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吕同舟:中国政府职责体系三谈  

发布日期:[2018-03-12 ] 点击次数:[] 来源:

笔者聚焦“政府职责体系”这一核心概念,从理性认识、问题面向以及核心策略三个维度展开论述。具体地看,首先,有必要厘清改革的重要前提、战略定位以及基本内容;其次,可以从“政府要对谁负责”、 “政府要负责什么”以及“政府要如何负责”三个问题切入思考;最后,在构建政府职责体系的过程中,核心策略应当在于实现“确权”。

一、关于构建政府纵向职责体系的三个基本认识

关于政府纵向职责体系的理论和有关构建政府纵向职责体系对策的研究,作为跨学科、多领域的综合性课题,就其最终目的而言,是希望突破“职责同构”对政府发展的阻滞,以期推动政府职能的切实转变,推进行政体制改革的有效深化,促进有中国特色的社会主义政治发展和政府发展。鉴于改革的复杂性和特殊性,有必要首先强化理论认知,厘清改革的重要前提、战略定位以及基本内容,以便为深化改革提供可能的借鉴。

第一,构建政府纵向职责体系的重要前提:以近乎自发方式形成的结构。

一直以来,我国纵向各级政府在职责配置、机构设置上保持着较高的一致性。追溯历史可以发现,在新中国成立之初,之所以会形成这样一种“横平竖直”、“方方正正”的结构,实际上“源自计划经济体制下中央一方面集中掌握社会发展资源、一方面又要求以促进地方自主发展来限制中央部门集权”[1]的考虑。客观地说,这一模式确实发挥了极大作用,特别体现在能够在短时间内动员大量资源集中于重点项目建设上。但是,需要注意的是,植根于特定历史环境中的政府纵向职责体系,却并未与市场化、分权化改革导致的外在环境的变迁相适应。这一不协调直接可能导致政府履责不到位、行政效能降低、公信力下降乃至体制僵化等一系列问题。

结合我国政府发展的实际看,这种“浑然一体”的结构性特征,恰恰是政府职能转变迟迟未能取得突破性进展的“根子”。在这个意义上,可以认为,当前我国政府纵向职责体系看似清晰有序、划分明确,但却是建立在一种错误的逻辑甚至没有逻辑的基础上、以一种近乎自发的方式形成的。这一“基本面”的认识与判断,是未来推进政府纵向职责体系构建以及各项相关体制改革的前提和基础。

第二,构建政府纵向职责体系的战略定位:国家治理现代化的重要一环。

作为全面深化改革的总体目标,推进国家治理现代化是新时期切实推进社会主义建设和有效实现治国理政的战略部署。在这个意义上,构建政府纵向职责体系的相关工作也应当纳入到这个过程中来。换言之,从战略定位的角度看,构建政府纵向职责体系是国家治理现代化的重要一环。

一方面,职责体系是国家治理体系当中的一项制度供给。“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。”[2]作为一项宏大叙事,国家治理涵盖着现代国家建设的方方面面,职责体系自不例外,并且作为其中一项重要的制度供给,在提升治理绩效中扮演着关键角色。另一方面,职责体系的运行过程直接涉及多元主体间互动,有助于调整、重塑多元主体间关系,而这恰恰是国家治理现代化的内在要求。正因如此,未来有必要在推进国家治理现代化的统领下,将构建政府纵向职责体系、行政区划调整、社会管理体制创新、经济体制改革等多项任务进行通盘考虑和统合推进。

第三,构建政府纵向职责体系的基本内容:一个多维度统合推进的过程。

构建政府纵向职责体系的过程,自然不会是“一蹴而就”的,这既源于这项工作本身涉及异常复杂的各种要素,也源于当前我国正处于历史转型期这一事实——政治、经济、社会、文化各方面要素都在发生巨大变化,区域发展的不均衡也比较显著,从而导致职责体系所依托的外部环境异常复杂。因此,构建政府纵向职责体系应当是一个分阶段、有重点,多维度逐步、逐项推开、统合推进的过程。具体地看,至少应当关注以下几项任务:

首先,合理确权。确权意味着跳出集权或分权的改革思路,弄清楚一项权限应当归属于哪一级或哪几级政府,然后以制度化的方式将这项权力划归该级或该几级政府。这是推动职责体系走向规范化和制度化的关键。进一步说,合理确权意味着依托于纵向府际职责明确、清晰的划分,以职定权,进而塑造一种制度化的纵向权力配置格局;与此同时,合理确权也有助于改变行政机关主要地“对上负责”的局面,使得各级政府在履行职责的过程中免受上级政府的不恰当干预,从而可以将组织行为定位在服务对象——即“公民”那里。借助这项工作,政府职责的纵向配置在制度层面得到了保障,政府的履责效果也得到了有效提高。

其次,合理调整财政支出结构。财政支出反映着政府履责的能力,其结构的变化也反映出职能转变的趋势。新中国成立以来,特别是改革开放以来,我国财政支出结构大致沿着不断优化的路径推进,但结合当前政府发展的紧迫性和构建纵向职责体系的需要来看,进一步调整、优化财政支出结构仍然很有必要。具体地说,一方面应当持续推进职能优化,调整各项支出在总体结构中的比重,进一步强化公共服务支出,打造公共财政;另一方面应当持续推进府际优化,强调基本公共物品的优先保障,进一步规范转移支付,实现地区间的均衡发展和基本公共服务的均等化。

最后,将多元主体有效纳入政府履责过程。政府纵向职责体系的建构与运行从来不是政府单一主体的“事儿”,而是关系着政府、市场、企业、社会、公民等多元主体的综合体。在政府纵向职责体系的场域中考察,当前我国政府与政府关系失衡、政府与市场关系失和、政府与企业关系失序、政府与社会关系失调、政府与公民关系失常等问题还在一定程度上存在;未来,应当将重点放到政府与政府间的责任重理、政府与市场间的责任重构、政府与企业间的责任重释、政府与社会间的责任重建、政府与公民间的责任重塑上,借助多元主体互动打造良性运行的治理网络,从而有力地保障和推动纵向职责体系的构建与运行。

总而言之,构建政府纵向职责体系应当是未来一段时间内我国面临的重大政治任务,这一任务的完成情况将在很大程度上影响行政体制改革乃至现代化建设的进程。未来,应当在继续深化理论认识的基础上,分阶段、有重点地推进改革,逐步构建起一个恰适、顺畅、分工明确并契合中国实际的政府纵向职责体系。

二、构建政府纵向职责体系的三个问题性视角

从2007年党的十七大报告中首次提出“健全政府职责体系,完善公共服务体系”算起,至今已有十年时间。客观地说,虽然诸多领域体制改革均取得了相当显著的成就,但关于政府纵向职责体系的研究和实践仍有待进一步深化。这既源于这项工作本身涉及异常复杂的各项要素,也源于当前我国正处于历史转型期这一事实——政治、经济、社会、文化各方面要素都在发生巨大变化,导致外部形势异常严峻。正因如此,关于政府纵向职责体系的构建,并非单纯的职能转变或机构调整问题,而是关涉着一系列内外部要素的问题域。为了更清晰地厘清政府纵向职责体系的逻辑理路和构建路径,有必要转换改革思路、跳出“职责”窠臼,立足问题视角进行观察,从而为深化理论认识、推进改革实践提供可能的帮助。具体地看,至少可以从以下三个问题入手:

第一,“政府要对谁负责?”

“政府要对公民负责”,这似乎是一个不证自明的命题。但如果从权力配置的角度看,地方政府的权力来源有二:一是作为地方国家权力机关的执行机关,通过地方国家权力机关获得外部授权,二是作为本区域的行政机关,直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。后者是主要途径这一事实,使得下级政府在行政实践中更倾向于“向上级负责”,也导致其在职责配置、机构设置方面更倾向于“复制”上级政府。在这个意义上,权力配置方式与当前政府间纵向关系以及职责履行之间,产生了紧密的逻辑联系,自然也就成为下一步推进职责体系构建需要应对的关键问题之一。

新中国成立以来我国的改革实践无疑也验证了这一点。以往颇受诟病的集分式改革,均是在地方政府以内部授权为主要权力来源方式的基础上推进的,其症结在于权力配置方式表现出极强的非制度化——某种意义上,权力的集分成为了中央有效控制地方的“武器”。

沿着这一逻辑,在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中,应当从权力配置方式改革入手,跳出集权或分权的简单争论,以合理确权为原则,推进内部授权规范化、外部授权扩大化,从而切实实现权力配置的制度化。

第二,“政府要负责什么?”

“政府要负责什么”指向具体的政策执行。在这一过程当中,财政支出结构是关键要素之一。财政支出结构是作为财政支出的各个不同部分的组合状态及其数量配比的总和,本质上体现为财政职能和政策执行的状态。简单地说就是,政府的职责配置直接影响着财政支出的结构和规模,而财政支出的结构和规模也反映出政府的履责状态。基于这一逻辑,关于财政支出结构的时间序列分析,往往能够揭示政府职能转变的历程。这一点也可以从新中国成立以来政府职能转变与财政支出结构变迁的相互映射上得到验证。

在计划经济时代,政府在资源配置中发挥着决定性作用,形成了以重工业为优先、“无所不包、无所不管”的职能结构;相应地,财政支出一方面覆盖着社会经济的方方面面,另一方面重点落在固定资产投资领域,相应地在科教文卫领域比重较低。改革开放以后,我国财政支出结构出现两大变化:一是总体规模呈现上升趋势,二是经济建设、工业发展和基础设施领域的财政比重逐渐减少,相应地公共服务领域的财政比重日渐增加。这些变化勾勒出从“生产建设型财政”到“公共财政”转变的趋势,也凸显了政府逐渐淡化经济干预职能、强化公共服务职能的转变过程。

然而,结合当前行政发展实践来看,我国财政支出结构不均衡仍然比较显著。这种不均衡既表现在对民生财政目标的偏离上,也表现在不同地区、不同层级政府财政支出结构的显著偏差上。这种状态实际上揭示了下一步改革的方向。也就是说,未来,应当将重点放到财政支出结构的优化上,一方面打造公共财政,另一方面推进基本公共服务均等化,从而构建起有序、高效的政府纵向职责体系。

第三,“政府要如何负责?”

从静态上讲,政府纵向职责体系指纵向各层级政府应当完成的工作任务的总和;但动态地看,这一概念意味着政府为了有效完成工作任务而与市场、社会乃至个体发生关系的过程——例如,推进行政审批改革、设计职责清单等。换言之,宽泛地讲,政府纵向职责体系可以被视为包含政府、市场、社会等多个主体在内的网络体系;在这一体系中,政府并非唯一的行动主体,其履责过程需要依赖其他行动者的信息和资源支持,并且这种支持的表现方式和作用强度会因公共政策议题的变化而有所区别。进一步说,政府必须承认其他政策行动者的存在,并意识到其重要的资源调动和配置能力,强化诸多政策行动者各自的治理能力及其竞合联系,进而塑造一种多元主体之间的互赖关系。

基于这一前提,在未来推进政府纵向职责体系构建的过程中,一方面要强化政府履行职责的能力,另一方面,政府应当主动、有序地向社会放权、向市场放权,在不断“试错”中提高其参与公共问题治理的能力,乃至承接一部分由政府转移出来的公共管理职能。

简而言之,构建政府纵向职责体系是一个异常复杂的过程。未来应当在顶层设计的基础上,从具体的问题入手,围绕着“权力配置制度化”、“财政支出结构优化”以及“多元主体治理能力强化”三个抓手,解决好一系列内外部问题,扎实推进政府纵向职责体系构建。

三、政府间纵向关系调整应当着力于“确权”

关于政府间纵向关系的调整,不仅蕴含着政府自身职能结构及其运行的变革,还涉及经济、社会、法律等诸多领域体制变迁,因而顺理成章地成为了我国行政体制改革的关键着力点,乃至推动政治体制改革、推进国家治理现代化的重要突破口,从根本上关系着国家统一、社会稳定与治理绩效。

新中国成立以来,我国政府间纵向关系的调整,往往以中央在研判形势的基础上将一部分权力“下放”为始,然后作为对地方“诸侯经济”和中央调控能力削弱的应对,以权力“上收”为终。换言之,关于政府间纵向关系的调整,主要依赖于中央权威对权力分配格局进行重置,通俗地说就是“权力收放”。这一改革的效果自不必多言,然而吊诡的是,在过去几十年时间里,大抵跳不脱“一放就乱、一收就死”的循环,较之全面深化改革的历史要求和人民群众的现实期待也存在一定的差距。

反思历史,改革之所以出现这些问题,在相当程度上是改革思路的自然结果。在以权力收放为基本思路的大背景下,中央和地方之间的支配性关系,以及政府间纵向关系蕴含的不稳定性,乃至依托于权力划分而设置的职责、机构的频繁变动,都暗含着导致改革陷入集分泥沼的可能。这一分析的启示在于,作为一种对以往问题的回应和对未来改革的适应,下一步关于政府间纵向关系的调整,有必要改变以往那种局限于或集或分的思路,探索一种新的改革逻辑——这里不妨用“确权”来加以概括。

从“集分”到“确权”的转换,意味着要将改革的着力点从以中央对于权力的收放为重点,转移到借助明确细致的法律法规确定权力来源、权力主体及其责任上来,辅之以纵向府际冲突协调机制建设,从而塑造一种制度化、规范化的政府间纵向关系,最终推动政府职能的切实转变和国家治理现代化。当然,由于我国行政文化的积淀和具体行政实践的复杂,目前想要设计出一个具体而明确的“确权表”还比较困难,但这应当并不妨碍作为一种思路转换在理论层面的思考。

关于作为政府间纵向关系调整思路的“确权”,至少可以从逻辑前提、改革本质与关键内容三个维度进行理解:

一、确权的前提:走出“集权—分权”二元对立的误区

长期以来,虽然对于诸如“集权好”还是“分权好”、“集权多好”还是“分权多好”等问题存在争议,但改革的基本原则大体是充分发挥二者优势、尽量避免二者劣势,并借助动态调整实现政府间纵向关系的优化与平衡。更进一步说,这一原则实际上是以集权和分权的二元对立,或称之为“改革思维的‘非黑即白’”作为逻辑前提的。

然而,现实中的改革情势往往相当复杂,例如同样是分权,行政性分权可能导致行政部门和地方政府的集权,而市场化分权则需要有权威的中央集权来支持、推动。因此,在政府间纵向关系调整问题上,应当尝试走出“集权—分权”二元对立的误区,而将重点置于哪些权力应该集、哪些权力应该分,以及集权和分权通过何种程序实现等问题——这恰恰为确权提供了逻辑前提。

二、确权的本质:实现政府间纵向关系的制度化

新中国成立以来我国政府间纵向关系调整的过程,本质上是中央基于对整体局势的判断而进行的主动平衡过程。这种改革方式的显著特点在于具有足够的灵活性和变通性,在改革过程中尤其是在改革初期,能够起到强大的推动作用。值得注意的是,固然应当承认灵活性和变通性对于改革的重要作用,但也应当认识到,这也有可能蜕变为主观性和随意性,进而当改革进行到一定阶段时给政府间纵向关系运行带来危机,甚至可能在相当程度上成为改革持续深化的制度性掣肘。

确权正是在反思这一问题的基础上提出的一种可能的替代方案。正如前文所述,确权是在权力配置格局优化的基础上,借助细致的规范明确不同层级政府的职责和权力,着力于实现政府间纵向关系的制度化。换言之,确权意味着要借助行政结构的相应调整和法律体系的相应改变来承认、确定政府间纵向关系格局,实现权力配置制度化,从而一方面保护和鼓励地方已经形成的促进社会经济发展的动力和功能,另一方面又保证和加强中央的权威和宏观调控能力。这种以制度性限制灵活性、以规范性限制随意性,从而塑造一种协调的政府间纵向关系结构,恰恰就是确权的本质所在。

三、确权的关键:规范地方政府权力来源

地方政府兼具地方国家权力机关的执行机关和中央及上级政府领导的下级行政机关双重属性。相应地,其权力也来源于两个途径,其一是通过地方国家权力机关得到外部授权,其二则是作为本区域的行政机关,直接或间接地通过上级行政机关从中央政府得到内部授权。结合当前权力配置的实际状况看,源自地方人大及其常委会的权力极其有限,而内部授权是地方政府获取权力的主要途径。结合以往改革存在的问题,以及对未来的发展期待看,关键在于规范地方政府权力的来源,以便型塑制度化的政府间纵向关系结构。

具体地看,其一是着力于政府内部授权的制度化。一方面要制定一套运行规则和基本流程,规定上级政府可以通过何种方式、以何种标准和程序对下级政府进行授权,另一方面要强化监督——这里的监督,既包括监督上级政府对下级政府的授权过程,也包括监督下级政府权力行使的过程,从而切实实现内部授权的规范化。其二是以维护中央政府权威和国家统一为前提,适度扩大地方人大的授权空间。这与世界范围内行政发展的趋势也是一致的。

简而言之,着力于权力集分的改革思路,往往容易导致政府间纵向关系的频繁调整,进而催生出一系列问题。为了从“根子”上应对这些问题,未来改革应当着力于“确权”,从而塑造一种规范化、制度化的政府间纵向关系结构。

参考文献:

[1] 张志红:《当代中国政府间纵向关系研究》,天津人民出版社,2005年,第269页。

[2] 《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报》,2014年01月01日,第02版。

文章来源:中国社会科学报

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