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潘小娟 余锦海:地方政府合作的一个分析框架——基于永嘉与乐清的供水合作

发布日期:[2016-12-08 ] 点击次数:[] 来源:

[摘要]本文通过对永嘉县与乐清市供水合作案例的全面描述和深入分析,提出了一个解释我国地方政府合作生成及影响因素的分析框架。我们认为,地方政府合作是行动者为满足合作需求,建立合作组织,确立和修改合作利益分配规则,并通过一系列机制予以落实的非线性过程。此外,地方政府合作还受到行动者之间的认同、信任和互惠关系,组织环境内部的政策和规划,组织环境外部的直接利益相关者、精英和大众,以及合作收益的可度量与可分割程度等因素的影响。地方政府合作的生成和实施是各种要素和影响因素相互综合作用的结果。

[关键词]地方政府合作 公共物品 供水

随着经济一体化发展和整体性社会结构的变迁,我国地方政府公共物品提供领域的合作日益频繁,引起了广泛的学术关注。围绕地方政府合作,国内外研究已提出了一些重要理论、概念或分析框架。尽管研究为地方合作分析奠定了坚实基础,具有很强的启发性,但尚需做进一步的理论整合和经验验证,特别是在直接用于分析中国地方政府合作时,需要结合国情作更多的反思、重构和检验。本文试图通过对中国地方政府合作提供公共物品的案例分析,提出一个解释中国地方政府合作生成的分析框架。根据典型性与可行性的原则,我们选择浙江省永嘉县和乐清市在楠溪江流域长达10年的供水合作为案例①。

(一)永嘉与乐清的供水合作

温州市位于长三角和海西区交汇处,永嘉县和乐清市均在其辖区内,楠溪江是它们的主要供水水源。虽然永嘉县和乐清市在地理位置上东西接壤,但水资源的拥有量却极不均衡:永嘉水资源丰裕,而乐清水资源匮乏。这“一丰一乏”导致跨区域供水合作成为可能和必要。

1.合作的背景、过程。温州市政府是永嘉和乐清供用水正式合作动议的最早提出者。2000年7月22日,温州市政府确定永嘉县和乐清市共同投资建设楠溪江水利枢纽工程(包括鲍江水库和永乐引水工程两部分)。这标志着永嘉和乐清的合作正式开始。2000年7月27日,永嘉县与乐清市签订了楠溪江供用水合作意向书,明确“永嘉、乐清同意引楠溪江水至乐清市”。

楠溪江水利枢纽工程的前期工作启动后,无论是工程立项的审批还是外部的社会反应,都出现了支持和反对两种力量的激烈交锋。经过一番较量,反对意见最终占了上风,历时近两年前期立项的楠溪江水利枢纽工程陷入了停顿。面对种种困境,2003年12月,永嘉县政府向温州市政府提出采用南岸水库和源头水库代替鲍江水库。温州市政府与浙江省水利厅沟通之后,正式批准了该调整方案。2004年5月18日永嘉县政府在温州市政府主持召开的协调会上首次提出要求:乐清有偿使用楠溪江水资源,并负责安置上游水库建设的大部分移民。

新的合作方案被制定出来:水资源有偿供应,永嘉县和乐清市联合投资,投资效益共享。但投资效益的边界未定。于是,温州市政府决定推动双方再往前走一步,永嘉投资归永嘉,乐清投资归乐清,双方投资以行政区域为主。实际上,就是以“永嘉卖水给乐清”的模式进行操作。2004年11月18日,永嘉县政府和乐清市政府再次签订了《温州楠溪江供水工程建设初步意见备忘录》。紧接着,温州市、永嘉县和乐清市政府均成立了专门的供水工程领导小组,楠溪江供水工程正式进入实施阶段。

2006年7月,温州市要求楠溪江供水工程“年底开工,三年建成”。在合作双方充分表达各自意愿的基础上,解决一系列久悬不决的争议,敲定了水价、保底收费水量等问题的解决方案。水价和供水量下限确定以后,2007年,楠溪江供水工程正式开工,到2011年4月为止,工程的主体建设基本完工,初步具备供水条件。至此,双方的合作取得了显著成效,总体达到了双赢的目标。

2.合作的逻辑。永嘉和乐清的合作有3个基本前提。一是资源匹配性和优势互补性提供了合作的起点。永嘉县境内有富裕的水资源,但经济发展相对较为落后;而降水量不足和经济发展加快则使乐清用水问题日益严重,楠溪江是乐清市域外引水的第一选择。二是共同利益奠定了合作的基础。通过合作开发楠溪江,永嘉可缓解财政投入和上游水库移民问题的压力,实现开发楠溪江的夙愿;而乐清可解决缺水问题,突破经济社会发展的瓶颈。然而,由于集体行动的困境(Kollock,Peter,1998),尽管双方对共同利益均有认知,但合作行动并不会自动出现,仍需第三方的介入。三是温州市政府的参与。正如当地官员坦承的,如果没有温州市政府,仅凭永嘉和乐清谈合作是无法成功的。正是温州市政府提出了合作动议,主导了成本/收益边界的划定,才使永嘉和乐清摒弃了搭便车的心理,开始采取积极行动。

纵观整体合作过程,合作目标的实现离不开通过合作机制的有效运作。合作机制包括正式的谈判机制和非正式的机制。永嘉和乐清合作中的正式机制包括协调会、领导小组和人大制度等。协调会是永嘉和乐清的主要谈判平台,领导小组是合作的谈判和执行机构,分为温州、永嘉和乐清等不同层次,相互联动。人大则是乐清向上级政府呼吁、吸引注意力和施加压力的主要合法途径。永嘉和乐清合作的非正式机制包括人际关系、社会习俗、行政习惯、官场惯例等,它们在关键时刻一定程度上改变了合作进程。其中最为明显的是人际关系,包括官场、商界和学界的同乡、同学关系等。这是永嘉和乐清表达利益诉求的网络、影响上级政府决策的隐形资本。

(二)地方政府合作:一个分析框架

永嘉和乐清供水合作案例给了我们许多有益的经验与启示。通过深入剖析这一案例,我们认为,地方政府合作是行动者为满足合作需求,建立合作组织,确立和修改合作利益的分配规则,并通过一系列机制的运作予以落实的过程。地方政府合作的生成主要涉及需求、行动者、组织、规则和机制等构成要素,同时还受到若干因素的影响。

1.合作的构成要素。共同需求是地方政府合作的逻辑起点。其产生主要取决于3个条件:一是资源与要素的匹配性,这是合作需求的客观基础条件。它既可能是自然资源的匹配,也可能是经济社会发展要素的匹配。二是共同利益的认知,这是地方政府合作意愿产生的前提条件。地方政府参与合作的根本原因,在于合作可能实现共同利益,或不合作将造成更大的共同损失。三是明确的收益/成本预期。合作发展的两个关键前提是合作要基于回报和未来的影响要足够重要以使得回报稳定(罗伯特·阿克塞尔罗德,2007)。只有合作参与者预期合作收益将大于成本,而且合作收益的贴现率也较低时,才会有足够的意愿采取合作行动,真正的合作需求才会出现。由此可见,资源与要素的匹配性界定合作可能的范围,对共同利益的认知催生合作意愿,明确的合作收益和成本预期则将引致合作行动。

行动者是地方政府合作的主体。有两类行动者必不可少:一是政策企业家。他们往往是地方政府官员,在组织和人际关系网络中处于关键地位,通过“牵线搭桥”和“穿针引线”,推动合作议程,引导合作创新的方向。他们应具备开放的观念、灵活的谈判技能和高超的组织能力。二是上级政府。上级政府可以通过立法强制或政策引导等方式,改变地方政府的收益或成本的预期,从而鼓励和推动地方政府参与合作。一般而言,上级政府在地方政府合作中主要可发挥参与规则制定、监督执行、裁决争议、实施奖惩等作用。

合作行动由组织、规则和机制3个要素组成。组织是地方政府合作活动实施的平台或载体,可分为合作委员会等实体性组织和关系网络等非实体组织两大类。合作组织的建立有助于增加合作参与方的接触,而经常接触有助于促进稳定的合作(罗伯特·阿克塞尔罗德,2007)。一般而言,合作组织化程度越高,不确定性越低,合作关系就越能够持续。合作组织的建构要科学合理,具有开放性和适应性,使合作各方能保持经常的、持续的相互作用,以满足合作及其发展变化的需要。合作规则的核心作用是分配合作利益或成本。研究表明,清晰地界定成本和收益的边界是合作成功的首要条件(Elinor Ostrom,1990)。规则的制定应遵循权利与义务对等原则、互惠原则、收益补偿原则和适度的以强济弱原则,以最大限度地公平合理分配利益;同时规则还应具有清晰性和可识别性,使合作的收益/成本及其变化可计算,以减少机会主义行为,促进合作顺利进行。合作机制是合作实施的制度保障,也是合作组织运作与合作规则生效的过程。合作机制主要包括:(1)谈判机制,即行动者以一定形式的组织为平台,通过相互接触和交流,提出利益主张,相互讨价还价,制定和修改合作规则的动态过程;(2)执行机制,即合作组织落实经由谈判机制输出的合作规则或协议的过程;(3)裁决、监督和奖惩机制,旨在解决规则制定和落实过程中出现的问题,共同为谈判和执行机制的有效运转提供保障和支撑。合作的三大机制既相互独立,更相互依存,互为一体。因此,三项合作机制应该统筹设计,相互协调,确保合作机制更好地发挥整体效应,确保合作持续有效地运作。

需要特别指出的是,组织、规则和机制三者之间是非线性的环形互动关系,这勾勒出了合作行动的路线图和内在逻辑:行动者通过合作组织进行接触和协商,同时启动了合作谈判机制;谈判机制运作,进而确立并修改合作利益分配规则;规则通过执行机制落实,并通过裁决、监督和奖惩机制的运转保证合作的稳定和延续性;而合作组织不仅为协商谈判提供平台,而且为规则执行和监督等提供载体和渠道。

2.合作的影响因素。在影响地方政府合作的因素中,至少有4个影响因素不可忽视:一是行动者之间的认同。这里主要指社会认同,即认为他人、群体或组织与自己有共同或相似之处而产生归属感(周晓虹,2008)。地方政府或官员相互认同的程度越高,就越可能在互动中产生信任和互惠的规范,增加合作生成的可能性或稳定性。共同的教育和地域背景、历史文化积淀,以及过去的合作经验,都有可能产生认同。二是规划和政策。上级政府或中央政府的政策或资源利用的相关规划,既可触发地方政府对合作共同利益或愿景的认知,也可成为他们讨价还价的合法依据。三是直接利益相关者、精英和大众。他们虽难以成为合作主体,但其利益主张往往得到合作行动者的回应。其组织化程度越高,谈判能力越强,也越能影响合作决策。四是合作收益的可度量与可分割程度。一般而言,可度量、可分割度越高,合作收益就越能够在合作参与者间清晰地分配,合作参与者的行动积极性就越高。

(三)结语

本文基于既有理论和案例研究,对构建地方政府合作分析框架作了有益尝试。本文认为,首先,地方政府合作的生成涉及合作需求、行动者、规则、组织、机制等基本要素,它们对合作的生成不可或缺。尽管这个五个要素间存在一定的逻辑顺序,但并无简单的线性发展关系,尤其是组织、规则和机制更是循环互动的关系。其次,这五个要素不是地方政府合作的充分条件,因为地方政府合作是一个动态的发展过程,其间充满了反复的利益纷争和博弈,这种复杂性使得我们难以确定合作的充分条件。再次,地方政府合作受到多种因素的综合影响。其中,认同、互信和互惠等社会资本是地方政府合作顺利推进的润滑剂。在我国现行行政体制环境下,上级政府对地方政府合作有重要影响,甚至必不可少。直接利益相关者、精英和大众等社会力量对地方政府合作的影响虽尚不十分显著,但随着社会变化,他们的作用或将日益凸显。最后,本文提出的分析框架还只是初步的,并且是开放性的,有待后续研究进一步验证、发展和完善。

(作者单位:潘小娟,中国政法大学政治与公共管理学院;余锦海,美国肯塔基大学马丁公共政策与行政管理学院)

注释

①该案例源自2010年度国家社科基金重点项目“我国基本公共服务供给机制创新与地方政府合作问题研究”(10AZZ006),课题组2011年4月赴温州进行实地调研,具体包括与温州、永嘉和乐清三方主要参与者进行座谈,对关键参与者进行深度访谈,以及获取供水合作相关的政府文件和档案资料等。应访谈对象的要求,对文中出现的人物姓名均进行了匿名处理。

参考文献

(1)Elinor Ostrom,1990,Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action,Cambridge University Press,pp.90.

(2)Kollock,Peter,1998,“Social Dilemmas: The Anatomy of Co⁃operation”,Annual Review of Sociology,vol. 24,pp.183~214.

(3)罗伯特·阿克塞尔罗德著:《合作的进化》,吴坚忠译,上海人民出版社,2007年。

(4)周晓虹:《认同理论:社会学与心理学的分析路径》,《社会科学》,2008年第4期。

    来源:《管理世界》,2015年第7期。

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