x学界视点
位置: 首页 >> 学界视点 >> 正文

徐勇:热话题与冷思考——关于国家治理体系和治理能力现代化的对话

发布日期:[2017-09-12 ] 点击次数:[] 来源:

  改革开放35年来,中国共产党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义事业发展的强大动力。中共十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标,作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。那么,应如何界定治理的涵义?从政治学理论来看,统治、管理与治理有何区别?在当代中国的语境下,从“管理”到“治理”的改变反映了中国共产党的执政理念发生了怎样的变化?当前中国推进国家治理现代化的基本路径有哪些?中国在全球治理中应发挥怎样的作用?为了加深对这些问题的理解,本刊特约请华中师范大学政治学研究院和中国农村研究院徐勇教授就国家治理体系和治理能力现代化的相关问题进行深入探讨。

  一、治理及相关概念辨析

  1989年世界银行在概括当时非洲的情形时,首次使用了“治理危机”,此后“治理”一词便被广泛地用于政治发展研究中。关于治理的概念,西方学者给出了多种不同的解释,您如何界定治理的涵义?

  自20世纪90年代以来,治理就成为政治学领域一个特别热门的话题。而中共十八届三中全会提出国家治理体系和治理能力现代化之后,治理更是由学术热词变为政治热词。但就治理的涵义而言,尚没有形成一个统一明确的定义。治理是一个内容丰富、使用灵活的概念。从广义上看,治理是指人们通过一系列有目的的活动,实现对对象的有效管控和推进,反映了主客体的关系。

  从治理内容看,有国家治理,即对国家的治理;有公司治理,即对公司的治理;有乡村治理,即对乡村的治理;有社会治理,即对社会的治理,还包括治党治军治吏;等等。它不外乎三个要素:治理主体、治理方式、治理效果。这三者共同构成治理过程。从“治理”成为中国的一个学术和政治热词看,主要是指国家治理,属于政治学的范畴。但是,在政治学界,对“治理”的定义有多种解释,有人统计达140多种。20世纪90年代中期,“治理”进入中国政治学界,但当时也有不同的解释,就是对“治理”的英文“governance”如何翻译就有不少争论。正因为如此,早在1997年,我在《政治学研究》发表了《GOVERNANCE:治理的阐释》一文,认为将“governance”译为“治道”不合适,而译为“治理”较好,治理是通过对公共事务的处理,以支配、影响和调控社会。后来,“governance”普遍译为“治理”。中央编译局俞可平教授率领的团队在治理理论方面作了大量研究,翻译出版了大量的外国文献,同时也对中国的治理问题进行了较多研究,并于2012年主编出版了中国第一部以“治理”为主题的《中国治理评论》。北京大学的徐湘林教授多年强调“治理话语”,主张用“治理”替代“民主”作为政治学的主导话语。本人所在的华中师范大学中国农村研究院则于21世纪初将“村民自治”扩展到“乡村治理”,并发表和出版了一系列乡村治理的论著。还有不少学者也作出了相当贡献。应该说,“治理”从学术上的热词扩展为政治领域的热词,政治学学者有一份贡献。值得注意的是,“治理”并不是一个完全泊来的外国名词,相反,在中国有着深厚的话语根基。这在于中国是一个古老的文明国家。中国长期流行“大禹治水”的传说。大禹是领导权威,他率领民众,进行治水,就是一种治理活动。因此,在中国,治理的历史悠久,且内涵十分丰富,并形成中国特有的治理语汇。

  在中国历史上,治理包括四层涵义:一是统治和管理。《荀子·君道》:“明分职,序事业,材技官能,莫不治理,则公道达而私门塞矣,公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》:“壹切治理,威名远闻。”《孔子家语·贤君》:“吾欲使官府治理,为之奈何?”二是指理政的成效。如天下大乱达到天下大治,一治一乱。三是治理政务的道理。清严有禧《漱华随笔·限田》:“‘由此思之,法非不善,而井田既湮,势固不能行也。’其言颇达治理。”四是处理公共问题;对某事某物的整修、整顿等。如:治理黄河、治理官吏。

  无论从西方,还是中国来看,都应该将治理放在“国家”及国家与社会关系的角度来分析。在恩格斯看来,国家是人类进入文明社会的门槛。从国家构成要素看,包括国土、人口与政权。当今,每个人都生活在一定的国家范围之内,取得一定国家的国籍,在一定的政权领导管理之下。从国家实质看,国家指政权,反映了政权与民众的关系。国家职能包括政治统治、经济管理、社会管理等。国家行使职能的过程就是治理的过程。因此,“治理”作为一个政治术语,非常强调政治过程和政治绩效。世界银行首次使用“治理危机”就是指一些国家尽管也有政权,甚至有引进的外国政治制度,但不能对国家进行行之有效的治理,甚至出现治理危机,导致治理失败。中国历史上经常说到的“天下大乱,达到天下大治”也是从治理过程和治理绩效来讲的。

  所以,应该从特定的背景去理解“治理”的涵义。如果要给“治理”下一个定义,我认为是:治理是政治主体运用公共权力及相应方式对国家和社会的有效管控和推进过程。概括起来就是:谁治理,如何治理,治理成效如何?

  在谈到国家和人民的关系时,有“国家统治”、“国家管理”、“国家治理”等不同的概念描述。“少一些统治,多一些治理”,是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。从政治学理论来看,统治、管理与治理有何区别?

  “国家统治”、“国家管理”、“国家治理”三个概念既相互联系又相互区别,其背后有不同的历史背景、思维理念、认识方法,反映了政治活动的变化。我们还是可以从政治主体、政治方式和政治过程三个维度加以分析。

  国家统治是指统治阶级运用国家政权对国家和社会的支配性控制。统治更多是从阶级对立和政治冲突的角度表达的,体现着压迫—被压迫关系。由于阶级对立而形成统治与被统治两大对立阶级,统治阶级以强制性的方式支配和控制被统治阶级。19世纪,马克思主义为了揭示国家的实质,运用阶级分析方法看待国家,比较关注国家统治,将国家视之为阶级压迫的工具。从政治主体看,国家统治强调统治阶级的中心地位,甚至唯一地位。国家统治是不能由两个对立的阶级分享的。从政治方式看,国家统治强调强制性、压迫性。恩格斯因此将军队、警察、监狱等暴力机器视为国家的支柱。从政治过程看,国家统治强调统治阶级的单向度支配和控制,强调国家政权的稳定。因此,国家统治注重的是政治主客体之间的“关系—地位”,且这种关系—地位是固化的。

  进入20世纪以后,“国家管理”的概念使用得多了起来。一方面在于随着社会经济的发展,政府由一种消极无为的“守夜人”的角色变为积极的行动者,国家机器愈益发达,国家管理活动的内容日益丰富。著名德国社会学家韦伯非常注重官僚体制或者说科层制的研究并取得了大量成果,反映了20世纪以来政治生活的变化。与此同时,无产阶级取得国家政权以后也面临着如何运用国家政权管理国家与社会的问题。20世纪50年代,毛泽东就表示,社会主义制度建立以后,国家政治生活的主要内容就是管理问题,也会产生管理者与被管理者的矛盾。因此,与“国家统治”相比,“国家管理”比较注重“方式”,强调国家制度建设和运用国家制度对国家与社会的支配,其内容和形式比国家统治更为丰富。从政治主体看,国家管理主要是执政党、政府。从政治方式看,国家管理注重自上而下的纵向支配和管控,体现着命令—服从关系。政府本身就是一个由不同层级构成的科层制组织体系,并会运用不同方式和手段去支配和管控社会。尽管国家管理强调方式和手段,但其背后仍然强调管理者的中心地位和单向性。

  国家治理是20世纪后期,特别是进入21世纪以后大行其道的政治术语。国家治理的流行反映了社会的巨大变化。人类社会生活的复杂性、多变性、相互联系性超出以往的任何时候。一方面,社会迅速进步,不同国家之间在紧密联系的过程中又相互竞争;另一方面,社会进步过程中又面临大量新的问题,这些问题的影响远远超出人们所能想象的范围,引起社会的共同关注,如贫困、贫富差距、战争、霸权主义、恐怖主义、生态等问题。只有解决好这些问题,人类社会才有一个美好的现在和未来。而这些问题的解决需要有新政治思维和认识理念。“国家治理”因此应运而生。

  国家治理包含着国家统治、国家管理的因素,但内涵更丰富,更具有开放性、动态性、积极性。从治理主体来看,除了直接执掌政权的国家和管理者以外,还包括大量的非直接执政的政治组织和个人。由于国家治理是一个多层次的体系,即使是一些非政府性的经济组织、社会组织也参与国家治理,或者在国家治理过程中扮演着重要角色。在历史上,与市场相关的经济组织长期没有纳入到国家治理主体的范畴。但随着市场经济在经济生活中的地位愈益重要,与市场经济相关的经济组织,如公司也成为国家治理的重要支点。当今,为数众多的人们都生活在公司组织体系内,遵循公司规则。公司治理对于国家治理具有重要作用。除了经济生活以外,人们还有大量社会生活是通过社会组织进行的。社会组织不仅将分散的个人联接和组织起来,将一个个孤立的为私利而生的“经济人”变为有机体中的“社会人”,而且参与或者推动国家治理。在大量社会生活领域,人们自己直接管理自己的生活,无需政府干预,这就是社会自治。因此,在“国家治理”的话语体系下,政治主体的范畴大大扩展了。尽管核心主体仍然是政党和政府,但远远不止于政党和政府。从政治方式看,除必要的政府强制外,治理更多的是通过引导、协商、沟通、参与来达到治理目的。从政治过程看,除必要的政府单向管控外,国家治理更强调多元互动共治。国家治理成效是国家与社会双向良性互动的结果。因此,国家治理比较强调“共识、合作共赢、良性互动”,国家治理过程是共同解决所面临的问题,共同推动社会进步,而不仅仅是某一个阶级的统治权,也不仅仅是政府的单一行为。因此,与国家统治、国家管理相比,国家治理更强调治理过程和绩效。

  从国家统治、国家管理与国家治理三个术语看,它反映了人类社会的进步,国家治理这一术语将人类政治认识提升到一个崭新的境界。

二、国家治理与中国特色社会主义理论话语创新

  改革开放35年来,中国共产党始终把理论创新作为推动中国特色社会主义事业发展的强大动力。2003年党的十六届三中全会将“社会建设和管理”列入贯彻落实科学发展观的“五个统筹”之中;2004年十六届四中全会提出“加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”;2007年党的十七大和2012年党的十八大,都提出加强和创新社会管理、健全社会管理体制的问题。十八届三中全会继续推进理论创新,把“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为全面深化改革的总目标,作为新时期深化改革的执政理念和治国方略。那么,在当代中国的语境下,从“管理”到“治理”的改变反映了中国共产党的执政理念发生了怎样的变化?变化的深层动因是什么?有着怎样的理论和实践意义?

  的确,理论创新是中国特色社会主义不断向前发展的强大动力。而我国的理论创新有一个重要特点,就是不断适应时代的发展要求,积极回应实践提出的挑战,是根据时代和实践活动渐次展开的。1978年,邓小平同志提出解放思想,随后召开的中共十一届三中全会实现了工作重心由以阶级斗争为纲向以经济建设为中心的大转移。1992年邓小平“南方讲话”之后,我国终于将社会主义市场经济作为经济制度确立下来。随着经济建设和市场经济的发展,我国社会发生了巨大变化。如何治理一个正在走向现代化的中国,成为重大课题。20世纪90年代后期,中央提出了依法治国的基本方略。进入21世纪,中央提出了社会建设的重大任务,积极推进社会管理创新。在这一过程中提出了要形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。这其中,就包含现代治理的理念和方法。

  正是在此基础上,中共十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。这一提法具有全面性、总体性、战略性,其内涵十分丰富,涵盖国家治理的各个方面、各个层次和各个领域。这是执政党执政理念、执政思维和执政方法的重大跃升,是对新时代新课题的积极回应。其重大理论和实践意义在于:

  一是完善中国特色社会主义制度的需要。新中国成立,特别是改革开放以来,经过数代人的探索,中国走出了一条中国特色社会主义道路,这条道路不同于原有计划经济模式,也不同于西方现有的模式,它所取得的成就使我们获得了理论自信、制度自信、道路自信。以“高楼、高铁、高速公路”为代表的“中国奇迹”令世人瞩目。但是,从总体上看,中国特色社会主义制度体系还有待完善。正如邓小平1992年在“南方讲话”中所说,恐怕再有30年时间,我们才能在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。正是因为我们制度体系还不完善,出现了许多制度性漏洞;正是因为发展中还面临着一系列体制机制性障碍,所以要全面深化改革。

  二是实现社会主义现代化的内在要求。我国历史悠久,但主要是传统农业社会的历史,治国理政带有许多传统的框架。当下中国和未来数十年的总体目标是实现现代化,即2049年中华人民共和国成立100周年时初步实现现代化。现代化不仅是工业、农业、科技等层面,也包括制度和能力层面。没有国家治理体系和治理能力的现代化,也不可能有其他层面的现代化,或者难以持续。国家治理体系和治理能力的现代化本身就包括现代世界人类社会的主流价值,如民主、平等、人权、法治、参与、协商等。大量使用“治理”,而不是“统治”、“管理”,也反映了我们国家面向现代化的治国理政理念的变革,无疑是我国政治生活的一大飞跃,体现着现代政治生活的基本价值和人类理想目标。应该看到,我国的国家治理还有不少传统的元素,甚至治理思维还停留在传统框架内。“中国特色”往往成为保护中国落后的代名词。同时信息化、国际化的大环境,也改变着我们的政治生态。这都要求在各个方面推动国家治理体系和治理能力现代化。近些年我们在实践中提出了建立现代企业制度、现代大学制度等具体领域的现代制度。而“推进国家治理体系和治理能力的现代化”则是全面推进我国治理体系走向现代化。

  三是有效处理大量新情况、新问题的要求。经过改革开放数十年,我国进入到一个全新的社会阶段,即“中等收入阶段”。治理贫穷社会不容易,治理相对富裕的社会更艰难。随着人们的权利意识增强,人们对执政者的要求提升,人们不再是根据执政党的历史来衡量而是根据其政绩和能力来决定其认同性。而改革开放中出现的发展不平衡、发展不公正问题也给执政党能否长期执政和国家能否实现现代化提出了严峻的挑战。所有这些都要求推进国家治理体系和治理能力现代化,及时有效应对面临的一系列挑战和问题。

  总体上看,“推进国家治理体系和治理能力现代化”的实质就是如何治理一个现代中国的问题。使用“治理”而不是“管理”,一则在于“治理”的内涵更为丰富;二则在于“治理”不仅包括“管理”中的管控和稳定,更在于进步与发展;三则在于“治理”内含着民众的主体地位和积极作用。这与我国现代化走向是高度一致的。

  中共十八届三中全会将“国家治理体系”和“治理能力”两者放在一起,作为全面深化改革的总目标。您如何理解“国家治理体系”与“治理能力”的内涵以及二者的内在联系?

  正是因为中共十八届三中全会提出的“推进国家治理体系和治理能力现代化”是一个新的提法,全会之后,中共中央总书记习近平就“国家治理体系”与“治理能力”的内涵以及二者的内在联系作了专门解释,认为:国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规的安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度;国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体,相辅相成,有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。

  简单来讲,“国家治理体系”和“治理能力”就是“制度”与“人”的关系。要治理一个国家,特别是我们这样一个历史悠久并正在成为世界性大国的国家,必须有完备的制度体系。事实上,自国家诞生以来,治国就需要有一定法度。即使是传统国家,也有一整套完备的制度体系,如中国的儒法制度。通常讲的“人治”是指国家最高统治者的意志可以凌驾于国家法律制度之上,具有相当的随意性。但即使如此,统治者也不尽是为所欲为。当然,制度一旦定型,也有可能阻碍社会的进步。愈是成熟和定型的制度,愈有可能成为社会进步的障碍。中国“变法维新”之所以比日本的“明治维新”难,与传统制度过于成熟密切相关,最后不得不采用革命的方式推翻旧的制度。“革命”意味着以“人力”破除,“革命”之后则需要“立新”。特别是社会主义是一个超越于一切过往制度的新型社会,如何建立新型的制度体系还是一个极具挑战性的课题。在这一过程中,由于过分迷恋“革命”中人的意志作用,社会主义国家的开国执政者对建立新的制度有所忽视,甚至出现了重大失误。如中国的“文化大革命”就是在革命后又试图用“革命”的方式解决“革命”后的问题。这种“革命”并没有实现主政者预期的通过“天下大乱”达到“天下大治”的结果,特别是依靠“七、八年再来一次”的“革命”根本不可能实现“长治久安”。正因为如此,“文革大革命”结束后,邓小平十分强调制度的作用,提出制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在国际共产主义运动历史上,邓小平高度重视制度的作用并致力于制度建设是具有开创性的。正因为如此,1978年以来,我国拉开了改革开放的大幕。改革开放说到底就是在突破旧的制度障碍过程中建立起新的制度。应该说,改革开放以来,中国在经济、政治、文化、社会等各个领域都建立起了一套行之有效的制度,提出了依法治国的基本方略。正因为如此,我们才有足够的信心和底气表达制度自信。只是从治理一个现代中国来讲,现有的制度体系还不完善。特别是在通过制度的力量实现“长治久安”方面还有大量工作需要做。

  另一方面,制度不是万能的。制度再好,不能“落地”就会“悬空”,不能“运转”就会“僵滞”。让制度“落地”和“运转”需要人,需要有能力的人。正因为如此,进入21世纪以来,中国共产党高度重视执政能力建设,提出要建立一个“学习型政党”,不断提升执政能力。十八届三中全会将“国家治理体系和治理能力”两者放在一起提,一是赋予治理能力以更丰富的内涵,二是将“制度”与“能力”联系了起来,使治理更具有动态性、互动性、发展性。

  老子曾说过:“政善治,事善能,动善时”。您认为善治的标准是什么?“善治”与实现“国家治理体系和治理能力现代化”的目标是否一致?

  老子提出的这句话原文是:“上善若水。水善利万物而不争,居众人之所恶,故几于道。居善地,心善渊,与善仁,言善信,政善治,事善能,动善时。夫唯不争,故无尤”(出自于《道德经》第八章)。从上下文看,“政善治,事善能,动善时”,通常来讲就是,为政要善于治理好,处事能够善于发挥所长,行动善于把握时机。但当下治理研究中,是将“善治”作为一个词汇来看的,指的是“好的治理”,即“goodgovernance”。这里讲的“善”是一种价值标准。在老子看来,一个好的政府,一种好的治理,要像水一样“利万物而不争”。政府要为民服务,给民众带来好处而不是与民争利,因此他主张“政府无为”。相反,与民争利,甚至压迫民众的政府和治理则属于“苛政”,甚至是“暴政”,应该受到谴责和反对。事实上,当国家产生并有了国家治理以后,人们就在探索一种好的治理。古希腊哲学将“善”作为人类社会和国家治理的最高标准,“善”包括公平正义等一系列价值元素。人们为什么需要有国家,是因为国家能够使人类生活得更美好。当然,在马克思主义看来,国家来自于社会又会凌驾于社会之上,有可能造福于社会,也可能祸害于社会。因此,追求一个好的国家和好的国家治理,即“善治”就成为人类社会的理想目标。

  在我看来,“善治”与实现“国家治理体系和治理能力现代化”的目标是一致的。现代化是一个历史过程,但这一过程受现代性的价值目标所牵引。这就涉及到价值理性和工具理性的分立和关联问题。自现代化启动之后,人们所看到和直接能够感受到的更多的是器物层面,或者工具理性层面的现代化,而容易忽视现代化内在的价值和精神。因此,在推进国家治理体系和治理现代化进程中,一定要高度重视其内在的核心价值理念。国家治理体系和治理现代化的目标是“善治”,是为了改善国家治理,提升国家治理水平,使人们通过良好的国家治理获得更美好的生活。因此,国家治理体系和治理现代化不仅仅在于技术工具层面,更在于价值理念层面,要将实现公平正义等先进理念贯穿于治理现代化的全过程之中。

  衡量一国治理是否现代化的标准是什么,您认为当前中国推进国家治理现代化的基本路径有哪些?

  国家治理体系和治理能力现代化是目标,也是一个过程。它相对于传统治理而言,至少包括五个要素或者标准:

  其一,治理制度化,即有完备的国家治理制度体系。这一制度体系不仅仅在于解决当下的问题,更重要的是能够推进社会的持续发展,实现长治久安。韦伯将统治分为三种类型:一是传统型,二是个人魅力型,三是法理型。从总体上看,国家治理现代化属于法理型。这在于现代社会的复杂性和多变性,没有一个完备的制度体系和执行机制,就无法支撑现代国家治理的有效运转,也无法促成社会的有序发展。我国提出依法治国的基本方略便体现了国家治理的制度化,只是国家治理制度化包括的含义更为丰富,它要求国家治理的各个方面、各个领域都能够有制度可依照,按制度治理,有一个以法律为核心的制度体系。

  其二,治理民主化,即国家治理体系和治理过程都要体现主权在民或人民当家作主,国家治理过程中的公共政策和行为方式要从根本上体现人民的意志和人民的主体地位。这是传统治理与现代治理的重要区别。当下更多使用国家治理而不是国家统治和国家管理,不仅体现着人民主权地位的实质,更要求通过一系列体制机制将人民主权落在实处,让广大公民通过不同形式参与治理过程,实实在在地感受和体验到公民的存在,不断维护和扩展公民权利。

  其三,治理法治化,即宪法和法律成为国家治理的最高权威。国家治理体系要围绕宪法和法律加以完善,国家治理能力要体现宪法和法律精神。执政党要依法执政,政府要依法行政,政府工作人员要依法办事,公民要依法行使权利。国家治理法治化是对国家范围内每个组织和每个人的要求,特别是对执政党和政府的要求。正因为如此,中国共产党多次提出,党领导人民制定法律,同时要模范遵守法律。

  其四,治理高效化,即国家治理要积极应对复杂多变的挑战和问题,通过决策科学化和执行的高效率,最大限度地实现社会经济效益,促进社会稳定和推动社会发展。现代国家治理对决策科学化要求愈来愈高,要尽量避免出现具有颠覆性的失误。如从理论上看,社会主义属于更具有先进性的制度,但为什么社会主义命运出现了比较大的曲折,重要原因就是决策的重大失误。而有了科学的决策还需要强化执行力,将决策转化为实际行动。在以往政治动员时代,执行力强是一大优势,而随着市场经济发展和利益多样化,如何强化执行力面临新的挑战。

  其五,治理协调化,即现代国家治理的各个方面和各个层次成为一个有机整体,相互协调,互动共进。现代国家和现代社会处于高度分工和分化状态,各个主体有自己的利益和价值,在这一背景下,国家治理很容易出现“碎片化治理”,每个主体都在使力用劲,但发生的作用力和着力点不一致,还会是相反状态,不仅力量相互抵消,还会相互对抗。因此,现代国家治理特别强调系统治理,在多元社会中寻求最大社会公约数,在多元共治中强化核心治理力,以推进治理的协调化。

  国家治理体系和治理能力现代化是一个不断推进的过程,不同阶段有不同的重点,就如同中医一样缺什么补什么。当前中国推进国家治理现代化的基本路径,一是要完善国家治理体系。除了发挥党和政府在国家治理中的核心和主导地位以外,更加重视市场与社会在国家治理中的作用。十八届三中全会强调市场在配置资源中起决定性作用,这一作用不仅仅在于经济领域,实际上还具有建构经济秩序的效应。人们在每天的日常工作和生活领域形成的规则和秩序是最具有活力、最为基础也最具有持续性的。当然,在建构市场和社会秩序中,执政党和政府不是无所作为,而是要创造条件,发挥引导规范的能动作用。二是特别注重体制机制创新。我国经过数十年的建设,已形成了基本的制度原则。当前最重要的是通过一系列体制机制让这些制度原则能够“落地”和“运转”。如我国提出了人民当家作主的理念原则,超越了历史上经由精英民主再到大众民主的常轨。但如何为人民当家作主、参与国家治理提供条件,创造有效的实现形式则还亟待解决。三是加强政治整合,将发挥创造性、积极性与国家有效治理结合起来。传统国家统治和国家管理比较注重的是稳定性、管控性,国家治理既要保持稳定性,更要注重发展性。因为没有发展的稳定最终是不稳定的。发展就要发挥社会的积极性、创造性。在这一过程中,可能出现一些主政者意料之外的现象。这就需要有足够的自信,相信经过多年的发展我们有足够的底气应对挑战,同时也要采取更为有效的方式加以处理和化解。否则,就可能只有“治”而缺乏“理”。

  推进国家治理能力现代化对治理主体提出了怎样的要求?

  在众多治理主体中,执政党无疑居于核心和中心地位,因此对执政党的治理能力要求也更高。21世纪以来,中国共产党就提出要建设一个学习型政党,努力提高执政能力。国家治理能力与执政能力密切相关,但内涵更为丰富。对于执政党而言,谋划、统筹和驾驭全局的能力尤其重要。治理结构是一个合理分工的体系,其中包括“掌舵”和“划桨”的角色分工。对于执政党而言,最重要的是提高“掌舵”能力,把握国家治理的总方向、总原则、总目标,同时动员其成员为实现总目标而率先垂范。

  政府是国家制度的主要执行者,政府的治理能力现代化尤其重要。21世纪以来,我国提出要建设服务型政府、法治型政府。国家治理能力现代化对于政府提出了更高和更全面的要求。对于一个现代政府而言,一是效率要高,二是成本要低,三是为政要廉。就这三个方面看,我国政府还有很大的努力空间。我国政府在经济社会发展中居于主导地位,属于积极政府,但长期历史上延续着“父爱主义”传统,习惯于包办一切。这在一个简单性社会还有其价值,而今中国进入到一个复杂多变的社会,政府包不了,也包不好所有事务。这就需要强化市场和社会的作用,将政府治理与社会治理联接起来。面对复杂多变的社会,需要加强政府的回应能力、整合能力、执行能力。

  市场主体和社会主体愈来愈成为国家治理的重要主体。中国历史上长期是“官管民”,民众也习惯于被官管。随着现代国家的建设,国家开始赋权于民。特别是改革开放以来,人们的权利意识迅速萌生,参与国家治理的活动愈来愈多。但总体上看,当前十分迫切的是提升公众的参与能力。如我国公众在日常生活中并不愿意参与公共治理,一旦利益受到损害,还是习惯于以传统的方式表达自己的诉求,表现为一种“平时冷漠,非常激情”。在自治空间内不能自己管理好自己,最后导致只能由外部力量介入进行“他治”。因此,除了继续赋权于民以外,还要加强赋能于民,在实践中不断提升公众参与国家治理的能力。

  党的十八届三中全会提出,要摒弃单一的行政管控手段,重点培育、优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织,让人民群众依法通过社会组织实行自我管理、自我服务和参与社会事务管理。与政府部门相比,社会组织对于一些社会问题的解决具有哪些优势?

  社会组织在解决社会问题方面确有其独特的优势。一是社会组织存在于社会之中,可以及时了解、发现问题。政府毕竟外在于社会,不可能及时了解社会正在发生的问题。二是社会组织是社会内部生存的,其权威植根于社会内部。而大量社会问题属于人们日常生活问题。这些问题通过草根性的社会组织加以解决,效果可能更好。如由社会组织出面调解民间纠纷比动辄“告官”更有效。三是社会组织在解决社会问题过程中可以形成一整套自我运转的规则和秩序。这样的规则和秩序内化于社会内部,久而久之,就可以转化为人们的一种生活习惯。这种习惯的力量不需要外部性监督,其作用更为持久和坚韧。

  我国古代“皇权不下县”的重要条件是“乡村有自治”,大量社会问题由民间社会组织加以解决。而当今中国正由“乡土熟人社会”进入到城市“陌生人社会”,人们居住近了,心却远了,“猫狗之声相闻,老死不相往来”,大量公共性的社会问题得不到及时有效解决。尽管政府积极有为,但能力终究有限,效果也不尽好。特别是我国历史上农村长期实行自治,而城市属于官治,人们也习惯于政府包办。相对村民自治来讲,城市社会自治更为艰难。这就迫切需要推动发展各种类型的社会组织,使其参与解决社会问题。

三、全球治理与中国责任

  随着全球化的发展,各民族国家的命运前所未有地联结在一起。进入21世纪后,国际政治领域最引人注目的发展之一,便是全球治理作为一种理论思潮与实践活动的兴起。您如何理解全球治理的内涵,它兴起的原因是什么?

  全球治理是时代发展的走向,也是人类社会智慧的结晶。自19世纪以来,全球化便成为一种趋势。但这种全球化极具竞争性,其极致就是战争。因此,20世纪发生了两场世界大战,局部性战争更是难以胜数。进入20世纪后期,人们逐渐发现竞争,特别是战争并不是解决矛盾的最好方式,其结果导致的是“双输”。而且,许多问题和矛盾不是一个国家,更不是依靠暴力能够解决的。如气候问题对于全球都是一个挑战,而且单独依靠一个国家的力量难以解决。“全球治理”因此得以兴起。其兴起不仅仅在于需要解决全球共同面临的问题,更在于获得一种新的理念,这就是“合作共赢”。“全球治理”就是全球各国相互合作,共同解决所面临的问题。这标志着全球化进入到一个崭新的阶段。

  从现实进程来看,全球治理取得了哪些积极成果,是否能满足全球化进程的需要,其演变趋势如何?

  应该说,近些年来,全球治理取得了一些积极成效。一是“合作共赢”的理念日益深入人心,多对话少对抗,多合作少对立愈来愈成为时代的主流。二是在解决共同面临的问题方面也逐渐找到一些机制和办法。三是在共同解决所面临的问题方面取得了一些卓有成效的进展。

   当然,相对国家治理而言,全球治理更为艰难。这在于国家治理有核心治理主体,有必要的实力和手段。尽管联合国在全球治理中居于重要地位,但其作用因为没有主权国家那样的能力而受到影响。同时,在日益广泛深入的全球化进程中,各个国家之间的价值、利益等冲突也更为广泛和深刻,对立和对抗性思维及方式仍然大量存在。这必然会制约全球治理的成效。但无论如何,通过有效的全球治理达到世界和平和发展,建构人类命运共同体,已成为人类社会的共同价值和追求。

  西方的民主和治理模式是否适用于中国?

  由于现代化进程的起点不同,西方国家的民主和治理模式会起到一定的示范效应。但是,任何模式都是在特定的时空中产生的。特定的时空作为给定的条件制约着人们对民主治理模式的选择。因此,西方的民主和治理模式并不是普遍适用的。即使是同属于社会主义国家的苏联模式也不适用于中国,不能简单照搬。改革开放以来,我国提出建设中国特色社会主义,就是针对过去存在照搬苏联模式而言的。当然,西方民主和治理模式蕴含的某些价值、理念,特别是方式、手段还是可以借鉴的。不能因为“中国特色”而排斥吸收人类文明进步的东西。那种追求纯而又纯的“某国特色”是一种臆想。应该看到,随着全球化进程,各个国家的进步都是在文明交流融合中取得的。我国的改革是与开放联系在一起的。换言之,没有开放,改革也缺乏动力和目标。中国的改革除了内在的动力以外,还来自于外部的影响。我国现在提出国家治理体系和治理能力现代化本身不仅是本国发展的需要,也反映了人类共同追求的目标。它既有本国深厚的历史文化根底,又能吸取借鉴外国的先进文明,因此能够超越一般的固定模式。

  作为一个负责任的发展中大国,中国在全球治理中应发挥怎样的作用,承担什么样的责任?

  当今中国正处于历史的大变化之中。在长期历史上,我国还只是一个地区性大国,其影响主要在周边领域。改革开放以来,我国不仅作为一个政治大国,而且作为一个经济大国进入世界体系,正在成为一个世界性大国。所谓世界性大国,首先是世界离不开中国。如当今中国已取代美国成为第一制造大国。没有“中国制造”,世界很难享用到低廉实惠的产品。正如19世纪的英国一样,没有英国的棉纺业,世界就不可能享受到廉价耐用的棉织品。另一方面,中国也离不开世界。中国现在已成为世界第一汽车大国,也是世界第一石油进口国。离开了世界,中国民众的日常生活就会受到重大影响。这与当年中国可以作为无所求人的“天朝帝国”所面临的情形完全不一样。作为一个世界性大国,它所面临的责任更为重大,在全球治理中发挥的作用也更为重要。首先,中国要把自己的事情做好。正如邓小平当年所说,将占世界人口1/5的中国的事情办好,本身就是对世界的一大贡献。其次,中国要以世界性大国的地位和角色参与全球治理,在全球治理中发挥主动性作用。特别是作为长期历史上的地区性大国,中国没有充当世界霸权的历史,能够取得更多治理合法性,能够在建立更为公正的世界秩序中发挥更大作用。当然,在这一过程中,要避免重复当年强国只求霸道而缺乏王道的行为。

  文章来源:《当代世界与社会主义》

 


◎版权所有:中国政府改革和发展研究中心 ◎地址:北京市海淀区西土城路25号 ◎技术支持:中国政法大学信息化建设办公室