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倪星、王锐:从邀功到避责:基层政府官员行为变化研究

发布日期:[2018-01-02 ] 点击次数:[] 来源:

 

摘要:随着当前政治经济环境的变化,全球性的避责时代已经来临,避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征。国外的相关理论和经验研究发现,经济发展、公共舆论、问责力度与政府官员避责行为之间具有紧密联系。对官员的避责策略可以用列举式、类型学和决策树三种方式进行归纳总结。中国基层政府官员常用的避责策略则包括忙而不动、纳入常规、隐匿信息、模糊因果关系、转移视线、找替罪羊等。面临社会转型带来的挑战,官员避责行为造成改革压力指数化增长,产生公共政策失败、公众信任危机、政府内部激励不足等问题。针对官员避责所导致的不作为现象,亟待完善政府官员行为规范机制的顶层设计,对其作出系统化安排,尽快实现从模糊管理向精细管理、从无限责任向有限责任、从忠诚训练向能力训练的转变。

关键词:风险社会;邀功;避责;政府官员行为

一、政治风险与避责现象的发生

近年来,在世界范围内引起决策者和研究者关注的一个重要现象是,政府官员行为特征正在发生重大转变,政府内部的消极不作为逐渐取代了以往强有力的创新行为。作为公共权力代理人,政府官员应当追求公共利益;但作为理性经济人,政府官员也在追求私人利益。这两者之间存在着一系列矛盾,使得政府官员的行为变得非常复杂。从现有文献来看,国内外关于政府官员行为的研究主要沿袭着邀功(credit claiming)与避责(blame avoidance)两大路径展开。邀功和避责表面上看似对立,但事实上在现实政治场域中处于共存状态,这也引起了国内外学者的争论,即政府官员行为是以邀功为主还是以避责为主。随着当前各国政治经济形势的变化,越来越多的学者认为全球性的避责时代已经开启,避责逐渐取代邀功成为政府官员行为的主要特征。最近,在笔者的基层调研中,某基层领导跟笔者谈到:“作为一把手,自己有几十年党龄了,组织也对自己不薄,这点党性修养还是有的,所以自己还是靠理想信念支撑着去干事。但每次开会布置工作时,看到下属们经常是一脸茫然,表面上点头哈腰、哼哼哈哈,其实他们内心里可能在说,领导你别天天忽悠我们了。说实话,我手中没有任何东西去调动他们的工作积极性。”某基层官员也说:“这几年地方经济形势非常糟糕,上级天天鼓励我们干事创业,打破常规谋发展,还出台了激励创新、容错免责办法。但事实上一旦出现问题,有关部门一定是要找人出来买单的,最终得有人负责,(责任)还不是落在我们这些基层经办人员身上。”这说明在中国基层政府管理实践中,也出现了避责现象。

在关于邀功的研究中,个体邀功行为在私人部门和公共部门之间存在着较大差异,在不同类型的政治体制下也体现出不同诉求。公共部门的多重委托—代理关系使其呈现出组织目标多元性与模糊性的特征。由于产出难以度量,并且政府官员在多维任务下缺乏显性激励,故相较于私人部门建立在“薪酬与业绩关联的线性激励契约”基础上的邀功行为,公共部门的邀功行为更多体现在对晋升、选票等的追求方面。在西方选举政治中,连任被视为政府官员的首要目标。而在中国的政治体制下,邀功主要表现为政府官员对政治晋升的追求。各级政府通过财政分权和政治集权充分调动起官员邀功行为的积极性,引发围绕GDP增长而展开的“晋升锦标赛”。

当前,虽然避责正在成为一个描述政府官员行为的流行概念,但其含义仍然较为模糊。在已有英文文献中,表述责任的词汇主要有responsibility、accountability和blame。其中,responsibility是公共行政领域对责任的一般表述,其含义较为明确和稳定。accountability具有问责的意思,其内含较为复杂。blame主要由官员感知到的伤害(harm)和责任(responsibility)组成,这就意味着在避责(blame avoidance)中对于“责”的界定范围更为宽泛,包括政府官员所承担的直接责任以及由于其特殊位置所承受的潜在损失(例如受到指责等)。作为公共治理最重要的主体之一,政府官员承担着诸多责任,当前研究也聚焦于探究政府官员的避责行为。此外,我们还需要注意社会组织中存在的避责倾向,经验观察发现,它们也往往将相关责任推向政府。理想的政府与公众关系应该是,政府基于公众需求提供公共物品和公共服务,公众对此进行反馈并对政府形成监督,双方在互动中共同促进良好的公共治理。然而,避责主体的扩大化导致政府与公众关系异化,双方互相推卸责任,陷于无止境的互不满意状态。社会组织中存在的避责倾向,诱发对政府更激烈的问责,而这又可能激起政府更大程度的避责行为,由此变成一个不断强化的闭环,在政府和公众之间形成负和博弈(negative sum game)。

具体而言,无论是邀功还是避责,都与政府官员所处的具体环境密切相关,直接受到宏观、中观和微观环境变化的影响。在宏观层面上,避责行为的根源在于风险社会中不确定性增加与政府责任无限扩展之间的矛盾。乌尔里希·贝克(Ulrich Beck)的“风险社会”理论认为,在现代化阶段中工业化道路所产生的威胁开始占主导地位,给整个社会带来了系统性转变,这不仅体现在风险分配格局的变化,更体现在对不确定性的理解和判断方面的改变。风险社会带来了不确定性的扩大和未来的不可预期,而随着行政国家的崛起,各国政府的行政权力和行政活动大量扩展,直接介入并渗透到社会生活的各个领域,政府随之从有限责任主体逐渐扩展成为无限责任主体。在风险和责任的双重压力下,政府官员的行为开始由邀功转换为避责。

在中观层面上,避责行为的根源在于信息技术的传播激化效应与政府官员有限注意力之间的矛盾。依托于信息技术革命的网络参与,改变了人们对空间和时间的运用。在流动的空间和压缩的时间交互影响下,移动互联正逐渐改变着当下信息流的传播路径,塑造了现代社会中的传播新模式。信息时代不仅表现为对大数据的深度挖掘和大范围的信息共享,更是对政治、经济和社会秩序的变革和挑战。科技发展激化了当下各类事件的发酵速度和传播力度,呈现出无时空限制条件下的高度参与交互效应。尤其是负面事件的传播,更易引起井喷式的关注和评论。而政府官员的注意力和能力是有限的,信息时代的公共舆论被其视为一种需要谨慎规避的对象,进而使得他们无法准确预判所处环境,其避责行为进一步得到强化。

在微观层面上,避责行为的根源在于原子化个体的消极偏向与信任危机之间的矛盾。相对于风险社会和信息技术革命的到来,原子化个体对负面事件的消极感知所产生的影响更为深远。一般而言,原子化个体对政府的看法直接影响着其政治信任度和政治忠诚度,个体对负面事件的消极偏向感知容易诱致政治信任危机。随着公众个体满意阈值的不断提升,政府与公众之间的互动难度提高,政府需要投入的成本也随之增加。这种情况使得政府官员更倾向于采用避责策略,将成本投入和外部压力控制在其可承受的范围之内。此外,对负面事件的偏向性感知同样存在于政府内部。作为原子化的个体,政府官员也对损失更为敏感,这使得他们更愿意选择避责策略。

风险社会的来临、信息技术的传导力度和公众信任危机的存在共同导致的结果就是,政府部门形成风险规避(risk aversion)的风气,政府官员成为风险规避者。根据丹尼尔·卡尼曼(Daniel Kahneman)和阿莫斯·特沃斯基(Amos Tversky)的前景理论(prospect theory),人们进行决策时依据的是对潜在而非最终损失或收益的评估,这意味着多数人对得失的判断往往是根据某一参考点做出的。风险规避者并不是指一个人在本质上追求确定性和安全感而对风险产生厌恶,而是指其做出风险决策时,相对于一个具有更高预期收益的选择,更愿意接受另一个相对保险但预期收益更低的选择。

二、避责研究的产生与发展

在对政府官员行为的研究中,越来越多的学者强调要关注政府内部的避责行为,并注意到其对政治过程、政策制定、外部回应等方面产生的深远影响。相比于邀功行为研究的宏大框架和丰富内容,当前对避责行为研究的焦点较为分散。从总体上看,避责研究可分为两个阶段:第一个阶段以1986年R·肯特·韦弗(R Kent Weaver)在《公共政策学报》(Journal of Public Policy)发表《避责中的政治》(“The Politics of Blame Avoidance”)一文为标志,研究者由此开始了对避责问题的讨论。第二阶段以2002年后克里斯多夫·胡德(Christopher Hood)发表的一系列文章和著作为标志,研究者对避责问题展开了多领域研究。时至今日,关于避责问题的研究层出不穷,研究重心也从对现实问题的解释上升为理论构建。

(一)第一阶段:避责问题的提出

目前可检索到的文献显示,韦弗是避责行为的最早研究者之一,其开创性工作得到了后续研究者的广泛认可。韦弗的研究基于两个重要观察:第一,政府自律性(automaticity)的增加,即政策制定者加大了对其自由裁量权的控制。第二,消极偏向(negativity bias)的影响,即在同样程度下负面性质的事件对公众个体心理过程的影响比正面性质的事件更为强烈。上述现象意味着政府自身及其面临的环境发生了重大变化,促使韦弗开始关注政治生活中的官员避责行为。韦弗的政府官员避责理论的核心包括三个动机、一个假设、四个原因和八种策略。他将政府官员的动机划分为邀功(credit claiming)、善政(good policy)和避责(blame avoidance),构建了政府官员“追求连任和晋升最大化”的行为假设,认为政府官员的行为特征并不是传统意义上的追求功绩最大化,而是谋求责任最小化。只有当选民对其收益和损失有对称性的反应时,官员才会理性地追求持续利益最大化,采取邀功策略。而导致官员避责行为的原因包括财政压力增加、政党地位下降、公共政策变化、利益群体影响等。在此基础上,韦弗归纳出常见的八种避责策略,强调指出官员行为动机主要是避责而非邀功,提醒人们关注政府内部出现的避责现象。

此后,凯瑟琳·M·麦格劳(Kathleen M.McGraw)从心理学角度研究了政府官员的避责行为,认为政府官员通过政治解释和正当性辩护来塑造公众的感知,其实验研究发现政治解释的确有效提升了公众对政府官员的评价。保罗·皮尔森(Paul Pierson)研究了福利国家体系下的政府避责问题,关注长期货币紧缩条件下政府福利政策撤退中的避责逻辑。理查德·埃利斯(Richard Ellis)在其著作《总统的避雷针:避责中的政治》中研究了美国联邦政府内阁官员代替总统承受外界问责的现象,通过选取多个美国总统的例子,他认为作为总统免受攻击的工具选择,由内阁官员代替总统承受问责的方式可以帮助总统检验政策效果、收集民意、保护其政治力量和公众形象。但遗憾的是,作者并未继续深入挖掘避责逻辑背后的一系列问题。

总的来说,第一阶段对避责问题的研究提出了与邀功不同的分析逻辑,使人们认识到官员行为转换所带来的深刻影响。但该阶段的研究局限于现象描述,缺乏对避责逻辑的深入探究,使得相关研究在较长时间内处于停滞状态。

(二)第二阶段:多领域的避责研究

胡德的一系列文章及其著作《推卸责任:倾向性解释、官僚制和政府中的自我保护》开启了第二阶段对避责问题的研究。在研究方法上,随着各类数据信息可获得性的提升,学者们对避责问题的研究开始从单一案例的定性研究向运用各类模型方法的量化研究发展,呈现出较为多元的研究状态。其中,定性研究多集中于通过案例分析来探究避责的具体逻辑,尤其是对福利国家中的避责研究较为突出。定量研究则主要运用调查数据来探究与避责行为相关的问题,较为典型的包括政府官员对公共报告中绩效指标的正当性辩护、部长辞职如何承担相关责任和提升政府声望、消极偏向的观察性和实验性研究、对避责事件和媒体负面性报道的分析,以及其他一些对避责的探索性研究。在研究领域上,第二阶段的避责研究不再局限于单纯讨论避责问题,而是将避责置于具体政治场域下进行分析。例如,探讨高等教育专项拨款中的党派避责问题、透明公开理念与避责逻辑的碰撞、政策制定和政策创新中的避责问题、中国官员应对冲突事件中的避责行为,等等。在解释框架上,第二阶段的研究文献对避责的产生、策略、过程、影响等进行了深入探究,并逐渐开展了理论间的对话。在因果机制上,重点探讨了经济发展、公共舆论、问责力度对政府官员避责行为的影响,具体如下:

1.经济发展与政府官员避责行为。经济发展与政府官员避责行为之间的关系极为复杂,不是简单的因果关系,而且在不同的外部环境下表现迥异。此方面的研究主要集中在福利国家领域,纵然学者们对福利国家的经济后果一直有所争论,但随着各福利国家面临日趋严峻的长期经济衰退,学界对社会政策开支削减问题进行了大量讨论。相关研究探讨了福利削减所带来的后果,发现选民的不满使福利削减成为一项不受欢迎的政策。至于政策制定者行为背后的原因,越来越多的学者将其归结为避责逻辑。伴随着全球性金融危机的到来,资本主义福利黄金时代的终结给政府带来了巨大压力,这体现在政府财政汲取能力减弱和公民意识崛起。财政收入缩水意味着政府无法继续负担较高的福利开支,而公民意识崛起使其不再单纯满足于初级的福利保障。政府不仅要应对福利依赖导致的财政压力,更需要回应持续高涨的公众诉求。基于此,在很多进入福利陷阱的国家中陆续出现了政府官员大范围避责现象。

2.公共舆论与政府官员避责行为。心理学家将避责视为人的一种特性,公共舆论的压力尤其使得人的消极偏向显著提升。消极偏向源于公众对政府的基本预期,即公众普遍认为政府实现善治是理所应当的,政府应该更加关注自身执行力不足的问题。早期研究已经证明,公众对政府的不满意程度比满意程度在政治忠诚方面更易产生相应的行动和改变;研究公共领域避责问题的学者同样认为,负面事件比正面事件对政府更具冲击力。尽管学术界对于消极偏向产生的原因还存在争论,但该种现象的显著性存在已得到了充分证实,未来的研究需要更深入探讨其对政府公共决策产生的影响。除此之外,信息时代下公共舆论的话语权发生了重大变化,舆论力量的崛起促使政府官员更加关注自身行为的调整,更偏向对外部环境采取规避性策略进行风险化解。

3.问责力度与政府官员避责行为。有权必有责,政府官员在拥有权力的同时也担负着责任。从现实经验来看,问责的增加意味着政府官员行为成本-收益的变化。为规避潜在的问责风险,政府官员倾向于将对突发事件避责转为对常规事件避责。虽然有学者认为问责力度和政府官员避责行为之间的关系尚未明确,但毋庸置疑的是,问责的强度塑造着政府官员行为。一方面,当避责策略有效时,高强度的问责可能面临更为激烈的避责行为;另一方面,高强度的问责往往伴随更严厉的惩罚,当避责行为无法有效规避风险时,问责的规范性作用就可能得到提升。在西方政党政治和宪政体制下,问责包括了议会问责、司法问责、政府内部问责、公务员问责和选民问责等形式,其问责体系比较系统化、制度化。长期以来,中国实行的是与干部任命制相匹配的以自上而下为主要形式的问责,但近年来社会问责也在不断加强,整体上强化了问责力度。

总而言之,第二阶段的避责研究强调官员行为转变是由一系列结构性变化引起的,由避责问题延伸出的是对整个时代背景的思考,避责不仅仅是当前政府内部的普遍现象,而且引发了政府和社会的互动,涉及到政府内部各层级的关系以及政府与公众的关系。避责的相关研究吸引了众多研究者对政府官员行为的关注,尤其是自2002年以来,关于避责的研究成果层出不穷,呈现出井喷式上升的趋势。在过去相当长的时期内,学术界对邀功行为的研究在官员行为研究领域处于主导地位。而在当前时代巨变的背景下,我们更需要关注政府官员避责行为的变化,深入分析这种变化背后的深层逻辑,警惕其造成的预期和非预期后果。

三、政府官员的避责策略

避责策略作为政府官员避责行为的具体表现和实际运用,一直是避责研究的核心内容。在已有研究中,学者们主要通过列举式、类型学和决策树三种方式归纳政府官员的避责策略。

(一)列举式

韦弗在实证研究的基础上通过列举的方式提出了八种避责策略,并进一步描述了产生各类避责策略的具体情形,主要包括:1.限制议程。当政策制定者和选民之间发生冲突时,政府官员为防止潜在决策出现高成本代价,更倾向于采用减少议程的方式来避责。2.议题重设。政策制定者会提出新政策,并以此将已有损失模糊化。3.非理性支出。当出现负和博弈或已有政策失败的情况时,尽管面临持续亏损,政策制定者仍会投入大量资源维持现状,并以此来使可能产生的不良影响滞后显现。4.互相推诿。政策制定者倾向于通过集体决策的形式制定相关政策,进而分散自身的压力。5.找替罪羊。当过去的丑闻或政策过失被发现时,找替罪羊的策略常被使用,即政策制定者将责任推至他人尤其是下属身上。6.紧随潮流。支持政治上更受欢迎的选择而非更理性的选择,据此来减少自身责任。7.全力抵御。该策略基于“法不责众”的观念,通过将责任分散乃至遍及其他政策制定者的方式来规避风险。8行为惯性。当政策制定者已知晓自己行为错误时,为防止被问责,仍会利用那些与自身政策偏好相违背的邀功机会。

有学者认为,中国政府官员有着强烈的避责动机,其中保持权力(staying in power)是重中之重。纵使国家具有一定容忍范围,政府官员仍会采取积极避责策略来免受惩罚。这些避责策略包括:1.屏蔽信息或瞒报。这是面临突发事件时的常见做法,通过对信息的把控来隐藏事实。2.规避责任。常见的有寻找替罪羊、民众行动政治化、模糊因果关系等策略。3.调动社会网络。即动用社会网络和社会关系寻求帮助或保护,这也体现出关系网对政府官员的重要性。

在基层调研中,笔者也发现了当前一些基层官员常用的避责策略,具体包括:1.忙而不动。上级有什么要求,下级表面上马上照办,看起来很忙,声势也做足了,但是实际上根本不动,最终应付了事。2.纳入常规。再紧急的事情,领导再重视的事情,都把它纳入繁文缛节之中,用制度、规则和程序等来对付它,用繁琐的办事程序淹没它。3.隐匿信息。即下级利用自己的信息优势,向上级报喜不报忧。4.模糊因果关系。在发生问题后面临上级问责的时候,通过模糊前因后果之间的关系蒙混过关。5.转移视线。不断制造新的危机和议题,转移焦点。6.找替罪羊。在被问责时互相推诿,尤其是向下级转移责任,最后出现“都是临时工干的”之类的借口。

(二)类型学

胡德作为避责研究领域的领军人物,将避责策略划分为三种类型:1.机构策略。即寻找替罪羊的策略,当在正式制度结构中分散责任可有效应对问责时,政府官员会选择将责任和管辖权在多个机构和公职人员之间进行拆分。2.表象策略。当引导公众可限制或偏转问责时,政府官员会通过各类方式塑造公众感知来缓解自身压力。3.政策策略。在有可供比较的政策选项时,通过政策选择、操作常规等方式使得机构或个人责任最小化。

与此类似,莱斯利·亚历山大·保罗(Leslie Alexander Pal)和韦弗通过类型学的方式将11种避责策略归纳为三大类别:1.程序性策略。包括与外界隔离、推卸责任、限制议程的具体策略。2.感知性策略。包括模糊化、寻找替罪羊、兜圈子、重新定义问题的具体策略。3.支付性策略。包括分散化处理、赔偿、豁免、保持专注的具体策略。皮尔森也归纳了避责的三种策略:1.模糊处理策略,即降低改革的可预见性。2.共担策略,即减少改革的负面后果。3.补偿策略,即向改革中的损失者进行转移支付。

(三)决策树

很显然,上述避责策略分析都是从静态出发的,缺乏一个动态的视角。2016年,胡德等人指出,应该将避责策略视为一个动态选择的过程,进而提出了决策树的分析模型。胡德等人选择四个民主国家中政府首脑对媒体负面报道的回应为案例,在比较视角下通过量化数据来分析政府官员在避责行为中的反应、撤离和效果,进而探究官员避责逻辑。借助卡普-梅耶的生存分析模型、参数加速时效时间模型、自回归分布滞后模型等分析框架,他们发现媒体公开指责的程度与官员的回应烈度直接相关,并引发一系列连续动态的策略选择。首先,政府官员将决定选择采取引导策略还是其他避责策略。其次,在引导策略下,政府官员将决定选择积极的应对姿态还是消极的应对姿态。再次,在积极的应对姿态下,政府官员将选择承认问题还是否认问题。最后,在承认问题的基础上,政府官员将选择承认责任还是回避责任(见图1)。该动态避责策略反映出政府官员面临问题时的递进选择,并基于实际案例和数据证实了避责策略的动态层次性。

以上所列举的是在避责研究领域中较为典型的分类,除此之外,也有学者根据不同的研究问题对避责策略进行了其他分析,此处不再赘述。总体来看,已有的避责研究文献为我们提供了非常详实的概念界定、实证归纳和理论框架,但由于避责是一个情景变量,随着具体问题、环境和行动主体的不同,其具体策略千变万化,很难一一穷尽。同时,对避责的研究散布于不同的研究问题和研究领域中,不同学者、不同学科视角和不同研究取向的理论兴趣、研究方法和目的存在着巨大差异,所得出的结论往往千差万别、莫衷一是。然而,无论如何,对避责策略的分析既离不开对现实情况的敏锐把握,又需要深入分析其背后的逻辑脉络,这就要求学者们妥善平衡现实与理论之间的张力。

四、避责行为的后果:改革压力的指数化增长

当前,政府官员的避责行为对政治、经济和社会发展产生了一系列影响。这些影响并非是其表面上所呈现出来的那么简单,而是关系到全面转型背景下改革压力指数化增长等根本问题,甚至可能从个体行为传导而成全社会避责博弈。在避责时代,公共治理主体既没有发挥事前预防的作用,又不能积极有效应对风险,也不愿为此承担责任,而是构建“避责共同体”力图回避自身责任,采取各类措施消解自身压力。同时,各国普遍存在的避责主体扩大化趋势使得问题变得更加严重。正如贝克等人所言,现代社会中正在出现一种“有组织的不负责任(organized irresponsibility)”的趋势,“公司、政策制定者和专家结成的联盟制造了当代社会中的危险,然后又建立一套话语来推卸责任”。具体而言,面临政治、经济和社会转型的种种挑战,避责所引起的改革压力增长主要体现在政策失败、公众信任危机、政府内部激励不足等方面。

政策作为国家意志的具体体现,是贯彻落实发展理念的重要载体。因此,政策的制定、实施、反馈和完善至关重要。而政府官员中避责行为蔓延可能导致政策失败,具体体现为无法产生可供选择的政策。面对日趋减少的邀功机会和逐步增加的问责力度,政府官员逐渐对其自由裁量权进行控制,其在政策制定过程中的偏好也会相应有所改变。政策产出是一个复杂的过程,背后蕴含了多重力量博弈,而官员避责行为的嵌入使得政策产出更为复杂和困难。首先,对于政府官员而言,最简单直接的风险规避方式就是减少政策的制定。当出台某一政策可能会广受争议而存在潜在风险时,政策制定者就倾向于放弃自身政策偏好,转而避免制定政策或制定较为中立的政策。其次,在政策制定过程中,政策制定者更趋向用共同决策或委员会决策的方式实现风险共担,这往往导致权责不对等、互相推诿等现象发生。最后,官员避责行为往往会影响政府内部利益平衡,使得政策更新动力不足进而导致政策失败。这也解释了为什么在风险社会中政策创新很少并且通常带有消极意味,其背后的深层次原因是面对变革缺乏有效的政策供给。

在当前西方福利国家中,财政压力和政治压力共同导致了福利撤退。在2008年爆发的全球性金融危机导致长期经济衰退的背景下,各国社会保障投入的削减和政策调整的减少成为普遍现象,福利国家的避责行为尤为令人瞩目。相比于20世纪六七十年代福利扩张背景下的邀功行为,如今的福利削减意味着政府官员无法持续满足选民的福利要求,短期内又无力改变这一状况,这势必导致政府官员避责行为蔓延。面对福利依赖带来的种种弊端,在很多国家中,主张削减福利开支、自由市场优先和家庭优先等措施被提出,并被相信是矫正弊端的有效措施。然而,一些福利国家的确竞相削减了福利开支,但政府官员的避责行为却迎来了新一轮的社会问责,即选民因官员未兑现政治承诺产生了对政府的不满和信任危机,加剧了政府与公众之间的紧张关系,并引起其他连锁反应。目前,全球面临着长期经济萎缩的压力,急需进行深入彻底的变革以找寻新的发展动力,但公众的不信任和不满情绪直接影响整个社会的稳定,压缩了政府政策选择的空间。从福利国家面临极大选举风险的现实来看,通过削减福利支出来缓解财政压力的做法与选民长期的福利最大化幻觉之间存在矛盾,故如何在政治成本最小化的基础上平衡政府与公众的关系值得深入考量。

在政府组织中如何激励官员历来是一个重要问题。公共服务动机理论认为,官员比私人部门员工更看重公共组织的使命,因为那些目标和他们的价值相重叠。但现实中政府官员的避责行为呈现出明显的经济人特征,使得激励问题变得更为复杂和困难。毫无疑问,官员个人的行为选择极大地影响着政府政策的实施及其成败,通过正确的激励使官员个人目标与组织目标趋向一致是制度设计的关键。但避责行为的发生,使得官员的责权利相互分离,导致无法实现对个体的精细化激励和约束。同时,官员避责行为所存在的传染效应,致使无人愿意担负改革的风险和责任,使得改革更是举步维艰。针对官员的避责行为,上级或社会往往试图通过加大问责力度来加以矫正,但这样更易形成对官员的负激励。

五、结论与讨论

近年来,由官员避责所导致的不作为现象已经引起了社会的高度关注。我们需要从高层慎思未来的改革措施,采取切实措施扭转当前政府官员中弥漫的避责偏好,并以此作为推动中国改革再出发的契机和切入点。作为一种容易被观测到的现象,政府官员避责行为背后有着深刻的制度根源。在传统的干部任命体制下,政府官员以对上负责为主。如今伴随着社会问责的强势崛起,在上级和社会的双重压力下,政府官员的行为不断被重新塑造。一方面,社会发展导致对政府责任的无限需求,政府责任的无限扩张使得其能力捉襟见肘,而政府官员需要承担的实际责任往往大于其书面责任,权责的不对等使得避责成为必然选择。另一方面,伴随着新公共管理改革浪潮的兴起,上级政府不再直接对下级政府发号施令,而是倾向于提出战略性指导,通过由上到下的职能转移和服务外包来分解任务,形成了避责行为的传导。此外,避责不仅仅是政府官员的独特行为,更可能诱发社会成员之间互相避责的现象,进而使得整个社会陷入恶性循环。

中共十八大以来,各级党委和政府针对官员不作为现象提出了各种治理举措。例如,通过落实“两个责任”厘清政府官员的权责范围,在反腐败和廉政建设的背景下强调作风建设,在鼓励改革创新的基础上探索容错机制,等等。这些做法力图提高政府官员的担当意识,并为改革创新行为提供一定的保护和激励。但是,当前许多措施只是以碎片化的方式呈现,缺乏整体性制度设计,容易成为运动式的口号宣传,最终流于形式,难以实际执行。面对当前严峻的政治经济形势,迫切需要各级党政官员勇于担当、主动作为、锐意改革,拿出三十多年前第一代改革者“杀出一条血路”的精神气质,推动中国改革开放的再次出发。为此,我们需要针对政府内部避责行为蔓延的态势,改革和完善顶层设计,提出系统化的制度安排,尽快实现三个方面的转变:首先,针对政府官员缺乏科学激励、改革动力不足的问题,需要从模糊管理转变为精细管理,更好地发挥激励机制的作用。其次,针对政府官员职责泛化、责任担当不足的问题,需要将政府责任从无限责任转变为有限责任,进行更加清晰明确的权责划分。最后,针对政府官员岗位要求与自身能力不对等、创新能力不足的问题,需要优化教育培训工作,从偏重忠诚训练转变为更加重视核心业务能力培养。

来源:《政治学研究》,2017年第2期

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