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刘银喜、任梅:精细化政府:中国政府改革新目标

发布日期:[2018-03-14 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:精细化管理是政府管理的创新方式,“精细化政府”是政府管理实现节约型、责任型、高效型、规范化、科学化、智能化的有效途径,也将是现代政府治理的发展趋势和中国政府改革的重要目标。本文以精细化管理理论、政府管理理论和中国传统文化中精细思想为基础,提出“精细化政府”的概念以及“精细化政府”构建的时代背景及其创新价值,试图为中国政府改革创新提供新思路和新目标,以期进一步提升政府管理的有效性和科学化水平。

关键词:精细化政府;精细化管理;政府改革

一、“精细化政府”的研究背景和内在需求

(一)大数据时代对“精细化政府”的需求

从时代发展和国家战略视角来看,大数据时代的来临及其发展趋势,体现出了对“精细化政府”构建和有效落实的强烈需求。从政府决策的角度而言,相关数据的数量、质量和准确性,一直都是政府决策是否科学合理的重要影响因素。大数据时代下,政府基于自身的特殊性和数据来源的便捷性,能够掌握经济社会发展乃至社会日常生活等方面的海量数据,使得政府决策能够更加精准。随着技术设备的发展和更新,政府获取政策信息和数据的能力越来越强。政府获得的海量数据能够帮助其对公共事务以及公共问题的来龙去脉进行精准把握,从而进行更好的决策,提供更精细化的公共服务。所以,大数据时代背景下,精细化管理的推行和“精细化政府”的构建都成为了可能。

(二)国家治理体系和治理能力现代化对“精细化政府”的需求

国家治理能力和治理体系现代化的本质是使国家治理能力和治理体系适应社会发展的要求。[1]从国家治理能力和治理体系现代化具体落实的角度来看,国家治理能力和治理体系现代化需要“精细化政府”来实现。首先,治理能力现代化实现的重要前提是政府自身职能界定清晰准确,以有效提升各级政府提供公共产品和公共服务的能力;“精细化政府”的内涵之一就是希望通过政府职能部门简政放权,让市场和社会承担各自的职责,也就是政府要和市场、社会形成多元治理主体,明确每一个主体的职能界限,从而实现每个主体的职能精细化,这与国家治理能力现代化的要求不谋而合。其次,治理体系现代化要求政府有着合理高效的组织机构、健全的部门职责体系;“精细化政府”试图通过精简和合并机构来明确各级政府的职能,减少职能交叉重叠现象,建立起组织结构与权责体系更为精细的政府,契合了治理体系现代化的要求。再次,国家治理体系现代化要求在各主体行为方面有着完善的制度安排和规范;[2]“精细化政府”同样要求各类主体的权力运行与行为规范精细化发展,与国家治理能力和治理体系现代化的要求相一致。

(三)政府管理实践对“精细化政府”的推动

从政府管理实践的角度看,绩效预算、公共服务均等化、精准扶贫、智慧政府等工作的推进,都对“精细化政府”的构建和有效落实有着强烈需求和推动;同时,“精细化政府”又是对上述政府管理实践的理论提炼。绩效预算是政府在公共财政领域的管理工具,强调从预算编制到执行、完成、结果再应用的全过程管理制度。绩效预算使政府支出范围更加精细、更加具体,防止了政府预算执行行为出现偏差,有助于对财政资源更精细地配置,从而推动政府在公共财政和资源配置方面的精细化发展。公共服务均等化并不是强调地区之间公共服务水平绝对相等,而是强调不同地区能达到结合地区实际且水平大致相等的公共服务,这就需要地区内的政府对公共服务进行精细化的考量和测算;因此,公共服务均等化实现的一个有效途径就是构建“精细化政府”,或者说,能否精准地界定不同群体间的公共需求成为了政府公共服务均等化实现与否的标志。精准扶贫是当前中国扶贫工作的指导方略,精准扶贫强调四个“精准”,即精准鉴别、精准帮扶、精准监控管理、精准考察成效,所以“精准扶贫”全过程都体现了精细化管理理念,需要构建“精细化政府”来继续推动。智慧政府是政府管理依托云计算、移动互联网、大数据、智慧城市与物联网等技术手段,实现公共服务供给社会治理的精细化、智能化,[3]智慧政府的构建在理念和理论支撑领域对“精细化政府”有着强烈的需求。总之,构建“精细化政府”,将精细化管理理念和方法引入政府管理领域,既是时代发展的内在要求,又是当前政府管理实践的理论提炼,也将是中国政府未来改革创新的新目标。

二、“精细化政府”概念的提出及其内涵

(一)“精细化政府”概念的提出

精细化管理最初是一种企业管理理念,建立在常规管理的基础上,并将常规管理引向深入的管理模式,是一种以最大限度地减少管理所占用的资源和降低管理成本为主要目标的管理方式。[4]精细化是一个以“精致细密”为基础、“精准细严”为具体表现的集成过程。精细化管理冲击着传统的管理思想与模式,本文依托精细化理论和政府管理实践,将精细化理念引入到政府管理领域,提出“精细化政府”的概念。“精细化政府”可以作为政府改革的目标选择之一,旨在实现政府管理科学化、法制化、规范化、高效化和人民满意。所以,“精细化政府”是指政府在不断适应行政环境发展变迁的基础上,在政府管理过程中全面体现“精、准、细、严”理念,准确了解公共需求,精确提供公共产品和公共服务,有效提高政府管理效能,化解政府面临困境的政府管理创新模式。

(二)“精细化政府”的内涵

“精细化政府”是本文基于精细化管理提出的政府改革新目标。通过对“精细化政府”的概念及特征的系统性把握,可以从四个方面理解其内涵。一是“精益求精”。精就是追求最佳、最优,“精益求精”强调怎样从最佳、最优中提炼出“精华”并适用于政府体系,是“精细化政府”所要追求的最终目标。各级政府均以满足人民群众的不同需求为目的,不断总结政府管理中的经验,利用优质的管理手段来提升政府效能,提高公共服务质量。“精细化政府”对于精益求精的要求无处不在。在政府管理过程中,政府部门在不同管理环节的配合与协作要精密,以提升效率、缩减时间、降低成本;各级政府通过精确分析岗位设置与权责分配,以规范公务员绩效管理流程;优化岗位设置,以保证政府工作人员工作的积极有效。但精益求精不是“精细化政府”实现的标杆或政府发展的界碑,而是政府在经济社会发展背景下不断更新以满足人民群众需求的动态过程。

二是“流程准确”。所谓“流程准确”其实更多的是指政府管理和运作的流程要实现标准化。科学建立各类标准是精细化的出发点与落脚点,政府部门要以人民群众的需求为导向,制定出可实施、可执行的服务与践诺标准。标准建立后,政府各部门应根据自身工作流程建立完整的监督考核平台,确保公共服务的准确性和准时性,按照政策的制定、执行、评估和效果对在各环节发生的偏离预期方向和薄弱环节进行及时纠正并提出改善方案,让政府工作人员在实践中可以更加清晰地明确自身权责,更大限度地发挥其在工作中的主观能动性与自主创新性。

三是“细而不繁”。在政府体系内,各岗位、环节、流程和部门之间要相互配合与合理衔接,做到细致、细微对于政府运行非常重要。细分政府组织机构中的职能和岗位,使之环环相扣,提升政府效率;细化分解每一个决策的制定、执行、评估、监控和落实,并做到责任到人杜绝懒政、怠政现象,将个人进步、部门效能和政府发展紧密联系,使政府精细化落到实处;细化政府管理制度的编制、实施、控制、检查、激励等程序与环节,全员参与、全员实施、全员管理,让政府工作人员认可政府愿景,以积极的心态迎接新事物、拓展新知识、接纳新观念,形成自上而下的积极引导和自下而上的自觉响应,促进政府决策和政策规划的分配落实,进而实现组织目标和状态的持续改善。虽然“精细化政府”强调对于各环节的细节把握,但过分的细化会给工作带来许多不必要的繁杂,甚至是一种桎梏,因此在“精细化政府”的构建和落实过程中一定要注重“细而不繁”。

四是“严而不苛”。严格是政府制度化管理的基础,严格执行是使精细化管理转为“精细化政府”的条件,保持严谨的工作态度,对政府行为进行可行性分析,并严格执行、严格控制、严格监督,才能维护公共利益;在政府工作过程中,严格把关各个关节的工作成效,对每个链条的工作内容科学分配,严格控制工作总时长,为政策的及时有效实施奠定基础。在注重严谨的工作态度与严格的规章制度时,过度严格的规章制度与上级的过分严苛往往会打击下属的工作积极性与办事效率;因此,“精细化政府”并不认为严格到苛求是一件对于政府发展有利的事,弹性处理各类问题和矛盾,也是在工作中的重要举措。

“精细化政府”的构建及其推广落实是一项长期、细致、循序渐进的工作,将精细化理念渗透到政府管理的各个环节,重基础、重细节、重规划、重标准、重落实、重质量、重考核,通过建立规范、科学的制度体系,解决政府管理关键环节及主要控制点的匹配性;同时,政府应针对社会中发生的新情况、新变化不断地补充、完善、考评各项工作制度,保持高度的前瞻性与预见性,努力打造人民满意的“精细化政府”。

三、“精细化政府”的理论基础

(一)企业家精神和企业精细化管理

企业家精神提倡创新、追求效率和效能,与其同一时期出现的企业精细化管理不谋而合。[5]精细化作为现代工业化时代的一个管理概念,强调将管理工作做细、做精,以全面提高管理水平和工作质量,是组织超越竞争者、超越自我的需要,是组织追求卓越、实现完美的必然选择。精细化管理以专业化为前提,系统化为保证,数据化为标准,信息化为手段,把服务者的焦点聚集到满足被服务者的需求上,以获得更高效率、更多效益和更强竞争力。[6]精细化理念已成为各国企业管理的一种主要方式,并逐步应用于除企业之外的其它领域,近年逐渐在政府管理领域兴起的精细化管理就是其中之一。社会分工与服务质量日益精细的今天,面对政府管理的主要任务与现实需求,政府管理从粗放到精细成为一种必然,通过规范、标准、程序化的工作降低政府行政成本、提高政府行政效率、改善政府形象已成为趋势。企业家精神与企业精细化管理是构建“精细化政府”的重要理论来源,为构建一个高效、务实的政府奠定了基础。

(二)政府改革创新与流程再造

自20世纪80年代以来,西方各国政府为了应对普遍存在的管理危机、财政危机和信任危机,均开始了大规模的政府改革。政府管理由传统的、层级节制的、缺乏弹性的官僚制行政,转向市场导向的、因应变化的、颇具弹性、强调政府流程再造的公共管理。所谓政府流程再造,是在引入现代企业业务流程再造理念和方法的基础上,以公众需求为核心,对政府部门原有组织机构、服务流程进行全面、彻底的重组,形成政府组织内部决策、执行、监督的有机联系和互动,以适应政府部门外部环境的变化,谋求组织绩效的显著提高,使公共产品或服务更能取得社会公众的认可和满意。流程再造已经成为各国政府改革创新的重要工具,各国政府为了更好的解决日益复杂的现实问题,通过以流程为中心,整合、优化、重构不同部门的组织机构与服务流程,获取社会公众的认可,应对政府管理过程中的各类危机,推动经济社会良性发展。政府改革创新与流程再造中的职能重塑将分散不一的职能进行流程化整合,实现了政府职能的精细化目标,是“精细化政府”构建的重要理论来源。

(三)中国传统文化和工匠精神

中国传统文化源远流长,博大精深,蕴含了管理思维、爱国主义、和谐发展等诸多哲学思想和理念,在管理领域有着极其重要的影响。在整个中华文化发展演进的历史长河中,工匠因其职业的特殊性形成了独具一格的精神特质,正是这种中国古代的工匠精神创造了举世瞩目的古代技术文明。所谓“工匠精神”是工匠以极致的态度对自己的产品精雕细琢,精益求精,追求更完美的精神理念,是生产者将其情怀、其态度、其信念倾注于手中的作品,表现出对职业敬畏、对工作执着、对产品负责的精神。从现实角度来看,工匠精神作为优秀传统文化受到了各行各业的认可,工匠精神在企业管理中已蔚然成风,各级政府同样积极倡导工匠精神,寻求政府管理与工匠精神的完美结合。工匠精神对工作的精神和态度,正是推进精细化管理工作、提升管理水平所倡导的工作方法与工作态度。未来政府管理势必在政策制定、协商、决策以及责任分工、责任追究等方面实现精细化管理,通过“精细化政府”的构建将精益求精、追求极致的管理理念、方式运用到政府管理过程中。

四、“精细化政府”的创新价值

(一)理论层面的创新价值

1.建立“精细化政府”理论。建立“精细化政府”是社会分工日益精细化的必然要求,同时也是政府流程再造,提升政府效率,实现社会治理精细化的重要手段。随着生产力水平的提升,原有的粗放型生产方式已经被淘汰,取而代之的是精细化的运作方式。现阶段政府创新改革的目标不断清晰、改革的方向不断明确,要求政府在社会治理与公共服务供给过程中树立“精细化政府”的理念和建立系统的“精细化政府”理论。通过“精细化政府”理论体系的不断完善,改变在政府管理实际工作中工作方式粗放、行政效率低下的现状。

2.完善中国政府创新的目标体系。“精细化政府”的构建试图将政府管理从模糊、笼统转变为明确且精益求精的过程,在提高行政效率的同时为公共利益实现更精准的服务。“精细化政府”不仅能够促进政府职能转变,而且是政府提升行政效率的内在动力,同时也是构建高效政府、服务型政府的必然要求。“精细化政府”的构建是实现善治的必经之路,在行政改革领域,行政效率不断提高;在公共服务领域,能够更好的精准定位,满足不同的需求。“精细化政府”的构建是行政体制改革实践创新的尝试,与目前中国政府改革创新倡导的服务型政府、法治政府、公开透明政府、人民满意政府共同构成了中国政府创新目标体系,并且进一步完善和丰富了中国政府创新的目标体系。

3.打破政府管理与企业管理之间区隔。精细化一词的概念最早来源于企业,对于企业而言,标准化、规范化可以减少作业时的浪费,精细化是企业追求细节、追求完美的体现,对企业降低成本、提升利润有重大的意义。在社会管理过程中,政府可以借鉴企业管理的优秀管理经验,在提高行政效率、降低行政成本方面可以学习企业精细化的做法,从而能够更好的构建精细化政府。政府不是企业,不应当有获利的动机,但政府也应当像企业一样有低成本高效益的行为准则。政府为社会提供的公共品和为公民提供的服务,也应当本着节约的原则,以最少的成本取得最大的效益。“精细化政府”的构建,突显了政府管理可以向企业管理学习,从理论层面再次验证政府管理与企业管理的同一性。4.实现国家治理体系和治理能现代化的有效途径。从管理角度看,粗放式的、经验式的管理模式已经过时,科学和理性取代了传统的管理模式。“精细化政府”是借助现代化设备和手段高效运行的政府管理新模式,能够推动治理方式现代化,从而实现治理效果的科学化。“精细化政府”的构建,能够细化改革目标,更好地完善监督责任,从而达到治理体系的规范化、程序化、科学化。现阶段的政府更多的是扮演掌舵的角色,“精细化政府”的构建为各级政府划桨也提供了可能,从“掌舵”和“划桨”的层面有效推进治理体系和治理能力现代化。

(二)实践层面的创新价值

1.有效降低行政成本。长期以来,由于政府管理各个环节过于粗放,缺乏精细化的财政预算和绩效考评,导致政府管理资源浪费严重,行政成本居高不下,严重制约了行政效率,也降低了公众对政府的满意度和信任度。“精细化政府”的构建,强调以最少的成本提供最优质的公共服务,由于精细化的部门分工与责任分配,可以促进政府组织结构的优化,实现政府服务过程的优化、程序的优化,减少不必要程序产生的成本,避免公共资源的浪费,有效降低行政成本,提升民众满意度。

2.有助于明确政府职责。“精细化政府”能更严格地控制目标偏差,细化目标,细化环节,建立明确的责任分工,从而量化责任。大数据等技术手段的运用能够建立责任可追溯体系,从而理顺各部门之间的关系,避免推诿扯皮,使政府职责更加明确。“精细化政府”的构是简政放权的必然要求,政府职责的明确,能够进一步处理好政府与市场、政府与社会的关系,为实现治理能力和治理体系现代化奠定基础。

3.有助于提升公共服务供给效率。“精细化政府”是以大数据和云计算为技术手段的政府理方式创新。“精细化政府”能够依托精准的定量分析,促进公共决策科学合理,精准地满人民群众的利益诉求。同时,“精细化政府”也是解决公共服务最后一公里难题的必然选择,有大数据和云计算等量化分析的支撑,才有可能更好地、因地制宜地实现公共服务的有效供给。

4.有助于提升政府管理信息化水平。“精细化政府”依托大数据和网络技术等手段,逐步健全利益表达协调机制,畅通信息渠道,解决群众关心的难点问题,提升信息化水平,保障公民享有知情权,在社会治理与公共服务的过程中更好地监督政府行为,建立健全权力制约和协调机制,提升政府的执行力和公信力。

参考文献:

[1]李景鹏.关于推进国家治理体系和治理能力现代化——“四个现代化”之后的第五个“现代化”[J].天津社会科学,2014(2).

[2]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线,2014(1).

[3]费军,贾慧真.智慧政府视角下政务APP提供公共服务平台路径选择[J].电子政务,2015(8).

[4]汪中求,吴宏彪,刘兴旺.精细化管理[M].北京:新华出版社,2005.145.

[5]张成福,党秀云.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社,2007.382-383.

[6]刘晖.精细化管理的含义及其操作[J].企业改革与管理,2007(4).

来源:《中国行政管理》2017年第11期

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