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刘俊生:论政府责任的实现机制

发布日期:[2017-09-04 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:政府责任有政治责任、行政责任、法律责任和社会责任四种,责任主体包括行政机关及其公务员。不同政府责任的实现机制各不相同,不仅追责主体有别,而且追责方式也不同。政治责任是政治机关以改组政府、罢免官员等方式实现的,行政责任是行政机关以行政监察、行政处分等方式实现的,法律责任是司法机关以行政诉讼、刑事诉讼等方式实现的,社会责任是公众以舆论谴责、请愿上访等方式实现的。

关键词:政府责任;责任政府;责任主体;追责体系;不利后果

政府是人民之信托机构,肩负着建设国家和造福民众之重任,须谨守法律、职业道德和社会公德,兢兢业业,诚实为政,恪尽职守,勇于担当,唯如此,方会成为一个负责任的政府,成为一个人民满意的政府。本文试图准确而全面地揭示政府责任及其实现机制。

  一、政府责任的性质和类型

  政府是一个政治体系,即在既定区域内制定和执行法律的一套组织体系。广义的政府包括立法机关、行政机关、司法机关和军事机关,狭义的政府仅指行政机关。本文狭义使用“政府”概念,即指行政机关。责任则包含职责和追责两个方面的内容,也即包含责任主体(行政机关及其公务员)应该履行的职责(分内应做的事)和责任主体因未按法定职责要求履职(没做好分内的事)而受到追责(承担不利后果)。本文在后者意义上使用“责任”概念,即指因未按法定职责要求履职而受到追责后承担不利后果。因此,政府责任是指行政机关及其公务员在行政管理过程中因未按法定职责要求履职而受到追责后承担的不利后果。

  在此,需要注意将政府责任与责任政府两个概念区分开来。责任政府(responsible government)是西方的一种政治制度安排,也称问责政府或责任内阁,即政府对议会负责任的政治制度,议会问责是其典型特征。责任政府是西敏制的议会民主政治体制的基础,即在此类西敏制民主政体中,政府(行政机关,通常是内阁)对议会而非对君主负责;就殖民地来说,是指政府对当地议会而非宗主国政府负责。在实行两院制的地方,是指政府对直接选举产生的人数较多的下议院负责。具体来说,一是政府的决定接受议会问责;二是失去议会信任(通过不信任动议)的部长个人或整个政府应当辞职或总辞,要不就举行大选寻求选民定夺。可见,责任政府与政府责任是内容上有所联系但非同一的两个概念。

  政府责任是一个追责体系,或曰惩戒体系。根据追责性质的不同或追责主体的不同,可以将政府责任划分为政治责任、行政责任、法律责任和社会责任四类。学者们对政治责任概念有着各种各样的解释。有从违背民意角度进行定义的,如“由于民主政治是民意政治,所以违反民意的行为是严重的错误行为,应该负政治责任”,而且“直接或间接民选的行政首长主要负政治责任”[1]。有从决策失误角度进行定义的,如“国家机关及其工作人员所作所为必须合理、合目的性(合乎政府为人民服务的宗旨),其决策(体现为政策与法规、规章、行政命令等)必须符合人民的意志与利益。如果政府决策失误或行政行为有损于国家与人民利益,虽然不一定违法(甚至有时是依其自订之不合理的法规、规章办事的),不受法律追究,却要承担政治责任”[2]。有从违反政治义务角度进行定义的,如“政治责任是行使公权力者因违反政治义务而承担的政治上的否定性后果。这种政治上否定性后果也意味着社会中的个人或组织已丧失了从事行使政治权力的资格”[3]80。也有从无效履职角度进行定义的,如“政治责任是政治官员履行制定符合民意的公共政策,推动符合民意的公共政策执行的职责,以及没有履行好这些职责时所应承担的谴责和制裁”[4]22。综合上述不同观点,本文认为,政治责任是政府及其政治性官员(选举产生或政治任命的官员)由于未尽政治义务或职责义务而应该受到的政治追究以及承担由此带来的不利后果。理解政治责任概念需要把握以下三点:首先,就中国的行政机关而言,政治责任压力主要源自执政党(中国共产党)和立法机关(人民代表大会及其常务委员会)的监督。其次,承担政治责任的事由不需要以违法违纪为前提。最后,政治责任(不利后果)的承担方式就是接受政治性惩戒。就政府及其部门而言,要承担说明行为、接受调查、责令纠正、被撤销决定、改组等不利后果;就个人而言,要承担道歉、辞职、罢免或弹劾等不利后果。

  行政责任是行政机关及其公务员由于违法违纪行为而应该受到的行政追究以及承担由此带来的不利行政后果。理解行政责任概念需要把握以下三点:首先,行政责任压力主要源自上级行政机关以及行政监察、审计等机关的监督。其次,行政责任的事由需要以行为违法或违纪为前提,违法或违纪行为可以是积极的作为(如索贿),也可以是消极的不作为(如玩忽职守)。最后,行政责任(不利后果)承担方式就是接受行政性惩戒。就行政机关而言,要承担责令改正、被撤销决定、赔偿等不利后果;就个人而言,要承担警告、记过、记大过、降级、撤职和开除六种不利的行政处分以及追偿责任的不利后果。

  法律责任是行政机关及其公务员由于违法行为而应该受到的司法追究以及承担由此带来的不利后果。理解法律责任概念需要把握以下三点:首先,法律责任压力主要源自司法机关(公检法)的监督。其次,法律责任的事由需要以行为违法为前提,违法行为同样可以是积极的作为(如贪污),也可以是消极的不作为(如渎职)。最后,法律责任(不利后果)的承担方式就是接受法律性惩戒。就行政机关而言,要承担接受审判、被撤销决定、赔偿等不利后果;就个人而言,要承担管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等不利的刑事处罚后果以及非刑罚性的刑事处罚后果。需要注意,行政机关公务员个人由于行为违反刑法而应该承担的刑事责任(刑罚)与行政责任(处分)之间的关系。在这个问题上,中国现行制度坚持“两罚并处”原则。在时间顺序上,一般来讲,公务员违法,若已由司法机关查处的,待司法机关做出处理结果后,处分机关再做出相应的行政处理。若处分机关先行调查认为需要移送司法机关的,必要时也可以先做出行政处分,但不能以违纪责任代替刑事责任。已追究刑事责任的,在行政责任的追究上,应依法撤销或罢免其职务并给予开除处分。

  社会责任是行政机关及其公务员由于未尽职责义务或道德义务而应该受到的社会追究以及承担由此带来的不利后果。理解社会责任概念需要把握以下三点:首先,社会责任压力主要源自媒体、公民以及利益集团的监督;其次,社会责任的事由多种多样,除未履行政治义务、职责义务或违法乱纪以外,不遵守职业道德或公共道德、缺乏责任感和使命感、官僚作风等,也都可能成为追究其社会责任的事由;最后,社会责任(不利后果)的承担方式就是接受社会性惩戒,如承担舆论谴责、公众上访、行政请愿等不利后果。

  二、政治责任之实现机制

  政府及其政治性官员是否承担政治责任,与所在国家的政体结构、民主化程度、法治化程度、政治惯例、政治文化、政治生态等诸多因素相关,由此导致政治责任制度不完全具有明晰的特点。“尤其是中国政治的特点,行政政治责任的作用领域比较原则化,追究责任的过程中所遵循的不是明确的文件性规定,很大程度上基于一种政治惯例,或者政治斗争的结果;对政治责任的追究也不是由行政执法机关或者司法审判机关依法进行的裁量。政治责任的追究与否以及如何追究都与政治活动的结果有很大的关系”[3]23。尽管如此,理性地分析中国政府及其政治官员的政治责任的实现机制仍然是可行的。

  政治责任是国家通过政治机构以政治追责的方式实现的。从中国的政治结构和政治制度的安排来看,有权追究政治责任者,主要是执政党(中国共产党各级委员会及其常务委员会)和国家权力机关(各级人民代表大会及其常务委员会),政治追责的方式多种多样,如责令辞职、罢免等。在此就执政党和权力机关两种追究途径分而论之。

  执政党追究的政治责任实现机制。执政党追究是指中共中央和县级以上地方各级党委,根据党章和党规的规定,对政府及相应级别的政治官员应承担的政治责任发动的追究。中国共产党作为领导党和执政党,是发动政治责任追究的最有效主体。根据党委领导下的民主集中制决策原则以及党管干部的干部人事制度原则的要求,各级党委领导和监督同级政府的工作,直接管理相应级别的政治官员并监督其是否认真履行职责以及其言行是否违背政党意志或民众意志。执政党对政府本身的政治责任的追究,是各级党委在对政府重大决策及其执行情况的监督过程中实现的,若发现政府出现重大决策失误或重大决策执行不力的情况,那政府就有可能要承担向党委说明情况、纠正决策甚至改组的不利后果。执政党对政治官员政治责任的追究,是各级党委和纪委通过主动监督和检查的方式或者通过被动受理控告和举报的方式而实现的,若发现政治官员有违法违纪的行为或者有不称职的言行,那政治官员就要承担党委发起的政治问责(如责令辞职、降职任用等)和国家权力机关接受党委或纪委建议后发起的政治问责(如免职、撤职或罢免)两种不利后果。

  权力机关追究的政治责任实现机制。权力机关追究是指全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会对由其产生的政府以及由其选举、决定、任免的政治官员应该承担的政治责任发动的追究。宪法赋予各级人大及其常委会对行政机关以及其他国家机关进行监督的权力,也即赋予了国家权力机关追究政府及其政治官员的政治责任的权力。权力机关对政府政治责任的追究是在监督政府日常工作的过程中实现的,听取和审查政府工作报告是权力机关每年一次在代表大会召开期间的监督方式,询问或质询、特定问题调查等是权力机关在任何时候都可以使用的监督方式①。如权力机关在监督过程中发现问题,政府就有可能要承担被撤销行政法规、地方性法规、决定、决议和命令等不利后果。权力机关对政治官员政治责任的追究,除了在监督政府日常工作的过程中实现外,还有就是在接受执政党建议的过程中实现,权力机关追究政治官员政治责任的方式主要有罢免、决定免职、决定撤职以及接受辞职等。

  其中,罢免是权力机关在代表大会召开期间通过对大会主席团提交的相关议案进行表决而依法解除违法违纪或不称职的由其决定或选举的政治官员的职务②。关于罢免的理由,宪法和法律没有做出明确的规定,根据全国人大常委会对1989年湖南省人民代表大会请示的解答,罢免案不需要有必须违法的理由,是否罢免完全根据代表对事情所做的判断而定③。“但是总的看来,在我国实际政治生活中,各级人大并没有很好地运用罢免权来追究政府组成人员的政治责任。这里原因是多方面的,其中很重要的一点,与对人民代表政治责任的追究一样,往往把违法犯罪作为罢免的理由”④。人大应该充分利用宪法赋予的罢免权来追究政治官员的政治责任。决定免职是全国和县级以上地方各级人大常委会在本级人代会闭会期间根据法律规定的他人提请而依法免去政治官员的职务⑤。决定撤职是县级以上地方各级人大常委会在本级人代会闭会期间通过对主任会议提交的议案进行表决而依法撤销违法违纪或不称职的由其选举或任命的政治官员的职务⑥。需要注意的是,决定免职和决定撤职的理由都是多种多样的,如政治责任、行政责任、法律责任、职务变动等都可能导致决定免职或决定撤职,政治责任只是决定免职或决定撤职的理由之一,不同的只是,决定免职是权力机关的被动行为,而决定撤职通常都是权力机关的主动行为。接受辞职是县级以上地方各级人大及其常委会根据选任官员本人的提请依法接受由本级人大选举产生官员的辞职⑦。党委的责令辞职、个人的引咎辞职、纯粹个人原因(如身体健康原因)的辞职、因公辞职等都可以成为辞职的理由,其中的责令辞职和引咎辞职多为承担政治责任的辞职。接受辞职如同决定免职一样,都是权力机关的被动性行为。

  三、行政责任之实现机制

  行政责任是国家通过政府自身以行政追责的方式实现的。从中国的行政结构和行政制度的安排来看,有权追究行政机关及其公务员的行政责任者,包括行政机关本身、上级行政机关以及专门的行政监察机关等,行政追责的方式同样多种多样,如行政监察、行政处分等。在此就行政机关及其公务员行政责任的实现机制分而论之。

  行政机关行政责任的实现机制。行政机关行政责任的实现机制主要是通过行政机关自究、行政复议、行政监察三种途径实现的。

  行政机关自究是指行政机关通过自己或他人发现不良履职情况或违法违纪行为而发起的自我追究。每个行政机关都内设有或外派有多个行政机构或分支机构,还有很多公务员,这些机构和公务员时时刻刻代表着其所在行政机关通过做出各种各样的决定来施行法律,机关需要通过自身或他人及时发现并通过自身予以纠正其中的不良行政行为或违法违纪行为。“他人者”就是行政诉愿者(相对人)、行政请愿者、专门监督机关等。在自究实现机制中,行政机关需要承担的不利后果就是“自己打自己的嘴巴”,即修改或撤销已有决定、责令下级履行职责、向相对方或社会作出说明或解释以及赔礼道歉等。

  行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为,认为其具体行政行为侵犯了其合法权益,依法向其上一级行政机关提出复议申请,复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查并作出行政复议决定的活动⑧。公民、法人或其他组织在提出复议申请时,可以一并提出赔偿申请和审查行政机关规定(不包括法规和规章)的申请。行政复议属于“不告不理”式的行政责任追究机制。公民、法人或其他组织通过行政复议会迫使行政机关承担行政责任,行政复议机关作出的责令履行法定职责、撤销或变更行为(可以同时责令重新作出行为)、确认行为违法、给予赔偿等复议决定都是行政机关必须接受的不利后果。

  行政监察是指在行政系统中设置的专司监察职能的机关对行政机关及其公务员以及行政机关任命的其他人员的行政活动及行政行为进行的监督检查活动。与行政复议相比,行政监察是一种主动监察和被动监察相结合的行政责任追究机制。主动监察乃指行政监察机关通过主动检查发现行政机关及其公务员在执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题;被动监察乃指行政监察机关通过受理控告或检举发现行政机关及其公务员在执行法律、法规和政府的决定、命令中的问题。在监察过程中,行政机关及其公务员必须接受行政监察机关采取的监察措施、提出的监察建议和作出的监察决定。行政监察措施包括要求或责令被监察对象提供相关材料、作出相关解释和说明、停止违法违纪行为以及扣留封存相关材料、建议暂停相关人员执行职务、提请法院采取保全措施,行政监察建议包括建议纠正违法违纪行为、纠正或撤销违法的决定和命令、纠正明显不适当的行政行为以及建议给予责令公开道歉、停职检查,行政监察决定包括没收、追缴或责任退赔违法违纪取得的财物。对于行政机关而言,这些都是行政监察给其带来的不利后果。

  前述三种途径是行政机关行政责任的主要实现机制,此外还有其他更加专业性的行政责任实现机制,如国家审计的行政责任实现机制、人事监督的行政责任实现机制、政府财产管理的行政责任实现机制等。

  行政机关公务员行政责任的实现机制。公务员承担行政责任的方式有行政处分以及赔偿、追偿等。其中,行政处分是公务员承担行政责任的主要方式。

  行政处分及其种类。行政处分也称纪律处分(公务员法中称处分),是行政机关和行政监察机关根据有关公务员法律、法规的规定,对违反行政纪律的公务员给予的一种惩戒或制裁,是公务员承担行政责任或不利后果的主要方式。行政处分针对的是公务员的违纪行为。违纪行为可以是积极的作为,如贪污索贿;也可以是消极的不作为,如玩忽职守。但若违纪行为情节轻微,经过批评教育后改正的,也可以免予行政处分。若触犯刑法而构成犯罪的,则必须承担刑事责任(见法律责任部分)。根据违纪行为的严重程度,行政处分共有六种(由轻到重):警告、记过、记大过、降级、撤职和开除。其中,警告、记过、记大过属于精神惩戒,主要在声誉上和心理上给受处分者造成不利影响;降级、撤职、开除属于实质惩戒,它不仅在声誉上和心理上给受处分者造成不利影响,而且给受处分者在级别、职务、身份等方面造成不利影响。行政处分机关根据违纪情节的轻重、造成后果的严重性、责任者的主观认识以及过去对这类事情的处理经验等因素,确定处分类型。需要注意,有些人事处理措施不是行政处分。如免职、降职、辞退、考核不称职、责令辞职等都是人事处理措施,但都不是行政处分。这些人事处理措施针对的并非公务员的违纪行为而是公务员的那些不能或者不能很好地履行职责的行为。在人事行政中,应该准确地把握二者各自的适用条件,既不能将违纪者用一般人事处理措施进行处理,也不能将不能或者不能很好地履行职责者用行政处分手段进行处理。

  行政处分的权限配置与行政处分的发起机制。行政处分通常遵守“处分权与任免权相一致”原则,即处分权通常由任免机关执掌,但行政监察机关也享有对行政机关公务员的处分权。另外,根据干部管理权限,相应领导干部的处分必须报同级或上级党委、上级国家机关批准、决定或同意;根据干部任免权限,对人大选举或决定的干部以及对人大常委会决定或任免的干部给予撤职处分和开除处分时,应由本级人大予以罢免或者提请本级人大常委会予以免职。关于行政处分的发动机制,除了通常的行政机关自我发起追究机制和行政监察机关监察发起追究机制外,还有纪委检查移交发起追究机制。行政机关自我发起的追究包括上级行政机关对下级行政机关中由其任命的机关领导成员发起的追究和行政机关对由其任命的中下层公务员发起的追究,行政监察机关监察发起的追究包括行政监察机关建议任免机关给予行政处分的追究和行政监察机关直接给予公务员行政处分的追究,纪委检查移交发起的追究是指纪委在纪检过程中将公务员违反行政纪律的案件移交任免机关或监察机关来做纪律处理的追究。

  行政处分的条件与程序。行政处分由两个条件构成:存在违法违纪事实并应当承担责任。实施处分时要求处分机关做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法和手续完备。程序是处分必须遵守的步骤、时限和方式等,它应该体现前述六项基本要求。行政机关处分程序为:一是立案与调查。行政任免机关有关部门认为公务员涉嫌违法违纪,需要进一步查证的,报任免机关负责人批准后立案。任免机关有关部门负责对违法违纪事实做进一步调查,包括收集、查证有关证据材料,听取被调查者所在单位的领导成员、有关工作人员以及所在单位监察机构的意见,并向其他有关单位和人员了解情况。正式调查应当由两名以上办案人员进行,接受调查的单位和个人应当如实提供情况。最后形成书面调查材料,向任免机关负责人报告。在调查过程中,严禁以暴力、威胁、引诱、欺骗等非法方式搜集证据,非法收集的证据也不得作为定案的依据。调查中发现公务员违法违纪涉嫌犯罪的,应当移送司法机关依法追究刑事责任。二是陈述和申辩。任免机关有关部门将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知被调查者本人,听取其陈述和申辩,并对其所提出的事实、理由和证据进行复核,记录在案。被调查者提出的事实、理由和证据成立的,应予采信。三是讨论和决定。任免机关领导成员集体对案件进行讨论,并作出给予处分、免予处分或者撤销案件的决定。决定给予处分的,应当根据不同情形从重、从轻或减轻处分。在两人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的,隐匿、伪造、销毁证据的,串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的,包庇同案人员的,以及具有法律、法规、规章规定的其他从重情节的,应当从重处分;主动交代违法违纪行为的,主动采取措施从而有效地避免或者挽回损失的,检举他人重大违法违纪行为情况属实的,应当从轻处分;主动交代违法违纪行为并主动采取措施有效避免或者挽回损失的,应当减轻处分。处分应当自批准立案之日起六个月内作出决定,案情复杂或者遇有其他特殊情形的,办案期限可以延长,但是最长不得超过十二个月。处分决定应当包括下列内容:被处分人员的姓名、职务、级别、工作单位等基本情况,经查证的违法违纪事实,处分的种类和依据,不服处分决定的申诉途径和期限,处分决定机关的名称、印章和作出决定的日期。两人以上共同违法违纪,需要给予处分的,根据各自应当承担的纪律责任,分别给予处分。四是通知、归档与备案。任免机关应当将处分决定以书面形式通知受处分者本人,并在一定范围内宣布,还要告诉其有申诉的权利。任免机关有关部门应当将处分决定归入受处分者本人档案,同时汇集有关材料形成该处分案件的工作档案。并且任免机关应当按照管理权限,及时将处分决定或者解除处分决定报公务员主管部门备案。需要注意,行政处分坚持回避原则。也即参与公务员违法违纪案件调查、处理的人员有下列情形之一的,应当提出回避申请,被调查者以及与案件有利害关系的公民、法人或者其他组织也有权要求其回避:与被调查者是近亲属关系的,与被调查的案件有利害关系的,与被调查者有其他关系而可能影响案件公正处理的。处分决定机关负责人的回避,由处分决定机关的上一级机关负责人决定;其他违法违纪案件调查、处理人员的回避,由处分决定机关负责人决定。处分决定机关或者处分决定机关的上一级机关,发现违法违纪案件调查、处理人员有应当回避的情形,可以直接决定该人员回避。

  处分期间与法律后果。处分期间是指除开除以外的其他处分决定的执行期间。不同处分的处分期间有所不同。警告的处分期间为六个月,记过的处分期间为十二个月,记大过的处分期间为十八个月,降级和撤职的处分期间都为二十四个月。开除不存在处分期间。若公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的,应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的,执行其中最重的处分;应当给予撤职以下多个相同种类处分的,执行该处分,并在一个处分期以上、多个处分期之和以下,决定处分期。受处分者在受处分期间受到新的处分的,其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过四十八个月。处分的法律后果是指受处分者承受的不利于自己的法律规定结果,包括在晋升工资档次、级别、职务等方面受到的不利影响。受警告处分的,在处分期间内不得晋升职务和级别,但可以晋升工资档次;受记过、记大过、降级、撤职处分的,在处分期间内,不仅不得晋升职务和级别,而且也不得晋升工资档次,其中受撤职处分的还要降低一定职务层次任职,并且按照新任职务确定相应的级别;受开除处分的,解除与所在机关的人事关系,丧失公职人员身份,并且按人事法律的规定永远不能再次录用为公务员。受处分者受到开除处分后,有新工作单位的,其本人档案转由新工作单位管理;没有新工作单位的,其本人档案转由其户籍所在地人事部门所属的人才服务机构管理。

  行政处分的解除。处分的解除是指受开除以外处分、在受处分期间有悔改表现且没有再次发生违纪行为的,处分期满后,终止处分的执行。解除处分包括三个条件:有悔改表现、没有再次违纪行为和处分期满。处分解除程序:首先是所在单位提出解除处分的申请,其次是解除处分的决定机关审查申请并作出决定,最后是将解除处分的决定书面通知受处分者本人。解除处分的决定机关只能是原处分决定机关。如果受处分者在处分期间内调离原机关,仍然由原处分决定机关作出处分解除决定;如果原处分决定机关被撤销或者合并,则由承接机关作出处分解除决定。处分的解除必须以书面形式作出,并且必须以书面形式通知本人。需要注意,处分的解除不是处分的撤销,撤销针对的是错误的处分,被撤销的处分自始无效,而解除针对的是正确的处分,被解除的处分仍然是有效处分,只是终止执行。所谓终止执行是指停止适用由处分引起的不利政策。处分解除后,公务员在晋升工资档次、级别和职务方面不再受原处分的任何影响。当然,受到降级和撤职处分者,其处分的解除并不意味着恢复处分前的全部状态,如原来的级别、职务、工资档次。

  行政机关公务员除了以接受行政处分的方式承担行政责任外,还要以接受赔偿、追偿的方式承担行政责任。

  行政机关公务员赔偿或追偿责任的性质。赔偿是指公务员在履行职责过程中因故意或过失行为致使国家财产受到损失而给予国家的赔偿。追偿是指公务员在履行职责过程中由于违法违纪行为致使私人财物受到损失,在国家赔偿后而受到的国家索偿。换句话说,赔偿和追偿都是公务员由于违法违纪行为致使公私财物损失而应该从金钱上承担的不利后果。公务员与国家之间的关系不是由民法来调整的关系,故公务员由于违法违纪行为使公私财物遭受损失而承担的赔偿责任和追偿责任,不是私法上而是公法上的赔偿责任或追偿责任。

  赔偿责任。此类行政责任的承担者涉及两类公务员。一是负有国家财物管理义务的公务员,如出纳和物品管理人员,因故意或过失实施违法管理行为或者因没有合法地实施管理行为而丢失或损伤了国家财物,必须承担赔偿责任,即便是由于粗心大意而造成损失,也不能免除赔偿责任。二是负有国家财物保管义务的公务员,如在不同时空中使用国家物品的公务员,他们负有保管所使用国家物品的义务,若因故意或重大过失而丢失或损伤所使用的物品,必须负赔偿损失的责任。赔偿责任一般由公务员所在行政机关负责认定。

  追偿责任。行政机关公务员违法行使职权给公民、法人或其他社会组织造成损失的,行政机关向请求人支付赔偿费用或履行赔偿义务(国家赔偿),之后还可以依法责令有故意或重大过失的工作人员承担部分或者全部赔偿费用(追偿责任)。相比赔偿责任,追偿责任不仅具有侵权的特点,而且还具有以国家赔偿为前提的特点。国家赔偿制度⑨认为,行政机关及其公务员,接受国家的委托执行公务,国家对其侵权的后果承担赔偿责任,公务员不对被侵权者直接承担赔偿责任。但如果其侵权行为是由于故意或重大过失造成的,那么在国家履行赔偿义务后,公务员必须对国家承担追偿责任,而且还要承担行政责任或刑事责任。《国家赔偿法》(1994)确立了国家赔偿责任和个人追偿责任制度。该法第二章“行政赔偿”规定:“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;(三)以殴打等暴力行为或者唆使他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的;(四)违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;(五)造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”(第三条)“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的,受害人有取得赔偿的权利:(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;(三)违反国家规定征收财物、摊派费用的;(四)造成财产损害的其他违法行为。”(第四条)公民的人身权和财产权受到上述侵犯时,国家对受害人承担赔偿责任。但“赔偿义务机关赔偿损失后,应当责令有故意或者重大过失的工作人员或者受委托的组织或者个人承担部分或者全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员,有关机关应当依法给予行政处分;构成犯罪的,应当依法追究刑事责任。”(第十四条)该法第三章还规定了与行政赔偿类似的刑事赔偿制度。

  四、法律责任之实现机制

  法律责任是国家通过司法机关以行政诉讼和刑事诉讼两种途径实现的。

  行政诉讼途径的法律责任实现机制。行政诉讼是个人、法人或其他组织认为行政机关及其公务员的具体行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。换句话说,行政诉讼是法院通过行政审判对被诉的具体行政行为的合法性进行审理的方式解决行政争议的活动。需要注意的是,行政诉讼并不解决所有的行政争议,只解决特定范围内的行政争议,也即法院只对具体行政行为的合法性进行审查。属于行政诉讼受案范围的包括:行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政许可、行政给付等八类侵犯相对人人身权和财产权的具体行政行为。而国防和外交等国家行为、抽象行政行为、内部行政行为、终局行政行为等都不属于行政诉讼的受案范围。而且,法院通过行政审判只对具体行政行为的合法性进行审查,即行政审判坚持合法性审查原则或司法审查原则。合法性审查包括程序意义上的审查和实体意义上的审查两层含义。程序意义上的合法性审查,是指法院依法受理行政案件,有权对被诉具体行政行为是否合法进行审理并作出裁判。实体意义上的审查,是指法院只对具体行政行为是否合法进行审查,不审查抽象行政行为,一般也不对具体行政行为是否合理进行审查。就是说,这是一种有限的审查。关于审理期限,法院通常在三个月内作出一审判决,二审判决通常在两个月内作出。

  在行政诉讼的政府责任实现机制中,行政机关及其公务员必须承担相应的法律责任或者说必须接受相应的不利司法判决以及其他不利后果。对行政机关不利的司法判决有:撤销或部分撤销行政行为,责令重新作出具体行政行为,责令在一定期限内履行法定职责,变更显失公正的行政处罚,赔偿行政侵权给相对人造成的损害(国家赔偿)。对拒绝履行法院判决和裁定的行政机关的不利司法措施有:通知银行强制从行政机关账户内划拨应当归还的罚款或应当给付的赔偿金,期满之日起每日对行政机关罚款五十至一百元,向上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议。另外行政机关还要承担败诉的费用。对行政机关公务员(违法违纪的主管人员和直接责任人员)不利的后果有:移送有关违纪材料给行政机关或其上一级行政机关或者行政监察机关、人事机关,移送有关犯罪材料给公安、检察机关,依法追究拒不执行法院判决和裁定并且情节严重构成犯罪的主管人员和直接责任人员的刑事责任。另外,有故意或者重大过失的公务员还要接受行政机关追偿的不利后果(见行政责任部分)。

  刑事诉讼途径的法律责任实现机制。刑事诉讼是在司法机关(公检法)的主持下,在诉讼参与人的参加下,查明犯罪和追究犯罪的活动。简言之,刑事诉讼就是国家追究犯罪人刑事责任的诉讼。行政机关及其公务员的刑事责任,是指其在履职过程中由于触犯刑法而必须接受的由司法机关依法做出的刑事判决,也即接受刑事上的不利后果(刑罚)。行政机关及其公务员承担的刑事责任,具有一般刑事责任的如下特征:刑事责任由犯罪者承担,包括实施犯罪行为的自然人和单位;刑事责任由犯罪行为引起,而犯罪行为则是指具有刑事责任能力者实施的侵犯刑法所保护的社会关系的行为;刑事责任包括刑罚和非刑罚性责任;刑事责任是刑法规定的一种负担,最终表现为犯罪人承受的对自己的不利负担,如人身自由在一定时期内受到限制、一定数量的财产被剥夺等;刑事责任由国家司法机关强制犯罪者承担,也就是说刑事责任是犯罪者向国家承担的责任[5]。在此,我们就行政机关刑事责任的实现机制和行政机关公务员刑事责任的实现机制分而论之。

  行政机关刑事责任的实现机制。行政机关犯罪属于单位犯罪或法人犯罪,是指行政机关为本单位利益经集体研究决定或负责人决定实施的危害国家或社会的、依法应当受到刑罚处罚的行为。虽然理论上存在着行政机关犯罪的可能性,如行政机关集体为境外非法提供国家情报、集体非法出租或出借枪支、集体协助走私、集体出售公民个人信息、集体贪污、集体徇私枉法等,但现实中基本上不会发生此类犯罪行为。另外,由于单位与自然人之间存在着的本质差别,故对自然人适用的刑罚并不能完全适用于单位,尤其是刑法中的主刑都不适用于单位犯罪,对单位通常只能适用罚金这一附加刑,但罚金刑对行政机关来说似乎也没有任何意义⑩。还有就是在追究单位犯罪的刑事责任时,会遇到刑事附带民事赔偿的问题。行政机关的违法行为给公民、法人和其他社会组织造成人身伤害和经济损失的现象比比皆是,但此类赔偿几乎不会通过追究行政机关犯罪附带民事赔偿的方式实现,而是通过国家赔偿方式实现的。因此,政府承担刑事责任主要是指公务员个人承担刑事责任。行政机关公务员刑事责任的实现机制。公务员犯罪是指其在履职过程中触犯刑法的行为。现行刑法(2011年第十次修正)规定的公务员常见犯罪行为见表2。

  公务员刑事责任的追究(发起)方式大体包括移送、他诉、自诉、自首、发现五种。第一是移送追究,即纪检监察机关移送司法机关立案侦查的追究,也就是纪检监察机关在查处公务员违纪违法行为时发现其犯罪行为而将案件移送司法机关(公安机关和检察院)立案侦查,这是极具中国特色的公务员刑事责任追究方式,尤其是在涉及公务员贪污贿赂罪和渎职罪时经常使用这种方式。第二是他诉追究,即任何单位和个人发现公职犯罪事实或者公职犯罪嫌疑人向司法机关(公安机关、检察院和法院)报案或者举报而立案侦查。第三是自诉追究,即受害人对侵犯其人身、财产权利的公职犯罪事实或者公职犯罪嫌疑人向司法机关(公安机关、检察院和法院)报案或者控告而立案侦查。第四是自首追究,即公职犯罪人向司法机关(公安机关、检察院和法院)自首而立案侦查。第五是发现追究,即司法机关(公安机关或者检察院)发现公职犯罪事实或公职犯罪嫌疑人而予以立案侦查。

  根据《刑事诉讼法》(2012年第二次修正)对各个司法机关职能管辖的规定,刑事案件一般由公安机关立案侦查。但贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由检察院立案侦查;对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由检察院直接受理的,经省级以上检察院决定,可以由检察院立案侦查。自诉案件由法院直接受理。公安机关、检察院或者法院对于报案、控告、举报和自首都应当接受,但对于不属于自己管辖的应当移送主管机关处理。

  公务员刑事责任的实现方式,也即刑事责任的承担方式,指国家强制犯罪公务员承担的法律制裁措施,包括刑罚和非刑罚性处置,前者是刑事责任的主要承担方式。刑罚包括主刑(管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑)、附加刑(罚金、剥夺政治权利和没收财产)以及驱逐出境(针对外国人)、附带民事赔偿,非刑罚性处置(针对犯罪情节轻微免予刑事处罚的)包括训诫或者责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失或者由主管部门予以行政处罚或行政处分。其中的刑罚附带民事赔偿责任是指由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的,犯罪行为人除承担刑事处罚外,还要承担的赔偿经济损失的责任。

  五、社会责任之实现机制

  社会责任是传媒、公众或利益集团以舆论、上访或请愿等监督途径实现的。社会责任的实现机制不同于政治责任、行政责任和法律责任的实现机制,相对难以把握,概因为其责任边界、追究主体、追责依据均相对模糊。在此仅区分舆论、上访和请愿三种社会责任实现途径。

  舆论监督方式的社会责任实现机制。从主权在民的理论出发,社会追究是最根本的政府责任追究形式,但政治制度的设计往往排斥民众对政府运行的直接控制,致使社会追究的形式更多时候表现为舆论上的监督。传媒(包括报刊类的传统平面媒体和网视类的现代立体媒体,特别是网络自媒体)是舆论监督的主阵地,它不仅是言论自由的实现形式之一,也是表达民主的一种形式,“不管民主的定义是什么,没有新闻自由,民主本身无法存在”[6],而社会责任追究是以民主理念为其底蕴的,传媒由此构成政府之社会责任追究的重要途径。传媒的功能主要体现在四个方面:政治信息的交换功能、政治社会化功能、规定议事日程的功能和社会监督功能[4]169。传媒的社会监督功能是通过其对政府及其官员和公共政策的批评而实现的,政府官员的社会责任意识在很大程度上是在传媒对其长期施加压力的情况下形成的。传媒通过及时地披露政府及其官员的违法失职或不合理行为、评价其决策活动或施政方针的正确与否、谴责其官僚作风和不道德行为等,能够引起社会的广泛关注,促进舆论的形成,从而对政府及其官员构成舆论压力。未能履行其职责或违反社会规范的政府及其官员,在传媒的监督下,民众对其信任程度会大幅度降低,甚至会失去其权力和地位。

  民众上访途径的社会责任实现机制。严格地来说,上访属于信访的一种。信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级政府、县级以上政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求,依法由有关行政机关处理的活动。上访本质上是指民众越过底层国家机关到上级机关反映并寻求解决问题的一种信访,同时也成为上层政府了解民意的一个重要途径。总的来说,上访多是因问题在当地政府得不到解决或解决不合理而引起,针对的往往是权力和资本结合所产生的不公平现象,例如贪污腐败、黑恶势力与政府勾结,因此针对上访者的暴力事件也时有发生。可以说,上访是极具中国特色的社会监督形式。上访者在主观上多是为了解决自己的利益诉求问题,客观上却起到了追究政府及其官员社会责任的作用,因为上访本身通常会造成很大的社会影响,尤其那些得到社会广泛专注的群访事件,会给被上访政府及其官员带来很大的压力,不管是否能够解决问题,它都已经成为其必须接受一种不利后果。

  行政请愿途径的社会责任实现机制。行政请愿是指民众个体或集体向政府或其官员提出意见或有所请求,或者采取集体行动要求政府或主管当局满足某些愿望或改革某种政策措施。就提出意见或有所请求而言,行政请愿有以下几种方式:一是提出建议,即向行政机关或其首长提出一项请求或提议,以便采取、采纳或建议某种措施;二是申述异议,即阐述或表达与行政机关所采取立场相反的意见,或就有关某情况或行为要求行政机关注意以便进行检讨或考虑其后果;三是检举投诉,即检举行政机关及其公务员违法行为和不正常运作,以便有关负责人采取措施。集体行动有游行、示威、静坐、罢工等形式,这些都是政府在承担社会责任方面时刻准备要接受的最为严重的不利后果。在行政请愿主体中,利益集团通常起着更大的作用。利益集团是代表特定群体、维护特定利益、具有特定价值观的社会群体,它的出现是当代民主政治发展的结果。利益集团通过各种各样的活动对政府施加影响,促使其制定或执行于已有利的公共政策,一旦制定或执行于己不利的公共政策,它们就会对之给以强烈抨击,甚至组织游行、示威、罢工,以示抗议,表达对政府的不信任和不满,从而形成一种有效的社会监督。

  ①在实行民主宪政的国家,议会还有倒阁权。议会如果不同意政府的政策和施政方针,有权对政府提出不信任案,若议会通过不信任案,政府就必须总辞职。不信任投票只是议会对政府表示不信任的一种方式。

  ②全国人大有权罢免国家主席、副主席,国务院组成人员,最高人民法院院长、最高人民检察院检察长等,地方各级人大有权罢免本级政府领导人员,县级以上地方各级人大有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。

  ③在1989年湖南省召开的七届人大二次会议上,根据代表们的要求,杨汇泉副省长与省工商局、省审计局、省外经委等部门负责人接受了代表就清理整顿公司等问题进行的质询。代表们对杨汇泉副省长的答复不满意,长沙、湘潭等五个地市代表团的177名代表提出了对他的罢免案。经请示全国人大常委会,大会主席团将罢免案提交大会进行表决。以506票赞成、162票反对、98票弃权通过了罢免案。这是人大使用罢免权追究政治官员的政治责任的一个典型案例。参见张贤明:《论政治责任:民主理论的一个视角》,长春:吉林大学出版社2000年版,第210页。

  ⑤全国及地方各级人大常委会根据同级法院院长的提请有权解除副院长、法官、审判委员会委员、庭长、副庭长的职务,根据同级检察院检察长的提请有权解除副检察长、检察官、检察委员会委员的职务。县级以上地方各级人大常委会根据同级政府正职领导人的提请有权解除同级政府组成人员中除政府领导人员以外的其他人员的职务。

  ⑥县级以上的地方各级人大常委会,在人代会闭会期间,决定撤销本级政府的个别副职领导人员的职务,决定撤销由它任命的本级政府其他组成人员和人民法院副院长、庭长、副庭长、审判委员会委员、法官,以及人民检察院副检察长、检察委员会委员、检察官等人员的职务。

  ⑦县级以上地方各级人大的常委会组成人员、政府领导人员、法院院长、检察院检察长,可以向本级人民代表大会提出辞职,由大会决定是否接受辞职;大会闭会期间,上述人员可以向本级人大常委会提出辞职,由常委会决定是否接受辞职。

  ⑧对省级行政机关的具体行政行为不服的,向该机关申请行政复议。对行政复议决定不服的,可以向人民法院提起行政诉讼,也可以向国务院申请裁决,国务院作出最终裁决。

  ⑨在1870年代以前,由于受国家绝对主权论、国家无过失论、国王不能为非等理论的影响,国家不承担侵权赔偿责任。公务员在执行职务的过程中,侵犯了公民、法人或其他社会组织的权利,由他自己承担赔偿责任。在此后的半个世纪中,国家侵权赔偿责任理论日臻成熟,赔偿责任制度逐渐形成。大约在1920年代前后,国家侵权赔偿责任制度全面确立,主要标志就是许多国家都制定了国家赔偿法。

  ⑩对企业、社会组织等单位犯罪适用罚金刑是有意义的,但这也不够,不能达到真正遏制单位犯罪的目的,还必须考虑如何限制甚至剥夺单位的某些与犯罪有关的权利,使单位失去或者消灭单位犯罪的条件,从而达到预防单位犯罪的目的。当今世界许多国家的刑事立法对刑罚制度的考虑,最为突出的是死刑的减少和资格刑的增多。对于单位犯罪而言,除适用罚金刑外,更是大量地适用资格刑,如禁止单位在一段时间内从事某项业务活动,或者限制单位从事某项业务活动,或者剥夺单位从事某项业务活动的权利,或者解散单位团体等。但所有这些对行政机关来说,似乎也是不可能的。

 

[参考文献]

[1]马起华.政治制度[M].台北:商务印书馆,1978:257.

[2]郭道晖.法的时代精神[M].长沙:湖南出版社,1997:468.

[3]王成栋.政府责任论[M].北京:中国政法大学出版社,1999.

[4]张贤明.论政治责任:民主理论的一个视角[M].长春:吉林大学出版社,2000.

[5]齐文远,周详.刑法、刑事责任、形势政策研究:哲学、社会学、法律文化的视角[M].北京:北京大学出版社,2004:195-196.

来源:《行政科学论坛》


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