政管理体制改革的目的之一,是最大程度地削弱一些政府部门影响力过大、而另一些政府部门影响力过小的现象,最大程度地保持政府部门影响力的均衡差序格局,实现两条曲线的轨迹吻合。只有这样,才能充分发挥政府部门之间天然存在着的部门权力的制衡作用。“强强联合”的大部制改革模式,使得政府部门影响力不均衡的状况并没有从根本上得到改观。在原来强势部门之间存在的权力制衡反而因合并而削弱或消失了。“强强联合、弱弱联合”的部门合并模式可能会由于资源分配能力的更加集中而导致两条曲线不吻合的程度有所提高。即对于政府部门影响力而言,可能会出现强者愈强,弱者愈弱的现象。

大部制改革绝不是简单的机构合并和职能整合,而是一项复杂的系统工程。由于两条曲线不重合的现象没有从根本上得到改观,这样必然带来两个值得引起注意的直接后果。首先是,政府部门之间与生俱来的权力制约机制由于资源分配能力过于不均衡而受到削弱。如果政府部门之间保持行政权力的适度均衡,这种自然产生的权力制约机制将是权力滥用的一道天然屏障。当一部分政府部门资源分配能力过大而监督机制和公众的偏好信息相对缺乏时,权力滥用的风险必然增大,盲目决策、权力寻租等不正常现象的增加将会难以避免。其次,将会带来政府部门之间的工作协调困难。所谓协调效应,是指由于制度的产生而导致组织与组织之间产生的各种协调关系,以及围绕这些协调关系所产生的一系列正式规则或非正式规则。由于这种“强强联合”的权力不均衡分配制度,其所带来的协调效应必然也是不均衡的。这无疑会增加政府部门之间的协调难度。“通过政府部门的整合和调整,能进一步理顺部门之间的职能,减少机构的数量,减少过多的协调和沟通的环节”,但必须指出,虽然政府部门的合并在一定程度上带来了协调次数的减少,却并不能说明政府部门之间协调的难度不会增加。可以认为,由于权力更加集中所带来的政府部门之间的协调难度以及公共权力部门化等现象不会因“强强联合”的大部制改革模式而减少。

大部制改革是否成功,关键在于是否实现了决策权、执行权、监督权的相互制约与相互协调。“大部制使得部门的权力更大后,能否建立起有效的权力约束机制,显得更为重要”[3]。本次大部制改革,从国家有关部门印发的《重庆市人民政府机构改革方案》的通知来看,在政府机构的设计上,实行分权和制约的设计意图比较淡化,且原来一些独立的政府执法部门的执法权也随着政府执法部门一起合并到了“大部制”的厅局中去。这种将决策、执行熔为一炉的做法很难成为一种理想的政策选择。大部制改革既需要改革政府的决策机制,也需要改革政府的执行机制。其中最关键的是继续推进决策与执行的适度分离,形成高效的决策、执行和监督并存的行政管理体制。这就要求政府部门将行政执行的职能从政府部门中逐步剥离出来,成立享有充分独立权的行政执行机构,实施阳光下的严格监管和刚性化的政府部门绩效管理,从而提高公共服务效率,减少决策失误和行政腐败现象的发生。目前,重庆市为了弥补行政监督和制约的不足,将大部制改革后厅局的书记和厅长实行交叉任职,即书记兼任副厅长,厅长兼任副书记。应该说,这种独具匠心的互相交叉任职的做法,肯定可以起到一定效果,但是必须谨防一种可能发生的情况,这就是长期实行下去容易在两个一把手之间产生工作边界不清晰的积弊,并最终在工作中导致种种新的矛盾和问题。

二、“下动上不动,越动越被动”的现象尚待解决

在大部制改革中,出于工作方便考量,中央部委往往希望地方有与之相对应的机构设置,以便本部门的政令畅通,同时也希望到地方开展工作时有一个便利的工作条件。如果中央设立有相关部委而地方没有设立相应的机构,地方在中央相关部委获取相应资源的能力就可能会受到一定影响。因此,这种现象被一些地方称之为“下动上不动,越动越被动”。在实际运作过程中,地方政府需要设立什么样的政府部门应当根据当地的经济社会发展需要来确定。是否完全和中央政府上下对接,也需要根据地方的实际需要来确定。但在大部制改革过程中,地方政府为了规避“下动上不动,越动越被动”的风险,为了不失去向中央相关部委争取资源的机会,往往将地方政府的大部制改革简单化,在名称上尽可能与中央政府相关部委保持一致,导致不少省份的厅局名称出现包含两三个中央政府相关部委名字的现象。

上述现象的产生,与单一制的国家结构形式有一定关系。单一制是指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。在这种制度下,地方行使的权力来源于中央授权。各个地方行政区划的划分是国家按一定原则进行区域划分的结果,国家主权先于各个行政区划存在。正是由于这种国家结构形式的原因,单一制国家强调地方对中央负责。

这往往会带来一个认识上的误区,即地方上大部制改革后的机构设置一般应该与中央政府保持一致。在这种认识的作用下,无论是中央政府的部委,或者是地方政府,都倾向于上下机构对应设置。如果地方政府没有进行对应的机构设置,上下级之间可能都会显得很不习惯。这种“不习惯”的思维已经成为大部制改革的阻力之一。

另一方面,一些逐利动机使得“公共利益部门化,部门利益个人化”的现象愈演愈烈。这就往往导致一些人试图按照自己的利益目标影响大部制改革的进程。在大部制改革的过程中,一些中央部委过于强调本部门利益,利用种种方式影响地方的大部制改革。最常用的方式之一就是以行政垄断权力为基础的对地方资源配置的弱化。“政府部门,包括政府监管部门,在公共利益部门化过程中,常运用各种泛政治化手段使本部门利益最大化,损害社会公正与大众公共利益”。利为民所谋,权为民所用往往成为了一句口号。“公共利益部门化,部门利益个人化”的现象使得一些部门极力维护既得利益,任何不利于部门利益的改革都可能会遭到强烈的、形式不同的抵制和反对。大部制改革作为一次权力格局的重新调整,本质上也是一次利益关系的重新分配。因此克服利益集团对大部制改革的阻挠和干涉是关系大部制改革成败的关键之一,在大部制改革初步完成之后,必须对该问题给予足够的长期关注。

三、政府职能转变的力度有待于加强

内容分析是对印刷文字、影片、广播、电视等通讯中的显性内容进行客观系统和定量描述的一种研究技术,是一种非常有效的根据词汇、形象、声音等元素来分析实质内容的一种科学方法。本文利用内容分析,对随机抽取的四篇公开报道重庆大部制改革的文献进行内容分析。

结果表明,涉及政府机构的“合并”、“整合”、“撤销”等词汇在4篇文章中出现的频次是52次,而涉及政府职能的“职能”、“转变”、“调整”等词汇在4篇文章中出现的频次是28次。显然,媒体中描述的关于机构的合并内容远远多于政府职能转变的内容,政府职能转变仍然是本次大部制改革的一个薄弱环节。重庆市在大部制改革中根据大部门的职能定位对原有政府职能进行了重新划分。例如,对于“大农业”,将原市农业局承担的农村劳动力转移、进城务工农民的管理和服务等相关职能剥离出来,划归市劳动和社会保障局;将原市农办承担的农田基础设施建设职能和原市农机局承担的农村机电提灌管理职能,整合到了市水利局。这些剥离和调整对于明晰农委的职责、提高市农委综合管理和统筹协调能力大有补益。职能界定是职能转变的必由之路,应该说重庆市的这种改革在政府职能的根本转变方面迈出了重要的第一步。

政府机构改革的关键不是部门的大小变化,而是政府职能的清晰界定,大部制改革的核心不在于机构的合并与减少,而在于政府职能的根本转变,“在于行政组织的设置与其内在职能的吻合”。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》指出,要“按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,紧紧围绕职能转变和理顺职责关系,进一步优化政府组织结构,规范机构设置,探索实行职能有机统一的大部门体制,完善行政运行机制。”在大部制改革的过程中,政府职能转变这一核心问题虽然引起了足够的重视,政府职能也进行了一定程度的转变,但大部制推行之后,厅局的领导更忙了。不少地方的一些厅局领导经常抱怨“仅仅参加各种形式的会议都忙不过来”。显然政府职能仍然期待着从根本上得到转变。政府职能转变问题本身是一个需要经过长期的艰苦工作才能实现的问题,而且也不是地方政府层面就能够完成的问题,因此政府职能转变的任务通过一次大部制改革不可能完全实现到位。“如果政府职能转变不到位,大部制的内部机构、编制设置就会不尽科学合理”,政府直接管理经济的全能政府模式难以获得根本改变,通过市场配置资源的机制不会真正形成,政府过分干预市场活动的现象依然会时有发生。

大部制改革是社会主义市场经济进一步发展的必然要求。政府职能的转变必须适应社会主义市场经济发展的需要。政府职能的彻底转变,是我国政府历次机构改革都十分重视的问题。但政府职能没有得到彻底转变却是历次机构改革的顽疾和主要障碍。毋庸讳言,政府部门的设立应该以其管理的社会事务的多少为依据,大部制改革是否成功的判断标准应该建立在是否真正实现了政府职能转变的基点上。虽然经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能已经成为多数公众的共识,但在大部制推行过程中如何细化这四项职能并依此来规划政府部门却很少引起人们足够的重视,大大小小的部门利益经常以各种方式顽强的表现出来并成为改革的约束条件,政府直接管理经济的思维模式很难轻易地退出历史舞台。这就是大部制推行过程中政府职能没有得到彻底转变的很大一部分原因。

西方一些国家率先探索的大部制改革之所以取得成功,其先决条件之一是大部制改革建立在成熟的市场经济体制的基础上。政府过分关注市场事务的现象如果没有得到根本扭转,大部制改革也就不会得到完全的成功。大部制改革的初衷就是为了适应政府职能转变、提高行政绩效、解决机构重叠、职能交叉等政府管理问题,所以大部制改革应该以经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能为横向的并列逻辑进行调整、以权力的制衡和分立为纵向的串联逻辑设计政府内部的权力结构,使决策职能、监督职能和行政执行职能具有清晰的边界划分,并考虑纵横交织的职能一权力结构保持均衡,奠定政府部门内部权力互相制约的基础。针对我国的具体情况,当前大部制改革应将注重社会管理和公共服务作为政府职能的薄弱环节来加强,更加注重改善和解决民生问题,优化组织结构,理顺责权关系,完善运行机制和办事流程,厘清政府、市场、社会三者的关系,如果这些大部制改革的切入点做好了,我国的大部制改革也就具备了取得显著成效的前提条件。

四、法律滞后制约改革的问题亟待解决

推行大部门体制后,由于新成立部门的领导职数明显减少,这就带来了两个非常直接的问题。一方面,一些已经担任领导职务的公务员无法再担任主要领导职务,另一方面,非领导职务的一般公务员人员的晋升空间变小。例如,在重庆市农委(大农业)组建初期,有的处室就多达七八个正处长,几十位办事人员。按照编制部门的要求,厅级干部职数要减少7名,处级干部职数要减少32名。类似这种现象,在一定程度上必然会影响部分公务员的工作积极性。按照马斯洛的需求层次理论,人类的需求分成生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求五类,依次由较低层次到较高层次排列。作为公务员来讲,前四类需求应该说已经得到了基本满足,但是推行大部制改革后,自我实现需求中的职务晋升的途径将会变得更加狭窄。有些公务员基本上没有了晋升的机会,自我实现需求受阻。长此以往,当这些公务员感到晋升无望时,就可能在政府部门内部形成一种不思进取的消极行政文化,进而影响行政效率的提高,抵消大部制改革的一部分成果。

为稳定人心,经中央有关部门同意,重庆市农委发明了“正处长级干部”的级别,来安置失去正处长职位的干部。“正处长级干部”不是领导职务,只是对一些原来任处长的领导干部的级别的一种特殊确认。与正处级干部不同,“正处长级干部”享受正处长的一切待遇,协助处长工作。而正处级干部就不一定享受正处长的一切待遇。这种设计,是在目前公务员法约束下的一种灵活变通措施。显然,在大部制改革后的新情况下,公务员法职位分类比较狭窄的弊端就暴露了出来。应该针对大部制改革后的新情况,重新探索设计公务员的职位分类,从纵、横两个方向上尽可能为公务员的自我实现开辟空间。可以考虑将公务员职位设计为综合管理类、专业技术类和行政执法类,并根据不同类别职位的特点,制定配套各种管理制度和晋升制度,不断完善公务员录用、晋升、交流、能级、培训、工资、考核等各项管理环节,实行人性化的公务员管理机制,巩固大部制的改革成果。

另一方面,在现有的法律中,规定了一定数量的执法部门,其职能权限是得到法律认可的。但大部制改革之后,有些执法部门并入了其他部门,而这些部门执法依据相对缺乏,在法律中找不到这些部门的执法主体资格。例如重庆市计划将所有的农口执法职能全部划归到市农委执行,但是由于动植物的检验检疫以及渔政的执法从法律上就明确规定由不同的行政主体来执行。如果将农口的执法职能全部划归农委来执行的话,目前显然缺乏法律依据。这种现象导致的一个直接后果是政府权力边界不规范和政策执行的法制化程度磨损,因此,“必须以相应的法律来合理地确定政府权力与社会权利及其它一些权力(权利)的边界,规范行政权力的界限,实现权力(权利)边界的法制化,以保证政府权力与社会权利及其它权利的制约平衡关系,以保证行政权力重构的有序性、科学性及有效性”。制度化程度低下的政府往往是弱政府,大部制改革对现有的法律法规提出了新的命题。实际上,目前包括法律环境在内的行政环境已经限制了大部制改革的进行。所以,对相关法律的清理和修订应该及时跟进,着力加强大部制行政组织的法制建设,消除制约大部制改革的法律障碍,将“大部门模式”的机构改革成果法制化,保障大部制的改革成果能够有法可依,将依法行政真正落在实处。

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    来源:《北京行政学院学报》,2010年第3期。

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