x学界视点
位置: 首页 >> 学界视点 >> 正文

刘先春、柳宝军:国家治理现代化视域中的政党治理

发布日期:[2017-09-04 ] 点击次数:[] 来源:

【摘要】政党治理凸显出保证政党自身健康和谐有序、巩固政党长期执政的合法性基础的一种努力,也彰显出以全新的眼光与思路观察和处理全面深化改革中的新问题的一种努力,亦是在国家治理现代化视域中实现执政党话语体系与时俱进的重要创新。政党治理现代化的程度直接影响到国家治理的提升,政党治理的效果直接关系到国家治理现代化的效能。现代政党治理为国家治理现代化提供坚实的思想观念保障、坚强的组织结构保障、强大的治理能力保障和有效的制度供给保障。中国特色政党治理框架由内部治理和外部治理组成,新时期中国政党治理要自觉推进自身思想观念、体制机制、运作方式的调适性变革和现代化转型,实现党内治理和党外治理的融合与创新,以政党治理现代化引领和驱动国家治理的现代化转型。

【关键词】政党治理;国家治理现代化;科学内涵;根本保障;治理框架

  党的十八届三中全会做出了全面深化改革的战略部署,把“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理能力和治理体系现代化[1]”确立为全面深化改革的总目标,“治理”一词第一次出现在执政党的最高文件。国家治理现代化是新时期中国推进国家建设现代化事业的重大理论和实践创新,是对中国政党、国家、市场和社会关系的深层重构和全方位变革,也是中国共产党在新时期治国理政的顶层设计和重大实践,无论是治理的观念、方式、制度,还是各治理主体间的关系都朝着更加现代化的方向发展。政党作为现代国家治理的核心角色和主导力量,必然要适应改革发展的新常态,顺应国家治理现代化的新形势,率先走在时代前列,自觉实现自身思想理念、体制机制、运作方式等现代化转型,推动政党自身角色不断现代化、理性化、规范化,才能为国家治理现代化筑牢坚实基础,提供政治保证。随着现代政党治理理念的兴起,政党开始跳出单一化的政治统治惯性逻辑,逐渐由“统治型”范畴转向“治理型”范畴,并形成由善政走向善治的理论和实践。[2]现代政党治理具有怎样的科学内涵?现代执政党应在国家治理现代化征程中发挥怎样的功能?在国家治理现代化大背景下如何有效构建中国特色现代政党治理体系?对这些理论与实践问题的回答,将是本文思考和论述的主要方面。

  一、政党治理:国家治理现代化视域中党的建设的一个研究新视角

  通过对世界上一些在本国国内占有较大优势、单独长期执政同时又经历执政失败的大党老党的考察,不难发现,在全球经济市场化和政治民主化日益发展的背景下,传统大党的治理方略逐渐失效,使一些大党发展陷入政党合法性流失、政党权威消解、政党自身机体腐化、政党无组织力量生长等执政危机,并最终导致部分大党陷入严重的秩序紊乱和执政衰朽。这些老党大党的衰落给我们以深刻启迪和教训,中国共产党从局部执政到全面领导国家建设以来,党的规模、党员队伍、党的执政方位、面临的风险和考验及肩负的历史使命都发生了翻天覆地的变化,在深刻复杂的社会大变革背景下,党要继续维护自己的执政地位和合法性与实现国家良序和善治,就必须从世界大党兴衰史中汲取经验教训,深刻认识政党治理现代化的紧迫性,积极探索新形势下的政党治理方略,实现传统管制模式向现代治理结构的转型。治理理论①起源于西方市场机制的失效与各国统治职能的日趋弱化,是对传统国家治理效率低下或国家治理失灵的主动回应。随着治理理论在中国学术界的传播与兴起,在21世纪初逐渐被运用到政党政治领域,形成了颇具新意的政党治理理论。对于“政党治理”这一概念的理解,包括以下两个方面。

  其一,何为政党治理?国家治理现代化目标和理念的确立,使现代政党治理日益成为学术界关注和研究的焦点问题,众多学者着眼于各种视角对其进行了有益的探讨和思考。②综合来看,学者们对于政党治理概念各有侧重,实现了治理理念的有效融合和运用,突出了治理主体的多元化和治理方式的协同性和动态性,有效吸收了治理理念蕴涵的理性、高效和良序的价值意蕴。治理理念的兴起源于对市场机制自发性不足与国家公共权力统治失灵的回应,政党治理理念的兴起则是源于现代政党内部、政党与国家、政党与公民社会之间缺乏有效的对话协调机制,由此导致政党内部机体的腐化变质和系统功能的紊乱、执政地位的动摇、执政能力的衰朽、执政合法性的消解等严重后果,所以,在现代政治共同体下,政党应当同普通党员及党的各级组织、同国家政权机关和公民社会组织通过协商、互动、合作等方式形成以党内治理与党外治理为框架、以科学建党和巩固执政为目标的整合过程与协调机制,即政党治理。政党治理彰显出了通过这样的理念和机制来保证政党自身健康和谐有序、巩固政党长期执政的合法性基础的一种努力,促推党以全新的眼光与思路观察和处理全面深化改革中的新问题的一种努力,也是在国家治理现代化视域中实现执政党话语体系与时俱进的重要创新。

  其二,何谓政党治理现代化。中央提出国家治理现代化的改革目标,将市场在资源配置中的作用提高到了决定性的地位,激发了人们对“治理”的无限想象和促进“优良公共生活”(善治)的愿望,也引发了人们对在市场经济条件下如何推动中国执政党转型的关注和思考。在国家治理现代化背景下实现政党治理的现代化,意味着政党治理既要求执政党必须适应形势所需,自觉变革和改进自身结构、功能、机制和活动方式,又要将其制度化、规范化、科学化,注重治理主体的多元性、治理路径的互动性、治理理念的民主性、治理方式的协同性、治理效果的规范性、治理载体的制度化、政党治理方式的科学化以及治理组织机构的网格化特征。依自组织理论来看,中国共产党自诞生起就是一个自我监督、自我组织、自我治理的“自组织政党”,治理与善治的引入,一方面可以转变执政思维和执政理念,激发“自组织政党”内部活力,形成组织内部良性稳定的运转机制,增强政党的“自组织功能”,保障执政理念先进、组织肌体纯洁、政党能力强大,保证党始终成为实现国家治理现代化的领导核心和主导力量,另一方面则有利于政党组织内部、政党与国家政权机关和公民社会组织间相互关系的解构与重塑,增进党执政的民主性、有效性、合法性。

二、功能定位:政党治理为国家治理现代化提供根本保障

  国家治理现代化是新时期中国国家建设理论与实践的深刻变革与重大创新,而“中国政治的基本逻辑是政党领导国家推动现代化建设,政党领导人民建设现代国家。政党是中国政治生活的枢纽,是国家建设的主体。”[8](P37)“中国现代国家的建设和成长完全依赖于政党的领导与支撑作用,政党是中国现代国家建设的决定力量。”[9](P3)一方面,政党在中国政治生活中的枢纽地位和国家建设中的主体作用必然赋予政党在推动国家治理现代化中以更加艰巨而神圣的使命,作为国家建设的决定性力量也必然使得政党成为国家治理现代化的核心角色与主导力量。另一方面,“国家治理的提出,实际上是将党的执政纳入到国家治理的框架之下,而非高于其上”[10],政党治理是作为国家治理的一个有机组成部分而存在其中的,党的领导方式和执政方式要适应国家治理的需要而进行调适和变革,政党在国家治理中扮演着领导和参与的双重角色,国家治理现代化是政党治理现代化的必然要求与现实使命,现代政党治理是现代国家治理的核心构成和题中之意,同时也是实现国家治理现代化的先决条件、重要基础和根本保障。政党治理现代化的程度直接影响到国家治理的提升,政党治理的效果直接关系到国家治理现代化的效能。所以,无论是作为国家治理的领导者还是参与者,中国共产党都必须要明晰自身的角色扮演与功能定位,发挥好作为推进国家治理现代化主体保障的重要作用。

  (一)政党治理为国家治理现代化提供坚实的思想观念保障

  国家治理现代化的实现不仅涉及一个“如何治理”的“技术问题”,而且也涉及“为谁治理”的“价值问题”,也就是说,国家治理有其内在价值规定性,在推进国家治理现代化的过程中,举什么样的旗、走什么样的路、要实现什么样的治理愿景等等,这一系列问题的回答有赖于坚定的思想观念保障,而不至于使国家治理“改旗易帜”或“变味变色”。政党是一定社会集团中具有共同政治意愿的政治组织集合体,必然拥有代表特定阶级的意识形态体系,政党意识形态是一种系统化、理论化的主流政党意识,对于指导和规范政党行为、凝聚和整合社会共识、引导和形塑民众价值观念等方面具有重要作用。“每个社会的统治阶级的意识形态,都是占社会统治地位的意识形态。”政党以其巨大的意识形态整合功能和思想动员功能,在治理自身及对外部治理主体渗透强化影响力的过程中为国家治理现代化提供坚实思想观念保障。

  首先,意识形态的整合是前提。马克思主义意识形态是中国执政党的主流意识形态,在马克思主义意识形态指导下的中国执政党,是中国无产阶级的先锋队,也是中国人民和中华民族的先锋队,在中国共产党将马克思主义运用到中国革命建设改革的具体实践过程中,党的意识形态体系的话语创新异常活跃,诞生出了一系列思想理论创新成果,在国家治理现代化大背景下,执政党意识形态能够有效地将人民大众凝聚统合在一致的精神内核和价值规定下,保障国家治理旨归的民本性和治理途径的民主性,确保国家治理现代化的社会主义性质和方向。其次,组织目标的彰显是关键。组织目标的彰显可以使组织活动合法化、正当化,为组织的行动和任务提供参与和支持的动力,正如著名管理学家罗森茨韦克所说“组织目标可把参与者的注意力都集中到与组织有关的行动上”,[11](P179)政党是一种以获取和维持执政地位为目标的政治组织,为了达到目标必然要提出自己的政党纲领,政党纲领的张扬,既是政党获取社会支持和认同的旗帜,也是实现内部整合必不可少的工具。中国执政党提出的“两个一百年”的奋斗目标既是当代中国最鲜明最根本的政党纲领,也是对社会做出的庄严承诺,在国家治理现代化中必然获得持续的支持力量,激发广泛的认同效应。最后,治理理念的引领是保障。市场化改革、全球化浪潮、信息化发展及市民社会的兴起使得传统意义上的统治、管理理念越来越不适应形势的发展需要而逐渐式微,政党治理有效吸收了治理善治理论的合理成分,使现代化背景下的政党治理具有了弹性、协同性、回应性、互动性等特征。

  (二)政党治理为国家治理现代化提供坚强的组织结构保障

  政党组织是按照特定的结构、原则和方式组织起来的完整的体系和结构,严密的组织结构和严格的组织纪律是政党的鲜明特征。政党组织结构的基本要素可大致分为“硬件”要素和“软件”要素两大类。“硬件”要素主要包括党员(包括领袖)和党的各级组织(包括议会党团和党组)。“软件”要素主要包括党的组织纪律、干部录用管理原则、精英吸纳能力等。中国执政党的党组织具有战斗堡垒作用,党员具有先锋模范作用,党综合运用各类“软件”“硬件”要素打造了广覆盖、强有力的各级党组织、骨干精英组成的领导集体、灵活高效的干部管理机制等,这也是政党区别于一般社会团体和公民自治组织的特性和优势,这种特性和优势将为国家治理现代化筑牢有力的组织结构保障。

  第一,党的组织嵌入。在国家政权系统中建立党组织是党发挥权威性影响力的前提。中国执政党的党组制度,将党的人事安排与组织机构嵌入到国家政权系统、各类社会经济文化组织、人民团体及其他组织领导机关中发挥党的影响,渗透党的思想,贯彻党的意志,执行党的路线,体现了党的政治优势、组织优势和制度优势。据统计,我国党的基层组织总数为420.1万个,各种社会组织、经济组织也与党组织存在着千丝万缕的联系,162.7万个非公企业建立了党组织,11.5万个社会组织建立了党组织。广泛延伸到国家政权和社会自治系统中的各级党组织将成为推动国家治理现代化的主导力量。第二,严明的党纪。党的纪律渗透到党组织生活的各个方面,严明的组织纪律对组织成员具有约束、规范、监督的重要作用,能够保证党内生活的有序和民主,提高党组织的凝聚力和战斗力。第三,开放性的精英吸纳能力。中国执政党能够以开放的精神和体制将社会优秀人才和骨干精英吸引到党组织中来,为党的事业发展创造源源不断的卓越的行动主体、鲜活的行动力量。正如有的学者所说,“从革命时期到现代,中国共产党的精英吸纳所显示出来的开放性是决定其获取政权的重要砝码。”[12](P130)第四,党管干部原则。在共产党执政条件下,党的干部不仅是党的路线方针政策的制定者和执行者,也是国家政治生活的组织者和领导者。党管干部原则即全国干部管理工作只能由执政党来直接主导,在党管干部原则的指导下,党形成了一支坚强、宏大的干部队伍,从主体上保证了国家治理现代化的坚强组织和领导。

  (三)政党治理为国家治理现代化提供强大的治理能力保障

  推进国家治理现代化需要强有力的领导核心来担当对社会民众的动员、组织和指导责任,把民众引入到政治生活并发挥积极作用。政党对民众乃至社会的精神鼓舞、教育与影响,对民众政治参与方向的引导等所起的作用,是社会一切个体或一般社会团体难以做到的。[13](P19)从中国执政党的能力构成来看,政党治理能力包括以党既是主体又是客体的自我治理能力和党是主体、国家政权系统为客体的治国理政能力。提高党的政党治理能力一方面是政党治理的主线和核心议题,也是党适应和主导现代国家治理现代化的基本要求,另一方面是国家治理能力的核心目标和关键因素,也是国家治理现代化的具体体现和重要组成部分,两者具有紧密相连和对接互动的内在关联性。政党对国家治理发挥根本保障作用,关键是要求政党具备强大的政党能力③,并实现政党能力与国家治理能力的良性互动和有效对接。

  从自我治理能力看,现代化的国家治理需要现代化的政党治理作为强有力的主体保障,“中国执政党以自身的领导和执政的双重角色和权威,确立、推动和实施各种治国方略,但在实践中这些方略能不能得到落实,能不能起到治国理政的作用,主要看政党自身。”[6](P161)而中国执政党区别于西方政党的特殊之处在于它从来都是一个自我建设、自我约束、自我治理、自我提高的政党,推进政党治理现代化,它既是被治理的对象和客体,又是自我治理的主体,重视学习、重视创新、重视为人民服务是中国执政党的显著特征,也是党的优势所在,通过学习型、创新型、服务型党组织的建设,保证自身思想的开放、肌体的活力和组织的自律,适应不同的形势要求做出灵活有效的应对,不断增进党的执政合法性。历史和现实充分证明,党有足够强大的内部治理能力使其能够在复杂艰巨的执政环境下游刃有余。从治国理政能力来看,执政能力建设是政党外部治理能力的本质体现,是现代政党治理的主线和核心议题,也是国家治理能力的具体体现。党的执政能力是前提和基础,统领和带动国家治理能力。提升执政能力是党适应和引领现代国家治理现代化的基本要求,也是国家治理能力现代化的重要组成部分。在中国革命运动中,组织严密且功能完备的共产党积累了巨大的政治权威与超强的社会整合能力,它所建立的政党—国家体制在结构上有系统性、严整性、内聚性,在功能上有广泛性、整合性、一致性。[17]这使得中国执政党具备超强的国家整合力和社会动员力。“在革命与建设的实践中,中国共产党在不断壮大的同时,也不断地走向成熟,不仅具备了领导和整合社会的组织体系、领导体系和工作体系,而且具备了相当成熟的立国、治国、兴国的理论、原则、方略、规划和目标。”[9](P8)党对国家与社会的这种规划力、统领力、整合力、动员力等等共同构成了强大有力的执政能力。因此,党无疑为推进国家治理现代化提供了强大的治理能力保障,无疑是实现国家治理现代化的根本保证。

  (四)政党治理为国家治理现代化提供有效的制度供给保障

  习近平同志指出“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现,两者相辅相成。”[18](P547)制度不仅是国家治理现代化的重要载体,实现制度化更是国家治理现代化的基本目标,国家治理现代化的实现必将依托于国家治理转型、改革与发展所带来的一系列制度变迁。对于制度供给的讨论,一般讲的是国家,而在现代政党政治逻辑下,政党尤其是执政党作为现代政治生活的主导核心和建构现代政治格局的内生性力量,责无旁贷地履行起了制度供给的重任。正如林尚立所说,“虽然在现代政治中,政党不是作为制度的直接组成部分而存在,许多国家的宪法都没有明确地规定政党在国家政治制度中的地位,但是在现实中,任何一种政治制度的运作都离不开政党。”[19](P1)在中国政治体制中,就更是如此了。执政党的制度供给能力是决定其执政能力的强弱的重要因素,也是国家能否形成一套更加成熟更加定型的制度体系的决定性因素。

  在党内制度供给层面,中国执政党是在列宁主义建党理论指导下创立的,“列宁主义政党的组织能力和合法性取决于其组织整体性,这就意味着意识形态组织纪律而非制度化构建是其关注的核心。”[20](P103)而随着中国市场化改革的深入推进,原有的意识形态整合和组织纪律动员功能逐渐式微,党内呈现出了“权力集中化”“组织内卷化”的现象,然而,中共因其强大的自组织力在改革中表现出一定程度的制度化努力,党内民主、权力交接、监督巡视、精英吸纳等方面都逐渐步入了制度化轨道,党的建设制度改革方兴未艾,目前已初步构建起了一整套管党治党的党内法规制度体系,为在新形势下规范党内权力关系与权力结构、构建健全有效的党内治理体系奠定坚实的制度基础。在党外制度供给层面,纵观中国执政党制度建设历程,既是一个制度不断完善的过程,也是一个制度变迁和制度供给的过程。在国家治理现代化过程中,党面临的一系列新情况新问题都需要“有适应新情况的一系列制度和解决办法。”[21](P121)这就需要执政党构建一整套“包括对制度失衡的定位跟踪,制度失衡的原因分析,可行的新制度与旧制度之间的利弊权衡,以及新制度安排的供给实施”[22]的制度供给机制。中国执政党与国家政权机关之间存在着高度的同构性,在党的政策创制的制度设计中,政党制度与国家制度具有高度的耦合性,党作为国家的领导力量不仅建构了领导国家的制度体系,直接承担着依法组织国家权力、运行国家权力和完善国家制度的使命,而且自觉地使自己的制度与国家制度相一致,并服从国家制度建设的要求,而非超越其上。

  三、中国特色政党治理框架的建构路径:实现党内治理和党外治理的统一

  维系政党生命发展的两大支柱是以执掌政权为核心的外部行为方式和以政党自身治理为主体的内部行为方式,中国执政党作为领导和推动国家治理现代化的核心角色和主导力量,肩负着领导国家治理现代化与推进自身治理现代化的双重任务,作为主体的外部治理和作为客体的内部自身治理共同构成了新时期政党治理的框架,同时为中国特色现代政党治理指明了治理方向和建构路径。新时期政党治理要积极适应改革发展的新常态、国家治理现代化的新形势和“四个全面”的新布局,吸收治理和善治理念,完善领导体制和执政方式,自觉推进自身思想观念、体制机制、运作方式的调适性变革和现代化转型,提升党的执政水平和治理能力,推动党由传统管制模式向现代治理结构的转变,实现党内治理与党外治理的融合与创新,以政党治理现代化引领和驱动国家治理的现代化转型。

  (一)党内治理

  政党治理过程中,党的本体能力的提升和内部系统的整合是党对外部系统施加影响和实现领导的重要前提,是有效进行政治输入与政治输出的原始力量。通过协调和整合党组织的各项执政资源,运用价值理念的渗透、组织结构的优化、组织目标的彰显、人事制度的改革以及各种制度化载体等途径和方式来提高政党的自组织力和内整合力,这一过程即党内治理。无论是确保党对国家治理的领导和驱动,还是保证自身长期执政的良性运转,只有增强政党认同效应、激发党员主体活力、保障健康纯洁肌体,构筑完善有效的制度依托,实现党内治理的“善治”,才能为国家治理现代化筑牢坚实基础。

  1.提升政党软实力,增强党内治理的认同效应

  政党软实力是政党以核心价值理念和治理能力吸引、说服和凝聚社会民众,以增强民众对政党的认同、信任和支持的能力。现代国家治理和全面深化改革需要能够凝聚和动员社会民众的政党权威,因而,现代政党治理的基本使命就是构筑和形成一整套增进政党权威的认同体系,为党的执政巩固深厚的合法性基础和注入持久的支持性力量。提升政党软实力,在党外能够有效凝聚改革共识、动员改革力量、获取执政拥护,在党内能够增强组织认同度、归属感和荣誉感,防止党员干部的“搭便车”意识和行为。

  第一,加强理想信念教育,增进意识形态整合力。通过理想信念教育和理论创新宣传,教育和引导党员干部将党的性质宗旨、中国特色社会主义理论体系以及社会主义核心价值观变为自己的思想态度、价值取向和行为导向,严厉克服和杜绝信仰迷失、信念动摇和思想意识淡薄的现象。第二,打造现代政党文化,强化政党组织凝聚力。政党文化是一个政党为其成员所认同的意识形态、组织作风、制度规范及成员心理的总和,代表着一个政党区别于其他政党的深层基因,要打造关怀包容、廉政爱民、务实求真、民主团结、风清气正的政党文化。第三,宣扬政党奋斗目标,提升组织目标认同力。奋斗目标和政党纲领是党从社会获得支持和认同的旗帜,重点通过中国梦教育来宣扬党的奋斗目标,以此凝聚政党感召力和认同力。第四,树立良好的政党形象,增强政党亲和力和影响力。良好的政党形象对内具有强大的团结凝聚、激励动员、教化塑造和规范约束功能,能增强党员对党的认同感和提升党员对党的忠诚度;对外具有强大的感召能力,能增强人民群众对党的信任感和提升人民群众对党的支持度,并构成中国共产党的合法性基础。[23]

  2.加强党内民主建设,激发党内治理的主体活力

  党的领导要能够对党的执政地位产生积极的正面效应,关键是党的领导要充分实行民主领导。[24]党内民主的建设与发展始终伴随着党建设和发展的历史。现代政党治理应适应国家治理现代化的形势和要求,注入更多的民主因子,通过科学有效的体制机制来保障党员民主权利和尊重党员主体地位,调动广大党员的积极性、主动性、创造性,使一切党内主体活力和创新动力得到充分涌流。

  第一,制度化建设是核心。以民主集中制为核心,坚持和完善以党内选举制度、代表大会制度和民主监督制度为主的党内民主制度,构建以尊重党员主体地位、参与意识和创造精神为内核的制度体系,树立制度信仰,强化制度权威,保障制度运行,提升制度绩效,推进党内民主制度化建设。第二,党内法治建设是保障。加强党内法治建设,有利于保障和实现党内民主,为党内治理现代化确立方向,为党内治理民主化规划路径,为党内党外依法办事建立关联。[25]第三,党员权利意识的培育和党内民主氛围的塑形是根本。通过制度化载体和社会化方式将权利意识和民主精神在党内张扬并内化于党员个体,在全党形成尊重党员、倾听党员、关注党员的民主文化氛围。

  3.治理政党腐败,保障党内治理的纯洁肌体

  社会和公众是各种利益的承载者,政党是公共利益关系的代理者,但是理论的抽象并不等于现实的具体演绎,一方面,组织结构的科层化设置是实现党内生活有序运行的必要保障,但通常也会给掌权者尤其是高层掌权者留下较大的贪腐隐患,另一方面,党掌握国家政权以后,必然要与社会组织和经济组织发生联系,在相关制度不完善、约束失效或监督不力的情况下又给党员干部形成了一定的权力寻租空间,造成公共权力的异化,在个体利益与公用利益间形成一定张力。对中国执政党而言,政党腐败成为威胁党的肌体健康的毒瘤,破坏党的纯洁性的顽疾,打铁还需自身硬,新时期的改革必然面临更加深刻而广泛利益关系和利益格局调整,要想顺利实现国家治理现代化的改革目标,在领导改革过程中更好地充当服务者、裁判者、组织者角色,必须要以零容忍的态度、猛药去疴的决心、刮骨疗毒的勇气和严厉惩处的尺度推进党风廉政建设和反腐败斗争,保障自身拥有健康纯洁的肌体。第一,保持高压反腐态势,形成不敢腐的震慑氛围。第二,构建反腐制度体系,建立不能腐的制度约束。第三,加强党员干部权力观教育,培养不想腐的廉洁文化。先强化“不敢腐”震慑氛围,再逐步实现“不能腐”“不想腐”,从强权震慑到制度引导,再到灵魂升华,使得这一机制更加符合实际,更加科学,更加对准腐败行为的发生机理。

  4.深化党的建设制度改革,构筑党内治理的制度依托

  党的建设制度是适应国家治理现代化新形势,以实现自身角色现代化为旨归的战略性调适与改革,应按照科学化的政党理论和现代化的执政理念与方法,善用制度规则和法规体系,以制度法规体系构筑政党治理制度依托,注重系统性、整体性和协同性,强化严肃性、权威性和有效性,促进制度法规体系间的有机衔接和联动集成,推动政党治理体系现代化再造和科学重建。

  第一,制度建构。党在国家治理现代化中承担着领导、执政和自律三种不同的角色。领导角色的实现要求通过一系列制度安排来更好地实现党的政治、思想、组织领导职能,由此建构相应的政治领导制度、思想领导制度和组织领导制度;执政角色的实现要求理顺和规范党和人大、政府、政协以及司法机关等系统的关系,形成有利于巩固党的执政地位和各系统依法独立发挥职能的执政机制;自律角色要求建构一整套关于党的组织制度、干部人事制度、基层组织制度、人才发展改革等方面的自我治理制度体系,进一步完善党内法规体系。第二,体系衔接。坚持顶层设计和统筹规划,使党的建设制度与党内法规相衔接,党内制度法规体系与党的领导制度和执政机制相衔接,党的制度法规体系与国家法律体系相衔接,实现制度法规体系间的协调统一和良性互动。第三,制度运行。党性规定、理想信念和精神追求等都反映在各种制度规定中,都体现了特定价值追求,所以应坚持思想建党和制度治党紧密结合。同时,应强化制度执行监督,做好制度绩效评估,坚决维护制度的严肃性和权威性,使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

  (二)党外治理

  以中国共产党为主导的中国现代政党治理运转于特定的执政环境当中,必然会与环境中的相关系统和主体发生关联,并对其施加影响力,以实现和强化自身对党外各系统和主体的渗透力、辐射力、内聚力和整合力,这一过程主要通过党的组织嵌入和人事嵌入④来实现。在国家治理现代化视域中,执政党要吸收治理善治理念和深刻把握现代执政规律,明晰和厘清参政党、政府(公共权力)和社会等各系统的职能范围、作用空间、运作方式和角色扮演,优化和改善党对党外各系统间的嵌入方式,推动政党自身角色不断现代化、理性化、规范化。

  1.参政党层面:政治协商与民主监督功能的有效发挥

  各民主党派作为统一战线的重要组成部分,中国共产党在统一战线工作中嵌入党的领导,形成了中国特色政党制度——中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,如果说这一制度安排在以往是为了赢得各民主党派群众对中共的支持,那么“今天的重点是加强这些民主党派本身的建设,更紧密地与它们协商,为它们参与国家决策过程创造新的机制”,[27](P196)从而进一步发挥出各民主党派的政治协商与民主监督功能,体现执政党与参政党在政党治理框架下的互动意义。多党合作制所包含的民主、参与、协商、监督等理念与现代国家治理理念相契合,完善和发展多党合作制度与推进国家治理现代化相统一,坚持多党合作制度必将为国家治理现代化提供有力的制度保障。

  第一,政治协商。政治协商是协商民主的重要形式和多党合作的重要载体,是现代国家治理的重要方式。各民主党派分别代表着来自社会不同行业不同领域的利益诉求和主体愿望,执政党应为各民主党派提供有效的制度安排和有利的协商环境,提升重大决策的科学化民主化程度,充分发挥民主党派作为国家治理主体的重要作用。第二,民主监督。参政党的民主监督既是国家政治体系的一种纠错机制,也是一种社会反馈机制,相对于法律法规监督的硬约束,民主监督属于一种柔性监督,能使执政党广泛吸收各方意见建议,使社会舆情得到广泛、及时、充分的表达,从而有利于执政党准确了解情况,及时修正错误解决问题。民主监督功能的发挥一方面要加强制度化建设,明确监督的具体渠道与形式,保证监督落到实处,另一方面,做到民主监督软约束与法律监督硬约束的有机衔接和相辅相成。

  2.政府层面:理性化党政关系的逐步构建

  掌握国家权力并对其运行施加影响,是政党生存和发展的首要目标。党在中国政治逻辑中所具有的核心地位和政府(大政府)在全社会所具有的公共利益导向和重要影响,使得党政关系成为中国政治领域中最重要的政治关系。现代国家治理要求政党在嵌入国家政权机构过程中规范其行为,公民社会的日益发达和政治日益理性会使传统党政一体化模式和全能主义政府逐渐让位于党政关系的理性化。

  第一,适度收缩政党意识形态功能,保持政府自身运作的适度独立性。“政党治理意味着党要逐渐地撤出行政领域,在强化本身的政治功能的同时强化政府的行政功能。”[28](P77)郑永年的见解也许并不适应于中国国情,但是对于规范中国党政关系不无借鉴意义。政府有自身的运作逻辑和技术要素,政党功能的强化与干涉、意识形态的过度驯化和渗透,不仅不利于行政效率的提高,而且也关系到党的治理水平和政治系统的良性运转。正如古德诺所说,如果政党对政府过分干涉,使政府丧失相对自主性,则容易产生“无效率的行政”,“因为它会使行政官员感到,要求他们做的并非是努力改进他们自己部门的工作,而是唯政党之命是从。”[29](P47)第二,调适政党与政府间的互动关系,推动政党嵌入方式科学化、规范化、制度化。政府内部的不同权力系统,如立法、司法、行政、监督,它们属于不同的领域,有着不同的运转逻辑,其组织原则、机构设置和职能范围各不相同,如立法机关注重民主原则,行政机关注重效率原则,司法机关注重公正原则,党在不同系统中嵌入的党组织要顺应和合乎相应系统的运作机制和逻辑,实现党的领导职能与政权机关业务工作的良性对接。

  3.社会层面:社会整合力的全面强化

  市场经济的发展及由此带来的权力结构的变动正加剧促推着社会结构的快速转型、各种社会自治组织的快速生长、新兴从业人员的大量涌现以及社会阶层的分化重组,传统的社队制及单位制逐渐式微,一个价值取向、利益诉求、政治参与日益广泛、活跃和多元的公民社会逐渐发育形成,“大政府、小社会”的传统局面逐步转向“大政府、大社会”的发展新格局,各方主体都成为国家治理的参与力量。在这种新的执政环境,重建符合国家治理现代化要求的社会规范和制度体系,全面强化社会整合力,成为党推进国家治理现代化在社会层面的行动策略。

  第一,价值引领。调适意识形态的政治社会化功能,通过意识形态功能和社会主义核心价值观增强价值认同,凝聚社会共识,达成行动上“心理契约”和精神导向,通过将核心价值观融入家教家风、校训学风、企业文化、民风社风的培育和涵养,建立接地气、易认同、重实效的价值引领机制。第二,重新“发现社会”。以政党为主体的政治体系要规制权力,让渡社会成长和发育的空间,并通过有效的制度安排来培育和引导社会组织的发展。[6]注重对新兴组织和社会空间的治理,激发社会组织活力,推动新兴社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。第三,组织嵌入。通过嵌入党的基层组织、人事派驻、理念渗透等方式实现对新兴组织和市民社会的整合与领导,强化资源整合力和意志凝聚力,发挥多元主体在国家治理中的作用,形成社会治理合力。第四,利益整合。利益整合是政党执政的一项根本性原则。[30](P552)面对改革深化带来的重大利益关系调整,党应通过完善利益整合机制,及时协调和整合不同社会阶层和治理主体间的利益诉求,以此来调节复杂的社会关系,消减社会矛盾和利益冲突,最大限度增加和谐因素。

注释:

①作为对以官僚制为核心的传统“统治”的替代,治理则是公域和私域上下互动、合作共治、对话协商,共同管理公共事务的一系列方式的总和,它是使多元或相互冲突的利益得以整合并以此达成行动一致的过程。治理理论的最高追求目标就是实现“善治”,所谓善治(good governance)即良好的治理,就是使公共利益最大化的社会管理过程,善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理,是追求实现公共权力与公民社会良性互动和正和博弈的一种努力。[3][4](P5)需要指出的是,西方治理理论属于“社会中心”的范畴,主张通过政府—公民社会—市场多元主体的密切合作,特别强调通过公民社会组织来弥补国家公权的作用和能力的有限性以及政府失灵,这种“社会中心论”的治理难免导致社会治理活动碎片化,相比之下,中国政党政治是一种“政党组织—以党建国—培育公民社会”的发展逻辑,中国“国家治理”的作用空间是发生在“国家”层面,是一种“政党在场”和具备强有力国家宏观调控的治理模式,坚持中共的领导是推进国家治理现代化的根本原则。诚然,治理理念和善治的价值取向源于对政治国家与公民社会关系改善与实现两者最优合作的探讨,而治理理论所蕴含的善治理念和价值取向,不仅是规范和优化政府与社会的准绳,而且将其适用于政党政治,推动政党治理的理论研究与实践创新也同样是一种值得尝试的分析框架和研究视角。

②主要归结为以下几类:党的建设角度,如学者指出政党治理是指由政党内各级领导机构与普通党员多个主体参与、上下互动、共同管理党务的一种动态性、多层次的政党建设过程(参见姜崇辉.从传统“政党管理”到现代“政党治理”.载《学术探索》2008年第1期);社会发展角度,如有学者认为,政党治理是现代社会中,执政党在组织内部和组织与社会之间构筑的治理关系及其过程,就是由政党同市民社会就利益分配与发展等重大经济社会问题进行谈判与再谈判,在民意基础上完成社会整合、达成社会团结,并实现经济社会高效、有序的发展[5];理性执政角度,政党治理强调以政党为主导的多元治理主体,以国家、社会和政党(执政党)内为场域的三元活动空间,以及以政党能力提升为目标的政党权力运作的理性化过程[6];社会利益关系整合角度,如有学者认为执政党治理指的是执政党在其内部和外部结成的诸多治理关系的总和,表现为执政党将社会利益整合到党内并在党内形成统一意志,然后通过组织政府和执掌政权来满足社会需求[7]

③有学者将政党能力与党的执政能力分作两个方面来看待,认为“政党能力并不等于执政能力,后者不仅包括了政党自身的治理能力,更包括了治理国家的能力。”[14]而有的学者将党的自身治理能力和党的执政能力共同纳入到政党能力框架下,认为:“从政党能力内容构成的角度来看,政党能力不仅包括政党建设能力、政党管理能力,还包括政党领导水平和执政能力。”[15]本文赞同第二种观点,即认为政党能力与党的执政能力是一种包含与被包含的关系,将政党能力视为党组织和治理自身的能力与政党领导和组织国家及社会事务的能力的综合体,前者即政党自身治理能力,后者即政党的执政能力。当然,两者并不是绝对分立的,一般来说,党的执政能力内生于党的自身治理能力。

④组织嵌入是指执政党在国家政权系统和各类社会自治中建立自己的分支机构;人事嵌入是指执政党通过人事安排来占据环境中相关组织的重要岗位。[26](P153~177)

参考文献:

[1]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013.

[2]倪明胜.中国共产党社会整合功能的调适与优化——基于现代政治有效性的思考[J].社会主义研究,2012,(3).

[3]Our Global Neighborhood:The Report of the Commission on Global Governance,Chapter One:A New World,http:www.libertymatters.orgglobalgovernance.htm.

[4]俞可平.治理与善治[M].北京:社会科学文献出版社,2000.

[5]徐锋.现代政党治理刍议[J].当代世界与社会主义,2004,(1).

[6]罗峰.转型期中国的政党治理:生成、资源与框架[J].毛泽东邓小平理论研究,2014,(5).

[7]严小龙.国家治理现代化的四维结构特征[J].马克思主义与现实,2014,(6).

[8]肖存良,林尚立.中国共产党与国家建设——以统一战线为视角[M].上海:复旦大学版社,2013.

[9]林尚立.中国共产党与国家建设[M].天津:天津人民出版社,2009.

[10]陈家喜.国家治理框架下的执政转型[J].团结,2014,(1).

[11]弗里蒙特•E.卡斯特,詹姆斯•E.罗森茨韦克.组织与管理——系统方法与权变方法[M].北京:中国社会科学出版社,1985.

[12]刘建军,周建勇,严海兵.创新与修复——政治发展的中国逻辑[M].北京:中国大百科全书出版社,2011.

[13]钟德涛.中外政党制度比较研究[M].北京:商务印书馆,2000.

[14]杨雪冬.先提升政党能力[J].社会科学报,2004.

[15]王韶兴.社会主义政党政治视阈下的政党能力论[J].学习与探索,2012,(11).

[16]罗许成.全球化与当代中国马克思主义国家力量的新发展——一种国家治理的视角[M].杭州:浙江大学出版社,2009.

[17]陈明明.作为一种政治形态的政党——国家及其对中国国家建设的意义[J].江苏社会科学,2015,(2).

[18]中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编(上)[M].北京:中央文献出版社,2014.

[19]林尚立.政党政治与现代化:日本的历史与现实[M].上海:上海人民出版社,1998.

[20]闫健.中国共产党的转型与中国的变迁——海外学者视角评析[M].北京:中央编译出版社,2013.

[21]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[22]蒉凯频.执政党的制度供给能力建设——中国共产党的制度供给能力与中国转型期的制度变迁[J].湖北社会科学,2011,(1).

[23]佘湘.中国共产党软实力建设的历史经验与启示[J].学术交流,2011,(7).

[24]林尚立.政党与现代化:中国共产党的历史实践与现实发展[J].政治学研究,2001,(3).

[25]肖金明.论通过党内法治推进党内治理[J].山东大学学报(哲学社会科学版),2014,(5).

[26]罗峰.嵌入、整合与政党权威的重塑——对中国执政党、国家和社会关系的考察[M].上海:上海人民出版社,2009.

[27]沈大伟.中国共产党收缩与调适[M].北京:中央编译出版社,2012.

[28]郑永年.中国模式——经验与困局[M].杭州:浙江人民出版社,2010.

[29]弗兰克•J.古德诺.政治与行政——一个对政府的研究[M].上海:复旦大学出版社,2011.

  文章来源:《学术探索》

   

 

 


◎版权所有:中国政府改革和发展研究中心 ◎地址:北京市海淀区西土城路25号 ◎技术支持:中国政法大学信息化建设办公室