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陈世香 王余生:新制度主义视角下我国商事监管制度的重构——基于厦门、东莞和银川实践案例

发布日期:[2018-03-08 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:商事监管制度改革是当前公共行政领域研究的热点问题。然而,现有研究成果多是对商事监管制度改革经验进行描述与归纳分析,缺乏理论框架构建和变量关系分析,导致研究结论逻辑不严密,说服力不足。在新制度主义视角下进行商事监管制度改革学理探究,通过逻辑归纳方法,建立以合法性、路径依赖和利益博弈为关键变量的理论分析框架,在应对策略上整合“供给满意度”和“监管满意度”、路径突破上融合“强制性变迁”和“诱致性变迁”和制度均衡上实施“利益最大化共享”和“选择性激励”,在此基础上,形成基于制度构建、路径变迁和制度均衡架构的一条逻辑线索,以深化对我国商事监管制度重构的理解和推动商事监管制度改革继续发展。

一、问题的提出

“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范”,为人们日常行为和交往提供了影响和约束的基础框架,减少了互相合作时所产生的不稳定性和不可预期性,降低了交易成本,确保个体或集体之间的合作和竞争成为可能。同时,制度可以设置社会分配方式、建立保护体制。由此,从理论层面,制度和行为互为变量,制度被置于与行为同等的核心地位,这引发了经济史制度研究“范式革命”,开辟了新制度主义与经济学融合新境界。总体上,在社会科学研究领域,新制度主义因其强调“制度脉络”,聚焦“制度持续”和“行为约束”功能,为解释社会现象和社会问题,特别是为诠释与推进制度建构、变迁与创新提供了有益视角。

商事监管制度改革是当前我国政府推动职能转变、创新监管方式、提升监管效能的突破口。党的十九大报告对“深化商事监管制度改革,打破行政性垄断”作出制度安排,要求进一步完善监管体制。一直以来,作为制度安排的主体,“政府是最重要的一个”,除此之外,“个人安排”和“团体安排”也是重要补充主体。作为改革开放前沿地区,厦门、东莞市等地利用政策优势、区位优势和制度优势,进行先行先试,先后经历了多次制度变迁和制度创新,释放了制度效能和制度潜力,产生了制度聚集效应和规模效应,成果较为显著,为其他地区进行商事监管制度创新提供了参考样本和实践案例,同时,也为学界在理论层面和操作层面挖掘制度价值提供了借鉴。

已有商事监管制度研究基本局限于某个具体案例的制度实践,经由推导或是归纳得出相应结论,导致制度实践的扩散和集聚效能稍显不足,需要在多案例比较研究基础上进行完善,扩充研究内容。由此,有必要选择新的研究视角,构建更清晰的研究框架,比较不同地区的监管制度创新实践,以便及时追踪研究我国地方政府商事监管制度的现状及其经验教训。为此,本文试图选择新制度主义理论作为分析架构,整合新制度主义流派观点,提出基于制度创新视角的分析框架,进而提出我国商事监管制度重构的应对策略。

二、理论框架:合法性、路径依赖和利益博弈

一般认为,新制度主义划分为历史制度主义、理性选择制度主义和社会学制度主义三大流派已普遍被学界认可和接纳。进一步分析显示,把经济学家、政治学家与社会学家们的不同见解整合成一种统一的、复杂的制度模型还是可能的。换言之,这些理论模型仍然可以结合在一起。理性选择制度主义、历史制度主义和社会学制度主义可视为相互补充的理论有机体,如能将三者进行有机融合,更能增强新制度主义的理论解释力。同时,商事监管制度的形成与改革是历史与现实的统一,结构与行为的结合,它们之间存在逻辑关联和理论牵涉比较明显。因此,通过运用功能分析法和探索性研究方法,整合理性选择制度主义的“利益博弈”、历史制度主义的“路径依赖”和社会学制度主义的“合法性”,构建新的理论框架,可以为分析我国商事监管制度的重构另辟蹊径。

(一)制度构建的合法性

戴维·菲尼认为,制度安排需要耗费成本,其中就包括制度构建成本。而制度成本是统治成本重要组成部分,对合法性形成直接产生影响。第一,制度本身的合法性。根据马克斯·韦伯的理念,“政治权威的合法性在形式上表现为公民特定的价值信仰体系。”由于人们互相交往逐渐形成了一些共享的思维观念或价值形态,长此往之,这些观念和形态被固化成习惯和程序,进而深化成约束行动者的制度,对行为结果形成影响。因此,社会学制度主义者在组织理论基础上,把共享观念和形态构建在合法性基础之上,即观念和形态应该是超越私人利益,为所有共同体成员所认可和接受。但是,私利基础之上的制度是脆弱和不稳定的,公共和合法性才是制度稳定之根源。这样,制度才兼具规范和正义的特征。第二,制度的整合性。社会学制度主义认为,整合性是制度本质属性,它将人民视为一个整体,人民的意志是通过协调和合作进行实现,在追求公共福利过程中,彼此重视公共利益,尊重多数人意见,强调制度的公共效应,体现制度最大利益化,把公共利益作为制度最终衡量标准,因此,制度化也就体现了集体理性。

(二)制度变迁的路径依赖

大卫·保罗技术变迁视角认为路径依赖是一种“不可逆转的自我强化趋向”,如果没有外在干扰和破坏,难以扭转已形成的惯性力量。而经济增长中的路径依赖容易形成锁定效应,不仅是依赖技术偏好。作为路径依赖理论的集大成者,诺斯运用路径依赖来解释历史制度的变迁动因和“经济变迁的关键”,把路径依赖进行了概述,探寻什么决定历史上经济、政治和社会制度不同的变迁模式和解释那些经济绩效差的制度存在现象,通过历史考察和比较分析,分析得出:一是报酬递增,二是交易费用的不完全市场。另外,交易费用成本高,信息反馈机制不完善,低绩效路径依赖难以得到及时校正。但是,总体而言,就如斯考切波所描述的那样:“历史制度主义更愿意随着时间展开去追踪事件发生的顺序,用来阐明先出现的事情是如何改变随后出现的事情。”

(三)制度实施的利益博弈

诺斯认为,“制度是社会的博弈规则,是人类设计的制约人们相互行为的约束条件”,赫尔维茨则把博弈规则看作是由博弈参与人选择的决策集以及参与人决策的每个行为组合所对应的后果函数,因此可见,制度与博弈规则在某种程度上趋向于等同。第一,制度成本博弈。理性制度主义认为参与个体都是“经济人”,与其他参与主体间进行交易,尽可能创造有益于自身效益最大化,从而创造出结构、契约和组织,以保证制度得到切实遵守和认识。因此,制度成本,以及其他各项综合成本,是参与主体重点考虑因素。否则,就会选择进行制度规避,破坏制度运行。第二,制度均衡博弈。制度均衡是指制度供需和安排结构达到一种饱和状态,无须改变制度形态和制度结构。理性选择制度主义者认为,制度运作需要以特定服务机制为基础,这种机制的形成离不开制度均衡博弈。

三、整体审视:厦门、东莞、银川商事监管制度改革的基本逻辑

(一)案例描述:厦门、东莞和银川商事监管制度的实践

1.厦门市商事制度改革经验。作为副省级城市,体系化和便利化是厦门商事监管制度创新的重点。一方面,商事监管制度的体系化构建。厦门市把后续监管放在重要位置,以制度创新作为突破口,用制度来推动商事监管体系的重构。为此,厦门市先后制定了《商事登记制度改革后续市场监管工作方案》等12个配套规范性制度,构建了立体化监管平台和网络化制度监管体系。另一方面,商事监管制度的便利化实施。作为经济特区,厦门市在打造市级行政服务中心,建立“一站式”服务平台方面不断发力,实施监管服务“限时制”“证照分离”和“先照后证”等多项制度,率先进行“年检改年报”,把“认缴制”扩至所有商事主体,最大限度方便市场主体的经营行为。同时,改变过去商事监管的制度关口,放宽准入门槛,强化事中事后监管,将各个制度的有序转承衔接作为商事监管制度成败的关键指标,确保商事监管流程无缝对接。

2.东莞市商事改革经验。作为经济发达城市,效能化和信息化是东莞商事监管制度创新的重点。一方面,商事监管制度的效能化构建。东莞市是商事监管改革先行区,市场主体数量庞大,借助市场需求来倒逼监管改革,在监管领域进行各项制度的破旧立新。为此,东莞市率先出台了《东莞市加强事中事后监管办法》等20多个制度文件,推出15项改革措施和12个配套方案,构建了比较完善和成熟的商事监管制度体系,降低市场主体的制度成本,提升制度化效能,为商事监管探索了有益制度经验。另一方面,商事监管制度的信息化实施。东莞工商管理部门以信息化为支撑,整合基层执法力量和部门监管力量,建立了网格化监管平台,将31个市级部门、33个镇街(园区)、500个镇级部门以及590个村(社区)上线应用协同监管信息化系统,以工商信息为基础,整合了税务、质监、食药监、公安等45个部门267项目录的信息,实现了信息共享。同时,东莞工商管理部门改变传统的管理模式,进行了全程电子化工商登记服务,有力提升了服务效率,由此,积累了沿海发达地区的制度经验,制度实施效果比较显著,市场活力进一步显现。

3.银川市商事制度改革经验。作为西部欠发达地区,精细化和市场化是银川商事监管制度创新的重点。一方面,商事监管制度的精细化构建。通过“智慧银川”平台,制定了《银川市深化行政审批制度改革加强事中事后监管实施方案》等9个配套规范制度,放开前端制度门槛,加强后端监管制度建立。其中,为了加强对行政审批中心的管理,银川市出台40余项管理制度,对行为规范、审批衔接等诸多环节进行精细化规定。另一方面,商事监管制度的市场化实施。银川市通过组建行政市级审批局,在组织结构上进行尝试创新,通过业务流程的分化融合,整合交通、环保和民政等26个部门、100多个科室的153项行政审批权,组织机构和服务人员精减数量达到60%以上,有效降低了行政成本,减少了行政执行的阻滞。同时,银川市通过服务外包、合同约定和市场供给等制度形式建设人性化服务平台,建立市场化手段,将部分行政服务交给市场主体负责,强化对服务主体和服务项目的考核和管理。与此同时,银川行政服务中心引入电子化监管系统,全程跟踪前台审批环境,将并联式审批、协同式审批制度落实到位。

(二)理论分析:三地商事监管制度改革的新制度主义逻辑

1.制度构建的合法性。在具体商事监管制度中,制度构建的合法性体现在:第一,制度对象的服从与认可。制度认可是指制度对象对制度权威性的服从,自觉作为自身行动指导。以厦门市商事监管制度改革为例,检验商事监管制度成败标准是行政执行的低成本,市场主体的认可是重要的参照指标之一。为此,厦门市行政服务中心在降低准入门槛、提升监管时效、方便服务对象等方面,推行一系列的改革举措,让企业更加便捷登记和注册,创设成本和时间成本在一定程度上得以缩减,流程登记和审理时限手续更加简洁,有效激发了市场的活力。同时,厦门市在行政服务中心建设和运行上,增设人性化关怀,增加便利化设施,缩短办事等待时间等,这些制度的完善都较好地提升了市场主体和各类企业对制度构建的认可和接受,从而提升了制度的合法性。第二,制度绩效的提升。制度绩效是制度实施达到状态和满意程度,侧重于制度引发的成绩和效果。制度成本是指制度在创建和运行中消耗各种资源的总和,是制度绩效衡量标准之一。以银川改革为例,在推行集中行政审批改革中,集中多个职能审批部门的办事窗口,把教育、民政、工商、建设、发改委等多个部门审批人员进行精减,集中进行统一审批,并对审批流程和时限进行规定,减少人员达到80%以上,有效降低了制度操作成本、精简了运作程序。同时,银川市在建立电子化监控系统上,改变了过去“串联式”审批程序,进行“并联式”创新,缩短了制度可实施时间,实现较为快捷的制度执行。这些制度创新和改革措施得到市场主体和监管对象的服从和认可,体现了制度运用的价值,彰显了制度构建的合法性。

2.制度变迁的路径依赖。在商事监管改革中,以笔者实地考察过的东莞、厦门和银川为例,由于制度变迁中的学习效应、政策扩散效应致使这些改革主体的商事监管制度自觉或不自觉滑入路径依赖,从而减弱了原有制度创新和发展的动力。第一,“沉淀成本”的拉力。在商事监管制度改革之先的东莞市,在制度创立之初,东莞市政府和工商行政管理部门投入了大量的“沉淀成本”,进行系统的制度创设。比如:前期制度设计和论证、制度实地调研、制度体系审视、信息化建设和基层执法力量等。这些前期制度是基本的架构,是制度效能的起点。如果完全放弃原有的制度,重新进行制度创设,意味着制度承接点会出现断续,市场主体面对新的制度环境将无法适应,新的商事监管制度将无法得到有效实施。因此,作为地方政府,不得不考虑行政环境影响和制度延续,尽量在原有制度力量和成本的基础上进行设计和改良,既降低制度风险,又可以消减旧制度的惯性阻滞对市场环境的阻力。第二,“制度同构”的推力。作为横向的地方政府,彼此进行制度学习和制度创新是政府行为和履行职能的重要方式,先行地区向落后地区进行制度转移,学习制度经验可以很好缩短制度变迁周期和减少制度风险,形成了制度模仿,使商事监管制度沿袭原有的制度前行。作为西部地区的银川,在商事监管制度改革中,发挥后发优势,高起点推进和谋划商事监管制度体系。在学习和借鉴沿海地区先进经验后,进行制度同构,借鉴相似的组织结构和组织行为,结合本地区的制度环境,探索符合银川实际的制度模式,节省了制度创新的成本和时间,保证制度目标实现,达到了制度预期状态。

3.制度实施的利益博弈。在商事监管制度重构中,制度化根本动因是相关利益驱使。在制度主体分析中,其利益群体主要涉及中央政府、地方政府和企业。第一,中央政府层面。作为中央政府,是制度的规划设计者和供给安排者,代表国家的整体利益和全民利益,需要在制度宏观层面鼓励各个横向政府间进行制度创新和经验积累。但是,在制度微观的操作层面,必须要求各个地方行为主体遵守现有法律规定和道德底线,不打破现在的重大利益分配格局。因此,中央政府承担的基本角色和职能是制度的谋划者、监管者和推动者。第二,地方政府层面。作为地方权利与利益的代表,地方政府基于制度驱动利益的冲动和地方制度竞争的压力,进行制度探索和创新,为地方发展营造良好的制度环境。因此,地方政府首要考虑因素是制度的区域性回报和收益,只要不与中央政策整体制度出现原则性的背离,就可以进行制度设计和制度运行,为制度全面铺开积累政治资源和制度效应。以东莞为例,在取得中央认可试点权之后,在原有商事监管制度基础上,率先突破,建立事中事后监管办法,降低事前准入标准,放宽前端端口,强化后端监管,使市场主体数量在新制度创新下出现“井喷式”增长。第三,企业层面。作为制度实施的对象,企业注重的是自身利益的维护,关注登记注册、经营运行、日常监管和后续服务等方面的成本。因此,企业在商事监管制度创新时,积极参与制度创建和设计,提出利益诉求,与政府进行利益博弈,最终追求自身利益的最大化。在厦门市,各个企业定期向行政服务中心提交或填写行政服务评价反馈表,表达企业主体的意见,对行政服务单位和服务质量进行考评,由此可见,利益诉求是博弈的主场域。

四、经验启示:我国商事监管制度改革的应对策略

(一)制度构建:整合“供给满意度”和“监管满意度”

在现实环境下,如果要进一步增强制度的合法性,需要采用制度激励方式,营造良好的制度环境,以提升和鼓励对制度的认知水平和行为模式。第一,“供给满意度”构建。对履行政府职能来说,需要将商事监管制度供给从前端管控向后端服务转变,从注重事前审批向事中事后监管转变,从被动申请到主动服务转变,方便市场主体经营活动,缩短和减少服务流程。比如,建立服务事项承诺制和时限制;监管制度改革要将市场主体纳入进来,作为治理重要参与者;集中多个部门进行联合执法制度,真正下放和落实改革监管责任主体;让信息化监管成为常态,减少人为寻租空间等,让商事监管的制度真正有成效,确保制度构建在供给层面达到满意状态。第二,“监管满意度”构建。传统的商事监管制度都是以政府为主要设计主体和责任主体,政府单边行动是执行监管的一种常态,执行对象是被动消极的接受者,而对新的监管制度改革而言,需要将治理理论作为行为依据和制度构建参考,将多个制度参与主体进行统筹安排,吸纳制度监管对象进行合作监管,让制度对象对制度监管的满意度进行测评,定期进行制度监管成效反馈,以期进行后期的完善和修正。

(二)路径突破:融合“强制性变迁”和“诱致性变迁”

林毅夫认为,制度变迁分为强制性和诱致性。作为制度变迁两种模式,“强制性变迁”主要推动者在于政府,变迁路径自上而下,变迁方式和手段是行政和法律等综合措施。第一,减少“强制性变迁”。我国商事监管制度变迁属于政府层面主动作为,在制度变迁过程中,政府通过法律制度、行政命令等手段进行顶层设计,逐步向下推行。其优点是政府通过法律框架实施制度带动,规范市场主体行动,将正式制度作为资源和利益的调整手段,制度见效快,制度实施阻力小,但制度成本过高,加上各种利益牵绊,制度成果难以全面共享,制度变迁内在需求不足,需要加以适当调整。第二,增加“诱致性变迁”。“诱致性变迁”推动者是基层,变迁路径自下而上,变迁手段和方式是说服、教育等措施,在一定程度上弥补了强制性变迁的缺陷。这种基于个体或是基层对潜在利益追求而形成的自发变迁,具有制度弥合和增量调整功能。在商事监管制度变迁时,既要发挥好政府这个主体的制度激励作用,做好制度变迁的潜在收益,又要发挥好市场主体这个自身利益的强化作用,做好制度变迁的显在回报,将两者很好地进行结合推行制度变迁,实现制度变迁外在需求与内在需求的统一,细化商事领域制度监管的资源要素和法律补充,减少制度变迁成本,完善配套制度,比如:责任追究制度、绩效考评制度、利益协调制度等,为路径突破寻求方向。

(三)制度均衡:实施“利益最大化共享”和“选择性激励”

制度均衡在商事监管制度应用时,要侧重于制度需求与供给的平衡,权利与义务的平衡以及激励与惩罚的平衡,使制度对象的收益和成果更加突出,制度均衡状态和制度化也就实现了。第一,制度实施利益最大化。从制度供给学来说,制度设计和实施就是减少市场摩擦,降低交易成本,最终实现制度目标。因此,在我国商事监管制度实施时,要注重使市场主体利益化这个目标不偏离,依托信息技术和互联网,创新政务服务模式,强化电子监管、数字监管和远程监管,把自治与共治进行有机结合,提升市场主体的责任感和自治水平,进行长期与短期效益的平衡,倾听市场主体的声音,促进制度实施利益最大化实现。第二,进行“选择性激励”。在商事监管制度实施过程中,通过改变制度实施中各种主体力量的博弈格局,加强各个主体之间的合作和交流,进行相应的利益协调,寻求彼此合作。但是,对于个别市场主体的不合作行为,应该及时采取惩罚措施,以减少不合作行为的实施成本。比如,利用信息公示系统,对不符合市场主体条件行为进行公示;利用信用平台,对失信违法市场主体进行黑名单处理;利用评价系统,对市场信誉良好的主体进行额外激励等,这些措施和手段,可以降低制度实施成本,实现制度均衡。

来源:《行政管理改革》2018年第2期

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