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石亚军 高红:政府在转变职能中向市场和社会转移的究竟应该是什么

发布日期:[2016-12-09 ] 点击次数:[] 来源:

[摘要]行政权力的转移必将带来行使主体的改变,进而带来权力实质与载体的改变。本研究试图从政务、商务和社务的边界勘定出发,通过对政府如何握有以及握有哪些市场和社会的本职分析,探讨本该由市场和社会掌握的权力在回归其手中之后的定性与载体问题,以期回答政府在职能转变中向市场和社会转移的究竟是什么,这一当前政府职能转变急需在理论和实践中解决的现实问题。

[关键词]职能转移;企业效应;中介组织效应;社会组织效应

以正确处理政府与市场、政府与社会的关系为关键推进政府职能转变,已成为共识。构建合理关系的有效路径,是将政府不该履行的职能从行政主体向市场主体和社会主体的转移,而转移之意,值得考究。当下各级政府在大施转移之力,但把行政权力转向特定对象后转成什么,尚存理论和实践的误区。倘若将政府手中称之为“行政权力”的东西原封不动地转移给市场和社会,这种转移只能叫行政权力的位移,位移必然把一些市场主体和社会主体制造成“二政府”,与改革的目标南辕北辙。我们需要赋予还权于市场和社会这一真命题以科学的内涵,把“转移”做成更移而不是位移,使市场和社会天然拥有的自我发展功能还原为非行政权力的存在。

一、政府与市场和社会各自作用的边界勘定

使市场在资源配置中起决定性作用、更好发挥社会力量在社会管理事务中的作用、全面正确履行政府职能,是市场化改革中政府职能转变的永恒主题。划清政府与市场、社会的管理边界,是这一主题的逻辑起点,亦是实现行政权力更移的初始条件。管理因事务而产生、因属性而立足、因事务和属性的统一而发展。勘定事务边界和属性边界,是处理好政府与市场和社会关系的两个基本着眼点和着力点。

1.事务边界:政务、商务和社务的勘定

勘定事务边界,就是明确确定政府、企业、社会组织三类主体在政务、商务、社务中,各自应该管什么,不应该管什么的权限。这是行政职能在政府体系中重构的过程,同时也是行政职能和非行政职能在政府、企业、社会组织总体系中再造的过程。从政府放权的这一特定视角出发,政务与商务、政务与社务边界的勘定,必须围绕廓清使命、权力、利益三者的复杂关系,建立正确的认识路线。

政府是创造、实现、维护公共价值的机构,在市场经济中,政务之正务的题中应有之义是:对使命而言,止于创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义;对权力而言,是由社会和公民授权行使公共权力;对利益而言,只能通过运用各种行政资源忠实代表和保障公共利益。因此,相对于商务和社务,政府从事的政务应当是“保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵”。显然,管理的宏观性、服务的供给力、公平的实现值、监管的有效率、秩序的稳定度是政务的边界所在。过去,由于某些政府部门产生不正确的使命观、权力观和利益观,导致混淆了政务与商务和社务的界限,在商务和社务领域随意插手,在制造了种种市场壁垒和社会藩篱的同时,失责于许多该管的政务。划清政务的边界,要求政府重整使命、权力、利益的统一,以其要承担的责任为依据,按照权责匹配的原则,以公共价值创造者、公共权力行使者、公共责任承担者的角色切实管好自身该管的事务,实现政府创造的公共价值量在全社会价值总量中的主体比重、公共价值品性满足人民群众物质和精神生活需要的溢出效应、公共价值介质对经济繁荣与社会发展的极大贡献率。

企业是市场的商务主体,市场的繁荣是企业按照由营商供求关系和规律制约的发展战略、组织目标、经营策略、管理模式,以及由项目体系、资源结构、技术含量和运行流程决定的。在由政府把握住全局问题、根本问题、原则问题的秩序内,企业做什么和怎么做的具体商务,涉及企业立足发展的使命、权力、利益,完全属于企业自我确定、自我负责的自主权限。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“凡是能由市场决定的都交给市场,政府不进行不当干预”,以实现“企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换”的要求,凡属通过市场规则、市场价格、市场竞争能够实现效益最大化和效率最优化的商事,都要由企业自主决定。具体而言,在法律和政策规定范围内,商务主体和活动进入市场、商品生产和服务提供的布局、规模、面向、方式、转型,都应该以企业的自主权为定夺。

社会组织是社会的社务主体,社会关系的调节、社会活力的聚合、社会秩序的稳定,是社会组织遵循社会需求、社会兴趣、社会心绪发生、类聚、释力的法则和特点,凝聚社会力量从事社会活动的结果。在符合国家意志和法律规范的前提下,社会组织的目标、成立、发展内容、活动方式以及对行业性各个主体的内部规范和约束,都是社会组织的自主权限。根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”、“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”的要求,凡属合法自由结社、行业自律、提供公共服务、行业内部微观管理等事务,都应该由社会组织自主决定、自我约束、自行管理,在党的领导和政府主导下,“实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。

2.属性边界:政管、企管和社管功能的勘定

勘定属性边界,就是合理界定行政管理、企业管理、社会组织管理的功能及其功能的载体,以区别不同主体管理的性质、特征和效应。与此相关的两个问题是,三者的边界不分,必然导致政府包揽市场和社会的事务,而三者的边界不清,必然导致市场和社会包揽行政事务。合理勘定三者的属性边界,关键是在行政管理、企业管理和社会管理之间,处理好价值、目标、约束的关系,确定不同管理功能的坐标系。

政府是国家的理性、社会的良心,行政管理是以全社会为单元,以国家意志为准绳,以公共权力为依托,实行全社会趋义性与政府非趋利性相统一的管理活动;在价值上体现为彰显资源配置、机会供给、成果共享、全民皆富的公共性,在目标上体现为实现经济社会发展的整体正向、全局平衡、过程有序、增长稳定,在约束上体现为对不同主体、群体基于国家共识、整体利益、公共准则的强制性行为规范。因此,行政管理从属性而言,是引领时代潮流的战略管理,是面向社会整体的宏观管理,是整合各类资源的政策管理,是规范不同主张的准则管理,集中体现为管理的全局导向性和多体规范性。过去,由于政府与企业、社会组织事务边界混淆,政府从事行政管理的属性边界也相应扩张,呈现了“一元三体”状态:政府取代企业和社会组织在管理领域、层面、环节、手段等方面微观化、外延化、局部化、技术化,导致行政管理在许多方面变为企业管理、社会组织管理,失去了本体的属性特征,市场主体和社会主体成为政府的附属物。

企业是生产的基地,生活的源泉,企业管理是以本企业为单元,以市场规律为依托,以企业利益为基准,实行本企业趋义性与趋利性相统一的经营管理。这类管理的价值是在自主经营、自负盈亏中追求企业利润目标的最大化;管理的目标是形成企业规模、结构、质量、效益合理张力,以及市场占有和盈利的可持续发展;管理约束的是本企业员工合目的性的生产、经营行为和业绩。因此,企业管理就属性而言,是顺应时代潮流的战术管理,是针对市场适销的微观管理,是用好公共政策的执行管理,是保证质量信誉的技术管理,集中体现为局部规范性和单体自主性。长期以来,由于政企不分、市场发育先天不足与后天失调,企业作为市场主体的功能被行政权力僭越,丧失了独立自主管理的性质,导致商品的生产关系和分配关系被扭曲,企业缺乏创新动力,产品缺乏竞争力且难以满足需求。

社会组织是社会性事业的细胞,志趣性合作的纽带,社会组织管理是以特定利益共同体为单元,以组织信念为依托,以实现公益为面向,实行组织趋义性与非趋利性相统一的自我管理。这类管理在价值上追求公益效应的最优化,在目标上致力于实现组织服务的有效社会效益,约束的是组织内部的机构和个体的从业意志和行为。因此,社会组织管理在属性上,是对政府宏观管理和企业微观管理的辅助性管理,是组织成员出于创造、奉献的自组织管理,是在默契、信用基础上的合约管理,集中体现为自主性和非营利性。其中,自主性主要是指社会组织作为非政府组织,对其所管辖范围内的事务自行负责;非营利性指的是社会组织功能不以盈利为目标,旨在搭建政府与社会、政府与企业、企业与社会相联系的桥梁,在提供凝聚群体需要的组织资源中,凸显组织行为的社会效益。但是,由于政事不分,许多社会组织实际上成为政府部门的身影,或者本身就是政府的一个“变形金刚”,由前置审批和人事权与财政权的行政归依所决定,社会组织无论是组织形态还是组织功能,形为“社会组织”,实为“社会行政组织”,无从具有和发挥组织运行的自主性,也不能为社会公众和市场组织的“非政府需要”很好地提供供求回应性服务。

二、政府手中握有哪些和怎样握有属于市场和社会的权限

对政府越位的批评,是指政府的“不务正业”;政府越位,越的是市场和社会主体的位。问题在于:政府究竟越了市场和社会主体的什么位?由于没有正确划分政府与市场和社会的事务边界和属性边界,我国政府作为全能政府,除了履行政府管理推动经济社会发展的行政职责,还担当着市场主要投资主体、社会主要建设主体的角色,以运动员和裁判员的双重身份通过既参与经营又审批经营,代庖了许多应该由企业和社会组织自主决定的事项[1];并以行使行政审批权、僭越内部微观管理权为手段干预市场主体与社会主体的本职,造成市场规律对企业发展、经济建设的引导作用减弱,社会环境对社会组织发展、公共服务提供、行业组织自律的引导作用减弱,市场和社会发展缺乏必要的独立性与活力。这种意在防范市场失灵的干预建立在对市场规律和社会法则无意识或者弱意识的基础上,笼罩在政府部门行使权力的亚理性甚至非理性的生态中,难免存在政府失灵的管理风险。

1.越俎代庖:政府对市场和社会的主体替代性插手

市场经济需要政府干预,干预市场失灵造成的公平漏洞,但干预过了头,就会带来政府失灵造成的效率漏洞。我国政府在过了头的干预中,究竟手中握有哪些属于市场的本职呢?其一,政府把供求双方的天然身份变为人为身份。市场是供求双方以求为呼,以供为应形成的互动交易场所,供求双方无疑是市场的天然要素,市场就是在求与求竞购、供与供竞争、供与求磨合中形成秩序。政府干预市场的第一个表现是掌握了市场准入权,政府运用本该由市场决定谁入谁不入的权力,把供方变为人为要素,即投资者、生产者、建设者必须经过政府的许可,才能进入市场,成为供方,于是,市场是在政府主导的供求关系中形成秩序。其二,政府把决定市场构成的经济标准变为行政标准。决定市场构成的标准应当是经济标准,即符合“谁投资、谁决策,谁收益、谁承担风险”法则的资金来源、项目性质和生产经营属性,凡不属于政府投资的合法项目和活动,都应该自然成为市场构成。政府干预市场的第二个表现是掌握了资源配置权,政府设置了资源品管理、投资管理、生产活动管理、企业资质资格管理等关卡,用以资金规模乔装的行政标准取代资金来源、项目性质和生产经营属性,对几乎所有投资主体能否进入市场,能否从事什么商品的生产经营一律进行行政审批,将市场构成的经济成分变为行政决定的次经济成分。其三,政府把商品要素的供求调节变为权力定夺。价格和价值是两个最基本的商品要素,价格围绕价值的波动是反映市场走向的晴雨表。商品定价应当由市场主体通过质量和满足度竞争形成的供求调节所决定,市场的繁荣由此充满了可预期性。政府对市场干预的第三个表现是掌握了商品定价权,超越了价值作为价格充分必要条件的功能,通过行政权力决定商品定多高价、商品价格的涨幅以及涨落,使市场主体的生产经营动力和活力受制于行政钳制中。

见之于中介组织,即那些介于政府与企业之间、商品生产者与经营者之间、个人与单位之间,为市场主体提供各种服务,从事协调、评价等活动的机构或组织[2],政府代庖的主要是本应由其充当的政府与企业的桥梁作用,剥夺了原本授权或者委托为中介的配合政府做好的行政管理工作的独立性,本应是协助政府处理微观事务的权限最终仍然掌握在政府手中,中介组织并不具有也尚未发挥其独立承担政府职能的作用。

社会组织是社会自主进行管理运作的方式,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,在国家层面上对社会组织的本职进行了进一步的确认,将社会组织的本职归结为结社自由、行业自律、提供公共服务、内部微观管理,从而“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”。但是目前社会组织的官办色彩浓厚,政府以隶属、挂靠的形式在社会组织的入口处干涉其自由结社的本职,同时从社会组织的审核注册、社会组织的运作、社会组织的考核等对社会组织产生过度的影响,导致社会组织发展不足。

2.越位承载:行政权力对企业、中介组织、社会组织的权力置入式插手

政府代庖企业、中介组织和社会组织的本职回答了政府手中握有市场和社会的何种本职,而行政权力对其本职的运作则是政府怎样握有其他主体本职的题中之义。长期以来,我国政府通过设立行政审批事项、行使行政审批权,把控组织人事财政资格设定、干涉内部微观管理权两种形式越位承载本该由企业、中介组织、社会组织承担的职责。

行政审批制度主要是在从计划经济向市场经济转轨的过程中建立的,发展到后来以至于全部经济活动和一切基本的、普遍的社会活动都被纳入到了行政审批的作用范围。[3]行政审批建立之初是为了加强社会管理、维护公共利益,但是当行政审批制度发生变异的时候,就会出现行政审批片面地服务于行政意志的“单峰偏好”,政府利用无所不包的行政审批权越位承载了企业、中介组织、社会组织的本职,通过前置的审批干涉后者的运作。现在政府的一些部门习惯于用审批方式分资源、分项目、分资金和管企业,“有些审批事项看起来让人费解,如对一些城市轨道交通设施的社会投资进行核准、对某些渔船船名进行核定等。这不仅包办了该由企业负责的决策,费力办了事,又不符合发展要求,还影响政府形象”。“无论是金融、通信、物流,还是养老、医疗产业、非义务教育,都存在行政性垄断、审批过多的问题,市场准入的门槛较高甚至很高”。[4]除了显性的审批制度,政府还通过对从业资格的诸多规定与限制,对组织实行隐形的审核与控制。据统计,目前国务院部门许可的个人资格有110项,各级政府部门颁发的资质资格证书有229种[5],名目繁多的资质资格认定,漫长的审批时间与认定程序,是横亘在企业、中介组织、社会组织自主发展道路上的另一拦路虎。

此外,政府还通过把控企业、中介组织、社会组织的组织人事、财政等关键性权力钳制三者的内部微观管理权。长期以来,政府对市场和社会组织的发展设定了很多限制条件,尤其是对中介组织、社会组织内部的管理权限进行了制度性限制, 通过审核与挂靠的管理体制对组织内部的人事权力和财政权力进行把控,剥夺了社会组织的自主权。

三、政府向市场和社会转移的绝非行政权力而是组织功能

实现政府职能根本有效转移,需要重构政府与市场、社会的新型关系,使市场在资源配置中起决定性作用以激发市场与社会的内在活力,更好发挥政府作用以全面正确履行政府职能。为此目标,政府要积极推动行政权力的正当变更,实现政府、市场、社会的三元分割与互动,使政府的权力归于政府而发挥宏观管理的功能,市场的权利归于市场而高效地积累财富,社会的权利归于社会而实现公民与社会组织的有序自治。[6]行政权力变更的实现,必将带来行使主体的改变,进而带来权力实质与载体的变化,呈现为市场主体被赋予拥有市场准入权、资源配置权、商品定价权的组织功能,中介组织拥有所授权或者委托工作的微观事务自主管理功能,社会组织依据依法自治原则社会协同、单体负责的功能。

1.企业效应:政府职能转移给企业后的实质和载体

企业作为商务主体,通过自主经营、自负盈亏,追求企业利润的最大化。政府职能转移给企业的实质,在于还原企业作为市场主体的局部规范性与单体自主性相统一的本质属性,在统一开放、竞争有序的市场体系内,公开透明、行之有效的市场规则下,使企业能够发挥自主管理内部事务的功能,并保证其在法律框架内规范实施。组织功能来源于企业内部的制度设计与权力架构体系,不再具有社会普遍强制性与全局导向性,只对企业内部事务具有规范作用。

综合中央与地方政府2013年以来政府职能转移的内容,以及《国务院机构改革与职能转变方案》、《中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定》、李克强总理关于中央与地方机构改革与职能转变工作的两次全国电视电话会议指明的改革方向可见,政府转移给市场的职能是长期被政府僭越的、背离宏观管理特性的微观事务管理权,在政府管理中,彻底剥离出企业机构和市场机制的痕迹,使政府保持行政机构的单一性,从而排除政府对市场的主体替代性插手与权力置入式干涉,最终形成统一的市场准入制度、完善的市场监管体系和市场决定价格的机制。以此为基础,政府职能转移给企业后的载体,不再是外部制约的行政权力,而体现为具有企业特征的内部运行手段,即在自主选择企业发展方向、目标、策略、路径、方式的过程中,拥有市场主体资格确定权、生产经营活动的管理权、企业内部管理的决定权、商品价格的定价权,从准入-运营-监督全环节保障企业的自主权,最终实现市场要素的繁荣孵化,市场动力的充足迸发,市场竞争的活力四射,市场效益的成倍增长。[7]

2.中介组织效应:政府职能转移给中介组织后的实质和载体

中介组织作为连接政府与企业、商品生产者与经营者、个人与单位的主体,主要功能在于为市场活动的主体提供审批咨询、评估验收、自律监管等服务。我国市场主体数量众多、政府管理任务繁重,授权或者委托中介组织以具体事项的管理权限,有利于减少政府对市场活动的直接干预,通过“内行管内行”的模式,实现中介组织对市场主体更加具体、细致、有针对性的管理。

政府转移给中介组织的管理权限,实质上是中介组织依托行政权力而产生的对市场主体特定事项的辅助性管理功能。在改革的探索中,一些地方授权、委托中介组织承担了包括审图、建筑材料检测、房地产评估、测绘、担保、环评等原本被政府部门牢牢控制的专业性功能,其审核的结果得到政府机关的正式认可,并作为政府部门核准、审批项目的必要环节,中介机构运行效率也作为政府机关工作评价的组成部分,在这种层面上,中介组织的管理功能呈现出“准行政性”的特点。由于行政权力过分延伸,必然造成中介组织效率低下、评估咨询有失中立、垄断市场甚至滋生腐败等问题。作为政府职能转变的成果,中介组织承接政府职能的载体不应该再是行政权力,而应以独立性为前提,以行业规律和标准为准绳,以相关企业和法人的合约为依据,具有特定共同体特征的规范性手段。具体来说,这种管理功能是相对于政府的宏观管理而言,承担专业技术性的、局部性的、阶段性的审核、验收等内容,并对组织内部的制度设计、运行机构、人员构成、工作方式等关键性环节与内容独立负责;行业服务主要指的是中介组织利用其独立的第三方地位在政府与企业、企业与企业之间构筑良好的沟通桥梁,协助政府对市场主体进行监管、代表企业与政府进行沟通,为企业提供市场判断、发展趋势、行业发展战略等具体服务。如广东顺德将涉及行业登记注册、资质审核备案的职能,广东深圳将工程师资格认证、职称年审等职能转移给相应的中介组织,由其协助政府部门对行业进行专业化管理并提供服务,提高了政府管理的效率和市场主体的主观满意度。

3.社会组织效应:政府职能转移给社会组织后的实质和载体

社会组织作为连接政府与社会、个人的纽带,以共同的志趣性需求为基础,通过组织成员间的认同感、组织力、志愿性对兴趣共同体和利益共同体成员进行规范和管理,不仅在社会资本的培育、社会文化的发展方面发挥积极作用,在社会安定的维护层面独立发挥仲裁等功能,还通过沟通、协调、调节、评判等手段,聚合社会资源,协调各方关系,发展社会事业。政府职能转移给社会组织的职能不同于中介组织,实质上是按照“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”的原则,赋予社会组织自我管理功能,彻底清除政府机构的社会组织事务痕迹,构建政社无利益瓜葛的制度。

政府转移到社会组织的职能同样不能以行政权力为载体,而是以合议公约、自愿服从、自我约束、协商调整、共同发展为内涵,具有社会组织特征的自律手段为载体,具体体现为四种形式的功能:第一是主体资格认定功能,即通过实施政社分开、改革挂靠体制,赋予社会组织以独立的主体资格,一个组织成立与否由其宗旨、内容、运作、管理是否合法为评价标准,不再受到行政主体的干涉与钳制;第二是行业自律,即行业内部自我管理、自我监督的功能,内容主要包括自律公约的制定、管理方式的确定、监督形式的选择等;第三是提供公共服务,国家从宏观政策层面鼓励社会组织提供适当的公共服务,如一些公益性社会组织可以依靠成员自愿,为某些特殊的社会群体医疗、救助、心理疏导等服务;第四是组织内部微观管理,主要指社会组织自主运行,财政权、人事权等不受政府干预,自行决定组织治理结构与运行机制。

[参考文献]

[1]石亚军.地方政府职能转变重在接准、放实、管好[J].中共中央党校学报,2014(2).

[2]胡仙芝.论社会中介组织在公共管理中的职能和作用[J].中国行政管理,2004(10).

[3]毛寿龙,景朝亮.近三十年来我国政府职能转变的研究综述[J].天津行政学院学报,2014(7).

[4]李克强.在国务院机构职能转变动员电视电话会议上的讲话[EB/OL]. http://www.gov.cn/ldhd/2013-05/14/content_2402749.htm.

[5]李克强.不能让证书认定挡住就业创业之路[EB/OL].http://news.china.com.cn/txt/2013-05/15/content_28834087.htm.

[6]任剑涛.为政之道:1978-2008中国改革开放的理论综观[M].广州:中山大学出版社,2008.185.

[7]石亚军.排除市场壁垒须推倒“五门” 建构五位一体制度体系[J].中国行政管理,2014(10).

    来源:《中国行政管理》,2015年第4期。

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