x学界视点
位置: 首页 >> 学界视点 >> 正文

刘晶:开放决策、公共对话与地方治理创新——以温州特色智库体系为例

发布日期:[2017-12-27 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:面向和回应日益高度复杂的决策生态,开放型决策及其公共对话过程是新常态背景下公共决策咨询的基本模式。温州特色智库体系基于“总部—网络”的组织创新与多元智库主体线上线下良性互动的公共对话网络,构成了我国地方政府探索建构开放型决策模式的典型案例;其有效整合了官方智库的政策性与服务引导、专家与高校智库的理论性与专业知识、民间智库的民生性与民主参与、企业智库的应用性与实践影响等多维力量。温州智库体系的开放型决策过程不仅促进了多元主体间实现“1+1>2”的信息聚合,而且有助于平衡多元利益偏好诉求和保障公共利益实现,增进公众民主智识,回应充满不确定性的动态治理情境,有效促进公共决策的社会建构过程,通过扬长避短、合作共谋的聚智促公模式,最终积极推进了多元治理主体的有序衔接与良性互动。

关键词:开放型决策;公共对话;治理创新;温州特色智库体系

公共决策并非存在于真空之中,而是存在于复杂的社会关系网络中。当前人类所面对的治理场域呈更加复杂性与充满不确定性的发展态势,如何进行政府决策咨询模式的变革与创新,如何整合多元主体的差异性诉求,如何吸纳多方知识与智慧,如何实现对公共问题的建构与公共利益的实现,等等,是当前公共管理理论与实务界必须思考与解决的迫切性重要议题。近年来,国家层面提出的为促进决策科学化与民主化而积极构建中国特色新型智库体系,为探索适应复杂治理场域与公共决策生态的政府决策咨询模式提供了战略层面上的顶层设计,如何将这一战略转化为具体实践,则有赖于各方力量的积极努力与合作互动。而基于开放型决策模式和公共对话网络平台而进行的地方政府治理创新——温州特色新型智库体系的建构与运行,则是一个值得研究与分析的公共决策模式创新案例,本文希冀通过对这一案例的研究,能从中挖掘出可广泛借鉴的有益经验。

一、开放型决策:新常态背景下公共决策咨询的模式创新

随着科学技术的发展和人口规模的扩大,人类的生活与生产领域在不断扩展,人类进入了一个高流动的开放社会,需要探索和建构一种更具开放性的公共决策系统。在后工业化过程中,网络信息技术引发的第三次工业革命带来了越来越多的复杂问题,它们又与公平、利益冲突、多元价值冲突等问题缠绕在一起,导致各个领域中的决策不确定性呈几何级数加剧。而且大多数失败的决策有可能加剧决策不确定性并影响组织发展。因此,需要重新审视决策不确定性问题并寻找相应的应对策略。根据因果关系来精确分析信息并消除决策不确定性变得十分困难。在合作的时代,多元价值冲突需要通过公平、信任、合作和对话才能融合。

近年来,后常规科学对专家与科学知识权威性的质疑,为新常态背景下的政府决策咨询模式创新奠定了理论基础。“早先科学曾被理解为在知识的确定性和控制自然世界中的稳步前进,而现代科学则被看作在全球规模的紧迫的技术和环境决策中处理众多不确定性”,“科学并不总能为理解和预测提供基于实验的扎实可靠的理论,充其量只能达到本质上无法证实的数学模型和计算机模拟。这样的不确定输入必须在一些紧迫的条件下作出决策”。例如,陈玲与薛澜等学者以中国转基因水稻审批过程为例,探讨了后常态科学下的中国公共政策决策机制,指出专家委员会的内部咨询模式和以技术官僚为主体的内部决策模式存在一定的局限性。之后,对比分析了美国和欧盟的转基因生物管理制度,探索在科学不确定性下公共决策机制的改进方向,即充分的信息公开和广泛的公众参与、政策实施中的审慎预防原则,以及有效的政策纠偏和损害救济机制。后常规科学观认为,现代科技发展具有结果的不可控性,并与人类健康、生态环境、社会价值观、伦理标准等因素相联系,使公共决策的不确定性更加突出。技术官僚型公共决策模式以“技术统治论”及专家坚守政治中立、价值无涉为假设前提,期望达到公共决策“政治—科学”的二元分离。但是技术专家角色的政治化,以及技术专家的单一学科的学术训练背景,意味着该模式的破产。为此,应充分认识与承认后常规科学的特点,适当调整权威式、中心式的决策过程,建构批判性、多元性与社会性的公共决策模式,即开放型公共决策模式。

从现实来看,传统的基于科学实证主义之线性思维的理性决策模式,已不适应于当前复杂的治理场域,甚至导致现实的混乱与陷入危机。因此,需要探索适用于复杂治理场域的决策模式。在复杂治理场域中,每一个公共决策过程都是在同诸种不确定性进行博弈与战斗。在技术理性支配的公共决策模式中,人们看到科学技术与方法在自然科学领域中所取得的成就,试图借助同样的办法获得在公共决策领域的成功,到处充斥着决定论特征的机械机制,试图运用分割、隔离以及控制的管理方式来对其面对的行政世界进行类型化与模式化统治。例如,通过不断完善的规范体系和科学的组织设计,以及相关科学知识的教育与培训,对决策领域中广泛存在的不确定性进行控制甚至消除其来源,极端的做法就是消除来自个体内在情感和认知差异方面的诸种不确定性。那些试图建立行政科学的人认为,如果想把决策变得更为“科学”或变成一种“专业”,一定会开始设法除去那些“讨厌的麻烦”。事实上,在借助一系列的逻辑推理方式和先进技术来采取简单化处理和建构的背后,存在着一个充满不确定性、极为复杂且多变的公共决策生态,且需要一套更加人性化和民主化的公共决策模式,即开放型决策。

综上,不论是从理论演进趋势还是从现实经验,公共决策模式都必然要从少数人决策转向民主决策、从实证主义的技术理性决策转向回应复杂治理场域的非线性系统决策、从决策组织高度集中转向决策组织结构分化、从公众被动参与决策转向公众自主参与决策、从非制度化决策转向制度化决策。归根结蒂,就是要从封闭型决策转向开放型决策。所谓开放型决策,是指政府在进行重大行政决策时,充分听取、吸纳公众意见,并将之作为行政决策的重要参考,以实现行政决策公开、透明以及政府与公众有机互动的一种决策方式。

不同于原有的决策模式,开放型决策模式至少应该包括以下几方面的变革与创新:第一,从线性的理性模式决策观,转向非线性的建构主义决策观,一方面决策贯穿于整个政府治理过程,而非仅仅是一个环节;另一方面决策主体多元化;决策方案的暂时有效性,要不断调适与矫正,需要畅通的意见表达渠道与方式,以及开放的意见吸纳机制,公共对话则是实现这种开放型决策的重要机制保障。第二,从垄断的少数人掌握话语权、混乱无序的多数人掌握话语权转向组织化与有序化的一些人的话语权,即从传统行政管理意义上的政府行政决策转向服务型政府意义上的公共决策。第三,从狭义的科学知识观转向广义的实践知识观,从专家的专业知识转向大众的实践知识,克服经验决策与科学决策的二元化。第四,依托信息技术与互联网信息交流平台,实现从基于等级制和专业知识的集权式决策,转向去中心化的网络式信息交流与决策咨询,构建跨层级、跨部门的合作式知识共享与协商式决策。第五,将原有的因为观念、组织机制和技术等原因而被拒斥在决策咨询活动之外的大量主体,通过组织化与法治化的制度建设,合法、正式地吸纳到相关的决策咨询活动中来,实现决策过程的合法性、决策方案的合理性和决策活动的组织化与制度化。

从基于技术理性的理性决策模式走向民主式的开放型决策模式,实质是从独白式对话走向公共对话,这一转向亦有着一系列现实基础与实现条件。首先,近年来的互联网技术平台为开放型决策的公共对话提供了技术支持。例如,微博作为一种新型的传播技术,其互嵌式的技术与交流机制,变传统的“中边—边缘”的传播方式为跨平台的复合型传播方式,这也意味着公共决策主体在虚拟网络空间与现实社会之间的频繁互动,网络对话的兴起以其时间同步性和空间零距离为特征的无限开放性,呼唤着对基于线性、简化和封闭、垄断的政府决策模式进行一场全面变革。其次,20世纪后期在全球范围内兴起的治理理论对公共政策领域产生了广泛影响,使得公共决策不断从封闭走向开放,各社会治理主体内部、治理主体之间,以及治理主体与治理对象之间、治理主体与治理环境之间、治理主体与治理规范之间的互动关系变得更加频繁,为开放型决策及其公共对话提供了个体与组织层面的理念与制度技术。最后,市场经济的迅猛发展,加剧了社会个体利益的分化与竞争,为开放型决策及其公共对话提供了公民积极参与的动力支持。

二、开放型决策的组织创新:温州新型特色智库体系

2010年12月30日组建成立的温州市决策咨询委员会,以及后续逐步建成的一套“总部—网络”型地方特色智库体系,已经成为我国地方政府探索建构开放型决策模式的组织创新典型案例。通过几年的努力,温州特色智库体系的组织框架与运行机制不断完善,其以温州市决策咨询委员会与市委政研室为总部,以党委政府智库、专家智库、高校智库、民间智库和企业智库为网络主体所建构的组织体系,有效整合了官方智库的政策性与引导、专家与高校智库的理论性与专业、民间智库的民生性与民主参与、企业智库的应用性与影响等多维力量,实现了多元主体扬长避短、合作共谋和聚智促公,初步探索形成了地方智库建设的“温州模式”,为新常态下地方政府探索开放型决策模式提供了有益的组织创新经验。

(一)设立独立专职的智库总部:温州市决策咨询委员会

温州新型智库体系中的总部——温州市决策咨询委员会(简称温州市决咨委),是其智库体系的中枢,负责政府智库、高校智库、民间智库、企业智库等的协调统筹与整合联动,做好顾问、委员、研究员的管理,发挥了连接器和孵化器的平台作用。

首先,科学的实体性组织结构设计与相对充足的资源保障,是温州市决咨委能够充分发挥主导性作用的前提性基础。作为温州市委市政府的决策咨询机构和温州市开放型公共决策实践的重要组成部分,温州市决咨委在创立之初,就确定了由在职市领导(市政协副主席)担任决咨委主任的原则,并将市决咨委办公室设在市委政研室(由市委政研室主任担任决咨委副主任兼秘书长,统筹领导温州市决策咨询委员会办公室日常工作),两者高度整合。不同于国内其他地方弱化的虚设性决策咨询委员会,市决咨委这种制度安排既保证了其高规格地位和权威性,具备直接对接市委市政府主要决策者的权力通道,又可以充分整合利用温州市委政策研究室的研究力量,实际上使其成为了强化的实体性机构;同时,增设一个事业单位即温州市决策咨询办公室,增加3个事业编制,专职做好决咨委及其办公室的工作。此外,温州市每年为决咨委安排近500万的决咨课题经费和日常办公经费,用于开展专项课题研究与咨询研讨活动。如此一来,温州市决咨委就在结构上保证了智库发展的权力基础、人力基础和财力基础,确保了“智力”对接“权力”的渠道,强化了其组织效能及咨询问政能力。

其次,温州市决咨委具有天然的民意考量与民智关怀,使其成为联结政府决策与社会智力资源的重要中介与桥梁。为提高决策咨询绩效,温州市决咨委积极探索民智吸纳整合制度,早在成立之初,就顺应公众参政议政的需求,积极开展各类民意采集工作,逐步团结了一批社会各界的意见领袖和热心人士,在此基础上建立了温州民间智库,定期或不定期地组织开展民间智库沙龙、米利都论坛、网络咨询问政、社会调研等咨询问政活动,倾听社会各界对政府政策的意见建议,向社会各界解读政府政策,并将社会各界的意见和建议形成观点摘编报送市委市政府主要领导和各大职能部门,供领导参阅。2011年新年伊始,新成立的温州市决策咨询委员会又正式公布通过遴选产生的特约研究员名单,组成专家智库,其成员既有来自浙江大学、复旦大学、国务院参事室等国内著名高校和智库研究机构的知名专家学者和研究智力资源,还包括本土温州大学、温州医科大学以及社会各界有一定研究能力和研究水平的研究人员。这些研究员形成温州市决策咨询委员会决策咨询课题研究和决策咨询服务的中坚力量。

第三,温州市决咨委通过激活和引导多元主体智力资源,搭建咨询研讨互动平台,组织创设多元化的智库品牌研讨活动。温州市决咨委主要采取领导点题与指定议题、各委员和特约研究员及其他研究人员申报课题开展研究等方式,通过《决策参考》与《决策动态》等内部刊物渠道供政府决策参考;该机构还与温州网合作,开通问计于民网站,以及决咨委博客、微博及专家博客群、QQ群等,收集汇聚网民意见;此外,还加强与中国社科院、浙江公共政策研究室、中国幸福研究院等国内权威研究机构开展决策咨询信息化交流。温州市决咨委组织创建和引领运营了一系列智库品牌研讨活动,通过线上与线下分工合作的方式,畅通了多元主体间的智力交流与智慧增长。

第四,温州市决咨委积极培育、扶持和组织智库专家与科研人才团队,充分激活、挖掘与整合多元智力资源。在探索建立专家智库、民间智库的基础上,温州市决咨委进一步发挥党委政府研究骨干研究力量的咨询问政作用,从政府党政系统中遴选一大批具备一定研究能力和参与热情的领导干部、中青年研究员,组成党委政府智库,并结合地方高校研究智力资源充分但分散的现状,整合地方高校人文社科力量,建成温州高校智库,促进本土研究资源的交流与合作。为进一步发挥社会力量的决策咨询作用,温州市决策咨询委员会从2010年底开始就挑选企业家加入官方智库,参与比例逐年增加,从2012年开始,通过文件形式确定了三分之一的基本比例,确保听到来自实践者和市场的声音。此外,为激发智库成员的积极性,温州市决策咨询委员会还建立了智库成员准入、考核、晋升、奖惩和退出机制,打通了专家智库和民间智库之间的交流、晋升通道,对智库成员进行规范化管理。

(二)基于多元主体的智库内外网络体系框架

温州智库的治理结构主要由官方智库、民间智库、高校智库与企业智库等构成,形成了一套涉及政府、企业主体、社会组织、高校研究机构和公民个体等多元主体合作互动的温州特色政府主导型高绩效智库体系框架。除了办公室这一常设机构之外,主要由内网的四个层级和外网的三个层级组成,而多元化的智库品牌研讨活动和基于此而形成的公共对话网络则构成了该体系框架中多元主体间的主要联结与互动机制。

温州智库内网由四个层级构成,第一层级:顾问团,由国家级、省级、市级决策咨询与政策研究机构在任的与卸任的主要负责人构成,指导温州市决咨委发展,并提供意见与帮助。顾问团的成员称为“顾问”,由温州市决咨委秘书长提名,经温州市决咨委主任办公会议研究,报市委、市政府批准后聘任,每届任期5年。第二层级:专家委员会,由国家级、省级知名的专家型学者、官员、企业家构成,为温州市决咨委提供理论权威智力支持。专家委员会的成员称为“委员”,由温州市决咨委秘书长提名,经温州市决咨委主任办公会议研究,报市委、市政府批准后聘任,每届任期2年。委员因决策咨询工作需要或有特别贡献的,可以续聘。委员无特殊情况或理由不参加温州市决咨委活动达一年以上者,视作自动解聘。第三层级:公共政策研究院,由本土的专家型学者、官员、企业家构成,为温州市决咨委提供应用研究力量支持。公共政策研究院的成员称为“研究员”,由各研究机构与政府部门推荐,经温州市决咨委秘书长批准后聘任,每届任期1年。研究员在决策咨询工作方面表现突出的,可以续聘。研究员无特殊情况或理由一年内未向温州市决咨委提交一篇研究成果的,视作自动解聘。第四层级:民间智库,初创于2011年7月,由温州决策咨询委员会、中共温州市委政策研究室与温州网联合发起,是全国首个完全由普通市民组成和参与的民间智库和草根问政平台。由本土的政府、企业、社会代表组成,为市决咨委提供本土民意,汇聚本土民智。民间智库的成员动态更新,随时根据需要进行调整。民间智库代表无故不参与民间智库活动两个月以上的,视作自动退出。每个月将举办民间智库问计会,抛出话题,收集行之有效的信息,被收集的信息发布者将有机会与决策者、专家一起面对面探讨,共同为政府决策出谋划策。

智库外网由三个层级组成,第一层级:调研联席会议,由党委、政府有关部门的研究机构组成。每年召开至少两次会议,商议年度课题项目,开展部门间的交流与合作。目前共有25家成员单位。第二层级:共建共享平台,由本土高校、媒体和企业的研究机构组成,与市委政研室进行信息共享、项目共建。目前共有10家成员单位。第三层级:战略合作伙伴,由外地高校、媒体与企业的研究机构组成,与市委政研室进行战略协作。目前共有10家成员单位。“集腋成裘、聚沙成塔”为理念,致力于提供最新鲜的思想交流,成果对内刊发《沙龙简报》等内参载体,为领导提供专家意见摘编,对外刊发《中国经济报告》、《中国改革》与《人民网》等各类高端载体,为公众提供政策解读信息,成为对接智力与权力的重要窗口平台。

(2)米利都讲坛前身为温州民间智库微讲坛,是温州市决咨委、市委政研室与温州网联合发起的公众研讨品牌,创于2012年9月,经过半年的试运行,于2013年3月以西方哲学发源地——古希腊米利都城邦正式命名。米利都讲坛定期邀请公众代表与专家学者,就公众关心的热点话题开展深入探讨,是温州市决咨委民间智库的核心线下活动品牌,与《政情民意中间站》直接对接,开设了一条发现草根人才、吸纳民间精英的绿色通道;以打造开放性、思想性、品牌性公共意见平台为宗旨,倡导理性思辨,精短表达的风尚,营造开放、多元、包容、理性的氛围,促进公民思想水准和表达能力的提升,推动现代公民的成长和公民社会的进步。

(3)“问计于民”是温州市决咨委、市委政研室与温州网联合创立的网络民意采集载体,是温州民间智库的主要线上活动品牌。主要从党委政府决策需要的重点工作和社会公众关心的热点话题中提炼出话题,通常每月发布两期话题,通过民间智库门户网站、论坛、专栏、手机报以及无级应用等方式,广泛采集公众意见;基于对采集到的各类公众意见,提炼观点,形成民意智库报告。同时,及时发现互联网上的思考者与建言者,吸纳他们加入,扩充民间智库队伍。切实发挥“取智于民、用智于民”的桥梁纽带作用,对接政情民意,为党委政府科学决策、民主决策提供制度保障。

(4)中国改革(温州)论坛是温州市决咨委与市委政研室立足温州当前改革发展中的重点问题与切实需求,与《中国改革》杂志社联合创办的专家咨询、政策论证和学术研讨活动。论坛以“新动力、大转型”为主题,每年举行一次,邀请国内外专家相聚温州,为温州进一步深化改革探寻共识、凝聚智慧,旨在为温州进一步深化改革探寻共识,进而为中国全面深化改革提供新思想、新思路。

(5)专家咨询会是温州市决咨委与市委政研室围绕温州市委市政府工作需要,邀请国内外权威专家学者,针对温州转型发展与改革创新的重大问题,开展各类专家咨询与政策论证活动,形成咨询报告,供市委主要领导决策参考。

(6)政学媒联动是温州市决咨委和市委政研室推出的政策解读宣传的重要品牌载体,主要通过宣传温州改革发展中涌现出的各类先进典型,确立研讨主题,并邀请专家学者与媒体人士现场调研考察,由相关县(市、区)与部门代表现场讲解,然后集中进行讨论,头脑风暴,形成共识,再将精彩观点刊发媒体,引发良好的社会效应。此外,温州市决咨委和市政研室还积极开展与各高校和研究机构合作,开展多种形式的学术研讨活动;还创设了“乐学吧·政研沙龙”品牌,定期由内部人员自由演讲,全体自由辩论,形成良好的学习气氛。

依托上述智库品牌平台,温州智库体系中多元主体公共对话网络表现出以下几方面的基本特征:

第一,温州智库体系坚持决策对话与利益表达的开放性。以温网论坛(“不落幕的两会”)等各种咨询问政品牌载体,既自上而下,向社会公示决咨议题,征求对特定政策问题的政策建议;又自下而上,鼓励社会各界各抒己见向党委政府提供意见建议和表达利益诉求,提交领导参阅。坚持依托多元传播平台促进媒体报道的开放性,积极与温州日报、温州晚报、温州电视台等本地媒体建立合作伙伴,开设帕累托改革论道专栏、配合政情民意中间站节目等,为其提供专家观点和民间智慧,提升公共舆论的专业水准,加强政策解读力度,优化公共政策环境。

第二,以开放式研究队伍为基础,夯实智库建设的智力资源网络。温州市决策咨询委员会自成立之初,就确立了实行以市委政策研究室研究队伍为基础的开放式研究队伍建设的基本原则,逐步形成了“基础-核心-外围”的智库成员队伍体系。首先是以温州市委政策研究室研究队伍为基础,既发挥市委政策研究室研究人员的研究作用,又发挥其联系、引领和管理作用,形成开放式智库网络建设的队伍基础。其次是以本土高校专家学者为基础,组成核心研究力量。根据实际情况,遴选温州大学、温州医科大学等本土社科研究专家学者,组成温州市决策咨询委员会的骨干研究力量,通过课题研究、学术沙龙、专家问政等形式,发挥本土专家的研究核心作用。再次是沟通省内外研究力量,寻求外围决策咨询服务智力支持。吸纳包括浙江大学、复旦大学、国务院参事室等国内著名高校和智库研究机构的智力资源,组成温州市决策咨询委员会特约研究员,形成联通国内各大著名高校和智库研究机构的智力资源网络。

第三,以决策咨询品牌活动为平台,激发智库运行活力。通过各种决策咨询品牌活动,为智库成员提供交流展示平台,创设决策咨询问政和参政议政氛围,激发智库成员和社会各界的参与热情,是温州新型高绩效智库体系建设的又一特征。一是与财新传媒合作,开展中国改革(温州)论坛;二是与中国经济时报、人民网等合作,创办温州帕累托公共政策沙龙;三是与温州大学等本地九所高校合作,创立温州高校智库论坛;四是与温州网等合作,创办网络问计于民、米利都讲坛、民智调研会、网络问智会、网络问计于民等品牌活动载体;通过这些品牌活动,定期或不定期地邀请知名专家学者、智库成员、政府领导等,开展决策咨询研讨和交流活动,促进形成内外互动、政府与社会沟通、专家与民智交流、智库与媒体合作、线上与线下互补的决策咨询和参政问政的良好局面,就政府聚焦、社会关心、智库关注的热点、焦点问题开展研讨和辩论,并由决策咨询委员会形成“观点摘编”,为领导提供决策参考。

第四,温州市决策咨询委员会以课题研究为杠杆,通过课题研究撬动整个智库体系的运转,激发智库体系的研究活力,促进决策咨询信息的多维输出。坚持课题选题来源的开放性,实行市委领导点题、市决策咨询委员会规划课题、专家学者自主选题相结合的双向互动式选题确定方法。既确定紧跟领导决策焦点、服务领导决策的基本原则,实行市委领导点题;又由市决策咨询委员会根据温州经济社会发展的现实需要、领导临时决策、社会热点焦点等,规划和征集研究选题,委托专家开展专项研究;还鼓励专家学者根据经济社会需要自主选题申报决策咨询委员会年度、季度课题,或将自主研究成果提交市决策咨询委员会和市委政策研究室,经其确认、审核、采用后,予以立项,给予后期资助。

第五,坚持智库成员决策咨询服务影响力的开放性,推介智库成员参加各种决策咨询活动,拓展决策咨询服务范围。既积极服务市委办、市府办等党委政府核心部门,推荐专家学者参加市委全会报告和市政府工作报告写作修改;又积极服务市人大、政协等机构,推荐智库代表参加各类决策咨询听证和论证会,还积极服务政法委、金融办、水利局等各类市直机关部门和县(市、区)党委政府,邀请智库专家,围绕特定专题开展专家咨询会。

第六,以新媒体平台为媒介,营造智库成员的精神家园。为促进交流合作,温州市决策咨询委员会办公室充分利用现代新媒体资源,先后开通建设了智库QQ群、微信群、微博公众账号、微信平台、网络论坛和温州政研网,以各种新媒体平台为媒介,及时向智库成员推送和发布各种决策咨询课题研究信息和品牌活动信息,极大地提升了智库决策咨询工作效率。各种新媒体技术平台的使用,既为智库成员之间、决策咨询委员会与智库之间提供了交流互动的平台,也在事实上成为智库成员的精神家园,他们经常在新媒体平台上交换思想、交流经验、交结朋友,展开辩论,达成合作。

第七,以内部刊物为载体,畅通咨询问政通道,加快咨询成果转化应用。智库决策咨询活动有效性的关键在于其对政府政策的影响力,这也是考察智库建设绩效的关键指标。而对于智库而言,如果缺乏通达决策核心的咨询问政通道,即便其能够产出科学、规范、高质量的决策咨询成果,也是无果之花,不能产生实际社会效益。温州市决策咨询委员会的制度设计,为温州智库提供了直达市委市政府主要领导和各大职能部门的《温州政研》、《沙龙简报》、《决策咨询快讯》、温州《决策科学》等系列刊物。畅通的决策咨询问政通道,为推动温州智库决策咨询成果的有效转化应用和批示采纳等提供了机会和保障。

从主体来讲,政府内部、政府与社会公众、政府与高校、政府与媒体、政府与企业的全方位公共对话网络平台的搭建是保证温州特色政府主导型高绩效智库体系开放型决策模式顺利有序运行的制度保障。

三、温州智库体系开放型决策的地方治理绩效与模式创新

近年来,温州市决策咨询委员会借助智库力量,开展各类立项课题研究300余项,自主研究项目300多个,形成各类内参建议文章500余篇,获得省市领导批示200余次,这些批示建议多数转化为领导讲话、政府决策与制度文件。所研究课题涵盖近年来温州所有重大战略决策和民生改革项目,如幸福温州、时尚之都、网络经济、对韩经贸、法治温州、美丽水乡、公共自行车等,有力地促进了温州市委市政府公共决策的科学化、民主化和回应性,为温州经济社会发展做出了重要贡献。温州新型智库体系能够取得骄人业绩,取得如此丰硕的成果,都要归功于系统的制度设计和灵活的制度创新。整体而言,温州新型智库体系中多元智库主体扬长避短、合作共谋的聚智促公模式,有效整合了官方智库的政策性与引导、高校智库的理论性与专业、民间智库的民生性与民主参与、企业智库的应用性与影响等多维力量,初步探索形成了地方智库建设的“温州模式”,为新常态下建设地方特色智库提供了有益的路径启示,形成了地方政府创新基层社会治理体系现代化的典范案例。

温州智库体系是一个应用新技术手段、创设“信息服务”品牌的“大信息”体系,而其多元主体的开放型决策过程是一个信息交互建构的复杂过程,最终有利于实现1+1>2的信息聚合效应。以温州市决咨委为主导,多方力量积极参与与群策群力,线上信息平台与线下交流互动相结合的原始信息收集、信息生产、信息输出和信息转化与应用的决策信息复杂系统,构成了温州智库体系开放型决策的资源性维度。一是多渠道获取信息,通过民间智库和网络渠道获取民间声音,通过专家智库与合作网络获取专家意见,通过调研联席会议与县(市、区)委政研室系统获取部门意见。二是多类型编制信息,通过调研报告、分析报告、咨询报告、沙龙报告、民智报告和舆情报告等多种类型编制信息。三是多平台展现信息,通过温州政研(决策内参)及其两大子品牌:建言型内参《决策参考》和动态型内参《时政民情》、温州《决策科学》、温州市决策咨询与政策研究门户网站、温州市决策咨询与政策研究数字平台、温州市决策咨询与政策研究百科全书、舆情监测平台、手机问智平台等多个平台,展现信息,健全决策信息的生产、输出、转化与应用机制。

基于多维信息交互建构的决策信息复杂系统不仅仅为温州智库体系开放型决策提供信息资源,而且同时也有利于平衡多元利益偏好诉求和保障公共利益实现,增进公众民主智识,回应充满不确定性的动态治理情境,以及最终有效促进多元主体合作治理的公共决策社会建构过程。归纳来说,温州特色智库体系开放型决策过程的基本治理绩效主要表现为以下几方面:

第一,公私需求的衔接互动与平衡统一是温州智库体系开放型决策的内在动力,构成了温州智库体系中多元主体积极参与的动机性维度。决策中必然包含着一定的利益,决策不仅是一定利益的确认形式,而且更是一种具有权威性的利益分配方案。在一定程度上,正是利益推动着人们去执行政策或违反政策。温州特色智库体系开放型决策中对话协商的引入能为调节相关主体之间的利益矛盾提供一个缓压的空间,增强公共决策与多元主体不同利益偏好之间的相互适应性。具体来说,通过在开放型决策中建立公共对话网络机制,官方智库人员借此可以进一步了解社情民意并灵活修正政策执行方案和规划,而其他智库主体借此可以更好地表达自身的偏好和对政策的看法,并可能转变自身的偏好,“依靠协商的内在机制在个人利益和公共利益、局部利益以及整体利益之间取得一个合适而且可以接受的平衡关系”,并在尊重和理解的基础上,官方智库主体与其他智库主体进一步达成共识和实现互惠,并增进公民对官方智库的信任。此外,温州智库体系开放型决策中的公共对话网络机制在一定程度上能够压制谋求个体内在固有的或某团体预先设定的利益的各种策略性行为,并促使个体对自身的、他人的以及共同的利益进行反思,增加参与的选择维度,从而提高决策制度与执行过程的有效回应性和透明公开性。

第二,践行话语民主与建设公共生活,增进公众民主智识是温州智库体系开放型决策的公共目标,构成了温州智库体系中多元主体积极参与的政治性维度。温州智库体系开放型决策坚持的民主是在公共生活中体现交往理性并具有道德性的话语民主,相较于政治生活的宪政层面的代议民主,话语民主更加接近于民主的真实性和道德性实质对话,并旨在寻求最小意见分歧和差异基础上的最大共识。温州智库体系开放型决策为多元社会治理主体提供了面对面交流的机会,并且促使官方智库人员倾听与感受公民的疾苦,促进多元智库主体达成对公共决策及其执行的共识。在以往的政府行政决策模式中,官方人员都是以一种高高在上的命令者来对待公民的,根本没有意识到也没有动因去倾听公民的声音。这也就导致实践中很多民怨得不到及时倾诉,公民消极抵抗甚至最终导致群体性事件发生。温州智库体系开放型决策这一公共决策模式的重要作用之一就是“充分倾听能够增强人们之间的真正理解,甚至形成共鸣,因此也就增加其发现解决公共问题的共同基础的可能性。”此外,温州智库体系开放型决策可以被视为在一定程度上为公民提供了一个进行“民主训练”、培育公民精神的场所,有助于改善公共生活质量。因为“对话过程能够为公民生活带来许多好处——建设性的交流,摈弃陈词滥调,诚实地传递思想,注意倾听并理解他人”,“协商本身内在的具有一些可以增进个人公共意识的机制”,即对话协商有助于创造新的观念和公民力量,并帮助人们就复杂的公共问题进行判断,通过与政策执行人员和其它的政策受众的沟通与协商,可以在无形中将其个人利益与公共问题联系起来,增加相互理解和找到最终解决方案的可能。温州智库体系开放型决策依托线上线下的公共对话网络平台,让公民能透过阅读资料、询问专家、理性讨论,转化其狭隘自私的想法和观点为崇高的公民精神与集体共识,以提升公民参与公共事务的能力,进而扩大公民参与范围和讨论的空间,以实现公民积极参与公共事务教育的效果,有效改善公共生活质量。

第三,面向充满不确定性的公共决策情境,积极探索地方政府公共决策创新实践的社会建构过程,构成了温州智库体系开放型决策的行动性维度。以往对行政决策及其执行过程的理解是将其视为一种相关官方决策主体按照理性设计原则对决策目标的确定和对决策过程的程序性安排和政策效果的预测,其逻辑是基于稳定性和标准性的“结构导向的均衡”。基于此,行政决策及其执行过程也被理解为一种基于理性设计的结构与制度安排进行实施的过程。而实际上,在具体的行政决策过程中,决策情境是不确定的、决策执行中相关主体的偏好是多元且不断变化的、相关主体的能动能力也是有差别的,等等,这些都导致难以按照理性设计的行政决策目标和执行方案来实施决策。同时,理性设计的行政决策过程极大地压制了相关主体的决策参与和话语表达,使得决策过程成为一个封闭的系统,排除了一切来自具体的决策情境的影响因素,而这极有可能增加决策过程对复杂性和不确定性的回应力,进一步增加了决策实施中可能出现的风险。而对公共决策及其执行过程的社会建构这一视角,要求行政决策模式超越传统的自上而下或自下而上的线性政策执行模式,而采取一种互动的、反思性的、积极行动主体性的社会建构性思维方式,公共对话与“协商要求参与者愿意反思和改变他们的偏好和观念”。温州智库体系开放型决策及其公共对话协商网络平台则是积极践行社会建构式公共决策过程的地方政府创新性举措。

当然也必须承认“温州特色智库体系开放型决策”这一议题尚属地方探索性实践,公共决策实践的复杂性和多元主体公共对话网络机制本身的局限性,使得大量问题有待更深入的后续研究去探讨和解决。例如,开放型决策过程中存在着一些理论界和实务界长期争论不休的难题:如何平衡对话协商与决策效率、决策质量要求、决策成本控制;如何保证决策执行过程中各对方协商主体间的信息对称和对话协商所需的基本能力,等等。然而,尽管温州特色的政府主导性智库体系开放型决策存在着上述限度,但是这并不能就此否定多元主体组成的智库体系开放型决策在地方社会治理体系现代化建设的过程中,在回应高度复杂性与高度不确定性的决策环境问题上,所创造性探索建立的组织平台与公共对话网络的重要实践意义,弥补了传统行政决策的不足,深化了多元社会治理主体之间的有序衔接与良性互动。

最后必须明确,温州智库体系开放型决策虽然面临诸多挑战与困难,但它无论对公共决策研究的理论界,还是对地方政府决策实践操作者来说,都是一个具有强大诱惑力的议题,有着良好的发展前景。开放型决策及其中公共对话网络本身蕴藏的无限潜力是温州特色智库体系开放型决策模式困境的关键性排解策略。对于开放型决策及其执行过程中效率与民主的矛盾与冲突,其实这也并不是完全不可化解的,或者说效率与民主并不是非此即彼、完全对立,只要处理得好,两者是可以相辅相成、相互促进的。开放型决策及其公共对话本身就体现了一种民主的价值追求,是一种很好地实现决策民主化的途径,虽然公共对话可能会占用一定的时间,从短期来看可能会影响到决策过程的进程和效率,但从长远来看,由于多元智库主体间彼此交流和沟通,公共决策会更有效地平衡多方利益诉求和保障公共利益,公民也会不断提升自身行为的理性化程度,最终提高开放型决策过程的效率与质量,保证公共决策目的的最终实现。

来源:《理论与改革》,2017第2期

◎版权所有:中国政府改革和发展研究中心 ◎地址:北京市海淀区西土城路25号 ◎技术支持:中国政法大学信息化建设办公室