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王湘军:大部门内部机构设置和权力结构研究

发布日期:[2016-12-02 ] 点击次数:[] 来源:

[摘要]大部制改革的深入推进需要高度重视大部门内部机构设置和权力配置。目前,我国大部门内部机构尚缺乏有机整合,权力配置中决策权与执行权不分,有必要从在整合职能的基础上以“决策司局 + 执行司局”的模式综合设置机构、将办公厅构建为大部门综合协调中心、建立决策和执行机构间的信息沟通反馈机制、建立部门组织法律制度等方面优化大部门内部机构设置和权力结构。

[关键词]大部门;内部机构设置;内部权力结构

依照十七大报告和十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》的要求,我国政府在2008年拉开了大部制改革的序幕,国务院组建了工业和信息化部等五个大部,地方政府亦进行了相应的改革并探索形成了一些值得借鉴的模式与经验,比如广东顺德“合并同类项”重组机构的模式[1]和浙江富阳不撤部门“虚设”专委会的改革[2]。通过此次改革,在职能转变、机构优化、效率提升等方面都取得了一定成效。[3]为进一步深化改革,十八大报告提出要“稳步推进大部门制改革”。为此,2013年3月,十二届全国人大通过《国务院机构改革和职能转变方案》,进一步优化机构设置,减少了4个正部级机构,国务院组成部门由27个裁减为25个。随着几年来大部制改革的推进和已经组建起的大部门的实际运行,以及相关研究的深入,现今普遍认为,大部制改革的顺利推进,既要以政府职能的根本转变为前提和基础,没有这一前提和基础,改革难以走出“膨胀——精简——膨胀”的怪圈,同时,又要高度重视大部门内部机构设置和权力配置,因为只有科学设置内部机构,合理配置内部权力,才有可能避免改革前部门间的问题转移到部门内部,也才有可能实现大部制改革的初衷。本文拟就大部门内部机构设置和权力结构问题作一初步探讨,以期对我国大部制改革的深入推进有所裨益。

一、现存问题

(一)内部机构缺乏有机整合

大部制改革后,我国建立起来的几个大部在内部机构设置方面,尚未实现有机整合,主要表现在三个方面:一是有些部门内设机构数量偏多。如人力资源和社会保障部、工业和信息化部分别设置了23、24个机构。[1]此外,这两个部还都分别管理2个国家局。[2]二是各部门内部职能未实现有机整合,部门内设机构存在职能交叉、重叠现象。比如,按“三定”方案,工业和信息化部主要职责只有14项,却设置了24个内设机构承担,在信息化方面,就设置了通信发展司、电信管理局、通信保障局、无线电管理局、信息化推进司、信息安全协调司等司局。“这直接导致各司在电信、互联网和信息网络方面的管理职能存在盘根错节的关联。”[4-1]又如,大部门管理的国家局中有些设置了不少与其所属大部相同的机构,比方说国家烟草专卖局内就设了与工业和信息化部相同的法规司、财务司、人事司、科技司、计划司、外事司等。三是大部门与有些所管国家局间形合实不合。比如,组建交通运输部的目的是聚合多种交通运输方式的力量,实现多种交通运输方式的联动,建立安全、便捷、高效的综合运输体系。但从实际运行看,中国民用航空局作为交通运输部主管的国家局,俨然就是一个完全独立机构、“部中部”,甚至其在制定民航业发展规划时都会绕过交通运输部直接报国务院。诚如有研究者所言:“已经建立起来的大部门,还只是若干个较为松散的联合体,名义上是一个部门,实际上还是各干各的事,各负各的责,有些部委甚至不参与其管理的国家局的一些决策性事务。”[5-1]

大部门内部机构设置未实现有机整合,容易产生下述问题:

1.部门间问题部门内部化大部制改革的初衷在于将职能相近、业务范围相同的事项相对集中,由一个部门统一进行管理,以最大限度地避免政府职能交叉、多头管理、相互扯皮以及机构重叠等问题,提高行政效率、降低行政成本,因此需要大部门内部完善职能配置和组织结构。但如前所述,现在大部门内部还存在机构设置数量过多、机构职能交叉重叠等问题,这就使得原本部门间的问题很大一部分转移到了部门内部,没有真正实现大部制改革的原初目的。

2.部门内部管理成本提高政府部门间的问题在大部制改革中没有得到充分化解,而是部分转移到部门内部后,引发大部门内部管理成本的提高,具体表现为:(1)内部监控成本增加。大部制改革后,一些组建起来的大部门内设机构数量过多,部门行政首长的管理幅度扩展,监控对象增多,对其下属机构和人员的监控难度加大,监控成本随之增加。(2)内部整合成本增加。合并之前的各政府部门在以往的行政实践中已经逐渐形成了各自特有的组织文化和利益,大部制改革后,由于组建的大部门并没有很好地按照精简统一效能的原则,实现内部职能、机构、人员的彻底、有机的整合,来自各部门的机构、人员之间容易产生文化和利益上的碰撞,需要较长时间的磨合,在这一过程中,一部分组织资源将被耗费。

(二)内部机构权力配置中决策权与执行权不分

长期以来,在我国政府部门内部机构权力配置中,往往决策权、执行权不分,大部分机构既行使决策权,又行使执行权。大部制改革后组建起来的大部门内部决策权、执行权还是相互混杂,本应定位于决策层面的机构仍然履行着执行方面的职责,而本应定位于执行层面的机构却还在决策,形成“你中有我,我中有你”的局面,影响到了行政效能的提高。[5-2]以人社部为例,在其设置的23个内设机构中,18个机构(如政策研究司、法规司、规划财务司、就业促进司、人力资源市场司、军官转业安置司、职业能力建设司、专业技术人员管理司、事业单位人事管理司、农民工工作司、劳动关系司、工资福利司、养老保险司、社会保险基金监督司、调解仲裁管理司、劳动监察局、国际合作司、人事司)集决策权与执行权于一身,仅有4个机构(失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、农村社会保险司)只有决策权,而执行机构则只有办公厅。而人社部管理的国家局中如国家公务员局,不仅该局本身在公务员管理方面既行使决策权又行使执行权,其内设机构大多亦是集决策权与执行权于一身。

弊端制内部权力配置有会各界关注的焦点。大部门内部机构权力配置中决策权和执行权不分容易造成以下问题:

1.难以保证决策的中立性。政府是公共利益的代表,政府部门进行决策时,应该站在中立的立场上,以公共利益最大化为目标。部门内部机构既行使决策权,又行使执行权,出于“理性经济人”的本能,内部机构在决策时,很容易将决策后执行的难易程度、执行中会牵涉到的本机构的利益、执行不力时的责任追究等因素加以重点考量,在决策时选择方便执行、执行时能使本机构获取更多利益的方案,或者是在执行不力时有利于规避责任的方案,从而偏离决策的中立性,影响到总体公共利益。

2.减损决策、执行的专业化程度。当今社会公共事务处理中分工的精细化、运作的专业化是基本发展趋势。决策与执行既具有共通性,同时又有自身的特质和要求。当今政府部门,无论是负责决策的机构还是负责执行的机构,出于专业化的考虑,需要对机构组成人员的知识结构、业务专长等方面加以考量。同时,同一人员长期从事决策或者执行方面的工作,也有利于相应能力与素质的养成。而决策与执行职能合一,自然会减损决策、执行的专业化程度,从而会影响决策的科学性和执行的效率。

3.不利于公共行政权内部的制约与监督。部门内部决策权与执行权的适当分离,由不同的机构分别行使,有利于机构间的相互制约,同时也有利于决策机构对于执行过程的监督,使部门内部的监督落到实处。现今部门内部许多机构集决策权和执行权于一身,既当裁判员,又当运动员,这样很容易使部门内部监督流于形式。这种情况下,在大部门诞生后,一个大的司局级机构也可能是一条完整的行业管理链,当这个链条完整地出现在一个机构时,这个机构的权力之大可想而知,而且权力部门化倾向也会向更小的单元蔓延,出现权力司局化、处室化。内部制约与监督的欠缺,内部机构权力的增大,加上现今部门利益没有得到有效遏制,基于利益驱动,这就极易出现权力的异化与腐败。

二、优化原则

为优化大部门内部机构设置和权力结构,实现大部制改革的初衷,既应切实贯彻中央的要求[3],又应吸收国内改革实践经验和理论研究成果,借鉴域外大部制改革的相关经验。

(一)吸收国内改革实践经验和理论研究成果

在国内,近几年的相关改革实践中,深圳市2009年的机构改革中的一大亮点是推行决策权与执行权的适当分离,成立了发展和改革委、科技工贸和信息化委、财政委、规划和国土资源委、交通运输委、卫生和人口计划生育委、人居环境委等7个委员会,文体旅游局、市场监督管理局、人力资源和社会保障局等 18个执行局,法制办、金融办、应急办等6个办公室,并明确规定,“委”是主要承担制定政策、规划、标准等职能的部门,“局”是主要承担执行和监管职能的机构,“办”是主要协助市长办理专门事项、不具有独立行政管理职能的机构。这一改革措施得到了理论界较普遍的认可并在实践运行中产生了积极成效。

在大部门内部机构设置和权力结构的理论研究方面,近年来也取得了一些成果。比如,有研究者认为,在大部门内设机构上,应打破原有分工过细、微观管理色彩较浓的司局设置模式,强化设置综合性司局和内部监督机构,体现权力之间的协调制约;在国务院组成部门与其管理的国家局之间,应在整合决策权的基础上,理顺二者关系,强化国务院组成部门主抓决策、监督,部委管理的国家局主抓执行的职能定位。[5-3]还有学者认为,后续大部制改革需要重点推进决策与执行分开,而从我国的国情来看,以内设式执行机构为主体的混合执行机构体系比较合适,即设置与决策机构有着管辖、被管辖关系,但同时保持相当程度独立自治权的执行机构。[6]此外,有学者提出在大部门内部设置“大司局”。按照部内事务综合管理的需要,将多种内容有联系的业务和职能交由一个司局管辖,扩大司局原有的管理幅度,以相对较少的业务机构来覆盖尽可能多的部属职能,避免职能交叉。[4-2]

(二)借鉴域外大部制改革的相关经验

国外大部制改革的一个重要内容和配套措施,是对部门内部机构进行重组,推行决策与执行分开,设立各种形式的执行机构。其中,英国的大部制改革采用的是部门内部设立政策局和执行局的改革模式。这种模式的特点是政策局负责协助部长制定政策,执行局专门负责政策执行;执行局相对独立,在人事、经费、管理等方面有较大的自主权和灵活性;部对执行局采取“适距控制”,实行契约管理、绩效管理、项目管理。[7-1]以2012年的英国交通运输部为例,部内设有4个政策组(policy group),即“国内组”(Domestic Group)、“主要项目与伦敦组”(Major Projects and London Group)、“国际、战略与环境组”( International,Strategy and Environmental Group)、“法人组”(Corporate Group),均由一位首席主管执掌,四位首席主管作为运输部管理委员会的委员,其中的3个政策组设立了总共7个执行局。该部的组织结构中,除7个执行局以外的部分被称为“核心部”。核心部和执行局之间大体上形成了决策权和执行权相对分离的权力结构。以法人组为例,核心部与执行局之间的大体分权关系体现为:5个执行局在各自的职权范围内掌握有相应事务的执行权,与这些执行事务相关的决策权则保留在部管理委员会、法人组首席主管以及法人组5个普通部门当中;核心部为5个执行局分别设定绩效目标并签订绩效合同,5个执行局按照合同完成相应的政策目标;执行局在职权范围内免予核心部的日常干涉,拥有预算、人事等自主权。[8]

澳大利亚、加拿大、瑞典、新加坡等国采用了类似英国的做法。比如,瑞典的内阁部主要负责政策制定,根据法律设立的70 多个独立行政机构则分别隶属各个部,专门负责政策执行。新加坡部的内设司局负责政策制定,而承担服务、研究、咨询、监管等职能但又不适合完全采取民营方式管理的公共机构,则通过国会立法设立独立的法定机构。法定机构归属各内阁部门领导,负责执行和落实政府的决策,在业务、人事、财务等方面享有自主权,具有独立法人资格,在性质和业务上属于半官方的公共部门。[7-2]

三、优化思路

基于前述分析,我们认为,构建职能配置合理、机构设置科学、沟通协作有力、部门运转高效的大部门体制,需要从以下方面优化大部门内部机构设置和权力结构:

(一)在整合职能的基础上以“决策司局+执行司局”的模式综合设置机构

如前所述,国外大部制改革中,英国、瑞典、新加坡等国家在整合职能的基础上采用“政策局 + 执行局”的模式设置部门内部机构。这种模式有利于分解大部门内部的权力,在决策和执行机构之间形成一定的制衡关系,防止权力因过于集中而导致权力的异化,也有利于提高决策、执行的专业化水平,进而提升决策的科学性和执行的效率。我国可以适当借鉴英国等国家的经验进行大部门内部机构的综合设置。具体思路是:首先将大部门内部所有职能包括归其管理的国家局的职能统合起来按决策职能、执行职能进行区分,然后在对决策职能、执行职能进行整合的基础上按照关联度各自分别划分为几块,之后对应设立决策司局和执行司局。以人力资源和社会保障部为例,首先将其所有职能包括归其管理的国家公务员局、国家外国专家局的职能统合起来区分为决策职能和执行职能,然后在对决策职能、执行职能各自进行整合的基础上将决策职能分为人力资源领域、社会保障领域、人力资源与社会保障高度关联领域等领域的决策职能,将执行职能分为人力资源领域、社会保障领域、人力资源与社会保障高度关联领域等领域的执行职能,最后对应设立3个左右的决策局、9个左右的执行局。决策局负责协助部长进行相关领域政策、规划、标准的制定,并对决策的执行进行监督,执行局专门负责相关法律、政策的执行。每个部设1—2位副部长分管决策局,1—2位副部长分管执行局,部长统领全部工作。[4]

(二)办公厅构建为大部门综合协调中心

一个由多部分构成的组织体,只有各部分之间协调一致,该组织体才能升华为有机体。所以,大部门需要大协调,尤其是部门内部决策权与执行权适度分离之后,为防止出现“碎片化”和内部机构间的梗滞,更是需要重视协调。正因为此,实行大部门体制的国家几乎成为一个规律作法的是将大部门首脑的办事机构建设为综合协调中心。目前,我国大部门内部办公厅只是承担机关文电、政务公开、新闻发布等一些日常管理工作,未被正式赋予综合协调中心的地位。为了使大部门各内设机构之间的存在状态从“物理拼接”走向“化学融合”,实现大部门从组织体向有机体的升华,有必要明确办公厅在大部门内的综合协调地位,赋予其综合协调职能,负责制定跨司局的协调措施,指导督促司局间的合作。

(三)建立决策和执行机构间的信息沟通反馈机制

行政决策的生命在于执行,一项决策形成之后,要真正发挥该项决策的作用,执行机构必须了解决策的背景,领悟决策的目的和意图,因而需要决策机构和执行机构之间做好沟通。同时,为了纠正决策的偏差和保证后续决策的科学性,决策机构必须全面掌握现实情况,因而需要执行机构将其在执行中遇到的障碍、发现的问题及时反馈给决策机构。因此,决策和执行机构的分设,绝不能让决策、执行走向完全分离甚或对立,而要让决策权和执行权之间既保持适度的距离,又有必要的沟通合作,形成既相互制约又相互协作的良性关系。所以,部门内部决策权和执行权适度分离后,必须建立起决策机构和执行机构间的信息沟通反馈机制。这种机制中既应包含有双方主管领导参与的定期的沟通会议,也应有在必要时的临时沟通。

(四)建立部门组织法律制度

行政体制改革是行政法治的重要组成部分,是以一种大规模变革的方式来实现行政实体制度的重构。而要确保行政实体制度的民主、公正、理性和高效,对整个改革过程以及改革的结果又需要法律的支持和保障。[9]现代西方国家的机构改革大多在法律的规制下进行并取得了较好的成效。以日本为例,战后日本的历次行政改革,均是通过立法的形式来推进。日本2001年大部制改革前,1998年 6月,日本国会通过并公布了中央省厅等改革基本法,确立了改革的大政方针。随后,1999年7 月,日本国会通过并公布了共包括17部法律的中央省厅改革关联法;1999年12月,日本国会通过并公布了共含61 部法律的省厅改革施行关联法。这些法律的颁布施行,确保了改革的顺利推进和改革成果的巩固。[10]现今,在组织法方面,除了上述法律和其他一些法律的规定之外,日本中央政府部门一般都有相应的设置法、组织令和组织规则,如经济产业省就有《经济产业省设置法》、《经济产业省组织令》和《经济产业省组织规则》,对该部门内设的厅、局、部、科、室等各级机构及其职能、权责、人员编制等方面进行极为详细的规定。

反观我国组织法方面的立法,迄今为止,只有《宪法》、《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的极为原则性的一些规定且长期没有修订。改革开放以来的历次政府改革均是以政府文件、“三定”方案的方式推行,至今没有一部部门组织法方面的立法。这种情况导致有关政府部门内部机构设置、权力配置等方面的规定既不周全、细致,又缺乏刚性,容易导致部门内部各级机构设置和人员配备的随意和反复膨胀、机构间权责不清、相互扯皮推诿、责任追究困难以及内部监督虚化等问题。为此,十七大报告提出要健全组织法制,十七届二中全会《关于深化行政管理体制改革的意见》再次强调要实现政府组织机构向法制化的根本转变。因此,在推行致力于优化大部门内部机构设置和权力结构的上述构想时,很有必要制定相应的部门组织法,用法律手段推进改革并保障改革的成果。

[参考文献]

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[3]王湘军.大部门体制改革的现状与思考.沈荣华:政府大部制改革[M].北京:社会科学文献出版社,2012:80—85.

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[9]薛刚凌,王湘军.行政体制改革基本问题研究——兼论行政体制改革与行政法治的关系[J].北京:中国行政管理,2006(11):30.

[10]朱艳圣.日本大部制改革的做法与启示[J].北京:党政干部论坛,2012(1):31—32.

    来源:《中共中央党校学报》,2014年第3期。

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