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王丛虎、刘卿斐:城市管理综合行政执法模式与适用研究——基于基层高绩效执法组织的构建

发布日期:[2018-03-14 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:城市管理综合行政执法是城市管理的基本支柱,也是治理现代“城市病”的重要抓手。城市综合政执法的效果受制于城市执法依据、执法范围、执法组织架构与领导关系、执法组织间的公务合作等多种要素的影响。北京市东城区的联合执法模式、天津市东丽区的属地执法模式、上海市闸北静安区垂直执法模式具有代表性和典型性,三个直辖市的城区城市综合行政执法基于各自区位、业态分布等特点而建立的执法模式是适合而有效的,值得其他城区借鉴,但是也存在着城管执法法治化的问题。

关键词:城市管理;综合性行政;执法模式;适用性分析

一、引论

城市管理综合执法改革是伴随城市建设、经济发展,特别是城市进入依法治理轨道之后,为解决城市管理复杂性与部门执法单一性之间矛盾应运而生的产物。最早可以追溯到1996年《中华人民共和国行政处罚法》第一次明确规定的相对集中处罚权制度,1996年11月,国务院批准原北京市宣武区为全国第一个城市管理综合执法试点地区。中国行政管理学会课题组在大量调研的基础上,将我国城市综合行政执法改革现状总结如下:一是拓宽行政执法领域;二是划转相关部门的执法权力;三是普遍新设立相对独立的综合执法机构。同时指出,城管综合行政执法改革经验最丰富,但存在的问题也最多。[1]

党的十八届四中全会公报要求“推进综合执法,大幅减少市县两级政府执法队伍种类……有条件的领域可以推行跨部门综合执法。”特别强调“理顺城管执法体制,加强城市管理综合执法机构建设,提高执法和服务水平”。2015年12月30日中共中央、国务院在关于城市行政执法体制改革的意见中客观分析道:“城市管理执法工作还存在管理体制不顺、职责边界不清、法律法规不健全、管理方式简单、服务意识不强、执法行为粗放等问题。”[2在城市管理综合行政执法实践中,同样存在诸多问题。正如北京市副市长李士祥所言:渣土车有11个部门在管,小广告有13个部门管,垃圾有7个部门管,九龙治水,但还是没管好。[3]党的十九大报告再次强调“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”。因此,如何进一步理顺城管执法的体制机制和法制、构建高绩效的城市管理执法模式成为当前急需解决的问题。

二、文献梳理及模式的提出

我国学者对城市执法的法律问题,如法律依据、执法队伍、执法理念等研究的较多。如马怀德等在对北京市城管综合行政执法的研究中指出:“职权界定标准模糊、执法物质保障缺乏、执法队伍不合理、职权配置不科学、执法理念落后、执法方法简单化等”;[4]全国政协社会和法制委员会专题调研组认为,城市管理综合行政执法存在着法律保障机制不健全、执法权限配置不合理、与相关部门缺乏沟通协作等问题。[5]张步峰等对城管执法在执法依据、执法体制、执法权限配置等方面存在的问题进行了分析,并提出了相应的对策建议,[6]这些都是对城市管理综合执法相关问题的宏观概括,但是其分析的内容值得借鉴。而张小明等以贵阳市城管执法为例,提出贵阳的“大城管”模式和联动机制问题。[7]该文虽然仅以“多部门联动、全社会共同参与”为全部要素界定一种模式稍显单薄,但可以启发我们进一步研究城市管理综合行政执法模式的构成要素。

所谓模式(Pattern)就是指从生产和生活经验中经过抽象和升华提炼出来的核心知识体系,是要解决某一类问题的方法论。目标在于把解决某类问题的方法总结归纳到理论高度,模式的归纳和总结实际就是寻找高绩效的组织。高绩效组织区别于其他组织表现为三类基本改革,即人与工作之间的关系改革、组织和顾客之间的关系改革、组织和外部环境之间的关系改革。[8]将模式概念应用到城市管理综合行政执法中,就是要从城市管理综合行政执法的经验教训中抽象和升华出解决特定环境、特定任务、特定地区城市管理问题的方法论。基于模式的界定,学者对城管综合行政执法的体制机制、法制、方式方法等高绩效组织构建要素进行分类并提升到模式的研究尚处起步阶段。

本文拟从模式概念出发,基于文献梳理,且在进行实证调研基础上,以期发现影响我国城市管理综合行政执法的关键要素,然后基于这些要素所呈现的不同特点,分析归纳城市管理综合行政执法的模式及可能的适用性。

结合以上文献分析,我们将直接影响城管执法的要素归纳为执法依据、组织架构、领导关系、执法范围、执法方式和公务合作。具体说来,执法依据所关注的是法律法规和规章等相关内容,表现为地方立法、立法的形式和效力等;组织架构关注的是人、目标、权责等组织要素的有机结合,[9]即城市管理综合行政执法人员和队伍、内设机构职权设置(主要是执法队伍权限的配置)、执法任务和目标等是基础的要素;领导关系所关注的是在城市管理综合行政执法领域,区(县)政府与城管执法部门之间、城管执法部门内部、区(县)城管

与街道(乡、镇)等之间的人事和事权关系;执法范围关注不同地区的城市管理执法部门集中行使执法权的范围大小、种类多少等问题;执法方式关注城管综合行政执法是否注重执法宣传、文明执法、科技支撑、选择性执法等内容;公务合作关注城管执法部门是否有联合交警、公安、工商、税务等相关部门协同执法的行为。考虑到要素之间关系及其关键指标的交叉相容性,我们将这六个方面因素归纳整合为三个维度:即执法依据与执法范围、组织架构与领导关系、执法方式与公务合作,具体如下表格(表1)。

三、城管综合行政执法的不同模式及其特征

基于以上理论分析和概念化认知,我们通过媒体报道和城市网站选取了具有代表性的城区,并在2015年4月到10月间先后到北京市东城区、天津市东丽区、上海闸北区、南京市玄武区、广州市荔湾区、厦门市思明区进行实地调研,与这几个区的城市管理综合行政执法局、区城市管理委员会、相关街道办及其综合执法组等单位进行焦点组访谈和个人深度访谈。随后的2016年10月和2017年4月,我们又回访了北京东城区、天津东丽区和上海静安闸北区,并调查了大连市旅顺区、郑州市二七区、重庆渝北区、西安雁塔区、西宁市城西区等城市综合行政执法状况。通过对访谈及案例资料的整理,提取和分析了相关要素,我们决定选取北京市东城区、天津市东丽区、上海市闸北区(合并为静安区)为典型代表,具体情况如下。

(一)北京东城区:联合执法模式

北京市东城区位于北京核心地带,辖区内坐落着天安门城楼、天安门广场等国家重大活动场所和重要文物保护单位,有中共中央、国务院部级机关20多个,局级机关100多个以及北京市委、市政府所属单位200多个。东城区属于老旧城区、文保区、平房集中区,也

是低端业态集中区,同时又属于首都北京的窗口区。

1.执法依据与执法范围

东城区城管综合行政执法依据中央和北京市的相关地方性法规,集中行使68部法律法规的全部或者部分处罚权共计约390项,执法事项涉及市政市容、园林绿化、规划、工商、水务、交通、环保、城乡建设、旅游等十几个方面。

2.组织架构和领导关系

2013年北京东城区(原东城区和崇文区合并后的新东城)城市管理监察大队根据北京市机构编制委员会的文件更名为东城区城市管理综合行政执法监察局。2014年,成立了区城市管理综合执法委员会,委员会由主任、副主任和委员组成。主任1名,由区长担任;副主任分别由公安局长、主管区长担任;东城区55个部门为成员单位,其中,27个委办局、20个街道(地区)主要领导为委员。区城市管理综合行政执法委员会下设办公室,办公室设在区城管执法监察局,日常工作由综合行政执法委员会办公室承担,城管、公安、交通、工商、食药、安监、消防等7个部门为常驻部门,另有48个部门为挂牌部门,各综合执法组可根据实际整合其他部门人员参加。立街道、地区综合执法组。街道(地区)综合执法组由组长、常务副组长、副组长、办公室主任和内勤组成。街道(地区)办事处主任担任组长;街道办事处专职副主任、属地派出所所长担任常务副组长;副组长由城建科科长、城管执法队队长、食药所常务副所长、属地派出所主管副所长、属地交通大队主管副大队长担任;办公室主任由街道办事处正科级以上干部专职担任;内勤由街道办事处工作人员专职担任。

3.执法方式与公务合作

在执法方式和公务合作方面:第一,专业执法与联合执法相结合。公安、城管、交通等部门在发挥自身职能优势的基础上,进一步整合执法力量,优化执法方式,形成联勤联动常态机制,对影响城市发展和形象的环境秩序类问题保持严厉打击的高压态势。第二,专项整治与日常管控相结合。着力增强联合执法的针对性、实效性,以联合执法牵引和促进日常基础工作,以日常基础工作服务和支撑联合执法。第三,集中整治与长效治理相结合。在集中整治突出问题的同时,注重抓源头、打基础、管长远,建立健全长效机制,推动城市管理由运动式突击向常态化管理发展。

(二)天津市东丽区:属地执法模式

天津东丽区下辖10个街道,109个村,61个社区居委会,5个城市公司。主要特点是城乡结合地区,利益主体多元化,人口流动性强,区域经济、社会、文化差异性较大。

1.执法依据和权限范围

《天津市街道综合执法暂行办法》明确规定:街道办事处作为本行政区域街道综合执法的主体,行使街道综合管理相关的法律、法规、规章规定的行政处罚权,承担相应的法律责任。街道办事处设立街道综合执法机构,具体负责执法工作。东丽区行政执法部门将城市管理综合执法、水务管理、卫生管理、劳动保障、环境保护等13个管理领域、334项行政执法事项授予街道,街道成为行政执法主体,集中行使行政检查权、行政处罚权并采取强制措施。

2.组织架构与领导关系

天津市街道综合执法由市人民政府负责统筹、推动全市街道综合执法工作,区县人民政府负责组织实施本行政区域的街道综合执法工作,研究重大疑难事项,协调解决具体问题。区县人民政府法制机构负责本行政区域内街道综合执法工作的具体组织和推动,并对本行政区域的行政执法部门和街道办事处落实本办法及街道综合执法工作进行监督。街道办事处作为执法主体,设立街道综合执法机构,具体负责执法作。将街道现有与城市管理职能相近的科室人员进行整合,实现“责权利”相统一的人员配备。

领导关系分两个层面:即区级层面成立城市管理工作领导小组,组长由东丽区区长兼任,下设办公室负责全区城市管理工作的监督检查与指导推动工作;街道成立城市管理办公室,负责本辖区范围内行政执法、市容环卫、园林绿化、公共安全等工作,实行街道属地化管理,街道主管副职任办公室主任,负责指挥、调度和考核工作。

3.执法方式与公务合作

在执法方式与公务合作方面:第一,街道综合执法联席会议方式。以联席会议的方式统筹街道城市综合管理,解决城市管理执法的协调、组织和实施等问题。第二,配合协作机制。街道执法大队在查处违法案件需要区相关部门配合或发生争议时,由区法制办负责协调。第三,信息资源共享机制。在履行各自职责时,街道与区相关执法部门互相通报,共享各类执法信息。第四,创新执法工作机制。建立行政执法日常巡视机制、社会力量协调机制、投诉举报机制、上级部门业务指导机制、案件移送机制、执法统计机制等。

(三)上海市原闸北区(合并为静安区):垂直执法模式

根据上海统计年鉴2015年最新数据,闸北区常住人口84.85万人,人口密度28999人/平方公里,在上海17个区县中排在第四位,而财政收支排在倒数。2015年10月,国务院批复原闸北、静安两区“撤二建一”,设立新的静安区。新静安区地处上海市中心地带,属于商贸集中区域。

1.执法依据和权限范围

上海市2000年出台了《上海市城市管理综合执法暂行规定》,2012年又制定了《上海市城市管理行政执法条例》。2015年,上海市委办公厅、市政府办公厅印发了《关于进一步完善本市区县城市管理综合执法体制机制的实施意见》(下文简称《实施意见》),明确区

县城管执法局不再属于区县绿化和市容管理局管理。上海市委、市政府根据“创新社会治理、加强基层建设”的要求,对城管执法体制作出重大调整,赋予基层更大的执法管理权限。上海闸北静安区行政执法范围涵盖14类城市管理领域,涉及170项具体事由,并在不断增加中。

2.组织架构与领导关系

闸北区城市管理行政执法局是上海市首家单独成立的区级城市管理执法局,不再隶属区绿化与市容管理局管理,被明确为执法主体,实现综合执法部门与管理部门的适度分离。执法大队为其下设的执法机构,区县保留一支执法机动队伍,并保留对镇执法队伍必要的调动指挥权,应对跨区域执法、重大联合执法行动和加强执法力量下沉的监督检查。在街道层面则实行“区属、街管、街用”,即街道城管中队仍由区城管执法局派驻,以区城管局名义执法。在领导关系方面,通过职权合并的方式,将其他部门与城市管理综合行政执法相关的职能和执法权力分离出来,集中配置给区城管执法局,例如区房管局对违法建筑的执法权、市容绿化局相应执法权都划拨给城管统一实施。通过人事制度改革,强化对执法保障部门的领导,如《实施意见》明确规定:区县公安分局分管治安的副局长兼任区县城管执法局副局长,并配备有保障城管执法的专门队伍,由区城管执法局统一领导指挥。

3.执法方式与公务合作

构建“一条热线、一个平台、一支队伍、X个行政管理部门”的“1+1+1+X”区县城市综合管理工作体系。一条热线即“12345”市民服务热线,接受市民群众关于城市管理领域的诉求和建议;“一个平台”即城市管理领域网格化监督指挥体系平台,由网格监督员发现问题并转交给平台、平台再分配给专业部门监督和处置;“一支队伍”即城市管理综合执法队伍,负责对面上城市管理问题的综合执法;“X个行政管理部门”即把执法工作移交给城市管理综合执法部门的相关行政管理部门,并由专门的公安力量配合城管队伍开展执法。根据市民来电、来信的性质进行分类,第一时间转给指挥中心或相关分队;指挥中心收到信息后,即向相关分队分派任务,下达处置指令,并督促相关分队及时答复,且记录在册;分队接到处置指令后,在20分钟内到达现场处置,或作出如何处置的答复,处置完毕,向投诉人反馈情况,并回复指挥中心。

四、城管综合行政执法模式适用对象的选择

基于案例资料,我们把城市管理综合行政执法的实践归纳为三种典型模式:以北京东城区为代表的联合执法模式、以天津市东丽区为代表的属地执法模式和以上海市原闸北区为代表的垂直执法理模式。需要说明的是,这三种模式是类型化分析的需要,是在分析各自明显特色的基础上所作的理想化分类,并不意味着各模式之间没有相似之处。模式的归纳分类是进一步研究其适用不同情况的基础,为此我们会进一步探讨三种典型模式的适用情境和模式的选择问题。

(一)模式选择的基础:特定问题与特殊情境

北京东城区联合执法模式是对复杂性和不确定性管理问题的回应。东城区是北京中心城区,天安门广场坐落于此,全国重大政治活动和庆典都在这里举行,辖区内中央和国务院机关、北京市委、市政府机关较多。既要承担城市管理综合行政执法的日常任务,又要承担保障国家大型活动顺利举办的政治任务;既要进行制度化管理,又要落实专项整治责任;既要保证执法效率,又要维护政治稳定和社会秩序,形成管理目标多元化、管理问题复杂化、管理职能交叉化的特殊情境。不确定性、变化性和不可治理性问题的凸显暴露出传统科层组织专业分割和结构僵化的不足,客观上要求领导权力、执法权限、职责范围、人财物资源等管理要素能在各职能部门之间自由、快速流动。因此,东城区联合执法模式在不改变各部门职能分工和权限范围的前提下,依托网格管理平台,构建跨部门合作机制与网络组织,以解决管理碎片化问题,实现执法要素的整合,增强其机动性和回应性。

天津东丽区属地管理模式是应对城市化进程中平衡区域发展、弥合利益断层问题的一种有益尝试。东丽区城市发展的重要目标是推进城市化发展,将辖区内的乡村逐步改造为城镇和社区,在此过程中,形成市区、乡村和城乡结合部大量并存的格局,带来城乡分割、贫富差距、资源和利益分配、公共服务均等化等相互交织的复杂问题,这些都需要授予基层管理与执法组织全面的职责。因此,街道办事处在东丽区城市化进程中发挥着不可替代的作用。基于城市化的特定情境及特殊问题,东丽区突出城市管理综合行政执法的属地角色,明确规定街道办为执法主体,把包括城管、公安、工商、卫生、消防等基层执法单位的职权全部划归街道办,并赋予其相对完整的人事、财务、领导指挥、资源调配等权限。这种将执法要素合并,完整配置给基层综合管理部门,强化横向管理和协调的方式契合解决多元利益冲突的需要。

上海原闸北区垂直管理模式是解决“城市病”、提升执法和管理效率的有效方案。闸北区在我们选择分析的三个地区中,人口密度最大。人口高度集中带来严重的“城市病”问题,给环境整治、市容市貌维护、治安管理、交通管理、公共卫生等执法工作带来很大压力,政府在有限的财政经费限制下却要承担繁重的执法任务。上海闸北区垂直管理模式实际上是对科层制的调整和改进,根据解决“城市病”问题的需要,重新调整和划分政府部门职能,将城市管理综合行政执法部门从原来的绿化和市容管理局划分出来,成为独立的执法主体,再把房管局、市容绿化局等与城市管理相关的职能统一合并到城市管理综合行政执法局,通过明确主体、权责匹配、专业分工的方式,提高了管理和执法的效率。

(二)执法模式选择的策略:主体因素与客体因素的配置

1.决策权配置层级

决策权限配置来自于执法依据、执法范围等相关要素的组合,进而影响城市管理综合行政执法模式的选择。天津和上海均通过省级政府地方规章,明确规定城市管理综合行政执法的主体,并且以执法范围、权责界定、监督方式、执法程序等形式规范执法主体的行为和相关部门的运行。东丽区的属地执法模式和闸北区的垂直执法模式,本质上是科层制执行模式的改良。而在北京市东城区,没有北京市的地方立法对各执法主体明确界定范围,决策权实际上以自由裁量的形式散布在基层执法组织和街头官僚手中,使他们有条件根据问题情境的变化,通过工作机制和部门合作的方式,创建一种基于网络组织的联合执法模式。由此可见,在决策权主要配置于上级部门的地区,适合选择上海闸北区或者天津东丽区的执法模式。在决定权和自由裁量权散布于基层执法机构的地区,更适合选择北京东城区联合执法模式。

2.条块重心的选择

行政组织的条块关系是决定组织架构和领导关系的重要因素。科层组织的主要特征包括专业分工、层级节制、职责法定、功绩晋升等,但这造成上下部门间联系紧密而同级部门相对隔离的困境。我国政府的组织设计普遍以科层制为基础,城市管理综合行政执法的组织架构和领导关系同样受制于此。上海市闸北区在财政经费相对受限的条件下,为应对“城市病”造成社会问题井喷的执法压力,选择强化“条条关系”,即依托当前政府科层制组织的优势,强化专业分工和上下级组织间的资源流动,控制了指挥、薪酬、晋升等组织人事要素,大幅度节约用于协调的人力、财务、物资、时间成本,提高执法效率。而北京东城区和天津东丽区面对高度复杂和不确定的社会问题,需要协调城乡差异、多元主体利益等复杂问题。这两种模式的共性在于打破“条条关系”,把重心转移到强化“块块关系”上来,通过各种机制或明确的综合部门责任主体,加强同级部门之间的横向交流与合作,实现组织要素的横向流动。

因此,如果着眼于提高管理及执法效率,可以借鉴上海闸北区垂直管理模式,强化“条条关系”,保障组织资源在上下级部门间有效流动;如果要应对高度复杂和不确定的社会问题则可考虑选择东城区联合执法模式或东丽区属地执法模式。

3.责任溢出的解决方式

责任溢出方式的选择影响着城管执法方式和公务合作。责任溢出是对当前城市管理综合行政执法工作普遍存在困境的归纳,即承担城市管理公共事务的责任超过职能部门处置能力和职权范围的情况。从技术层面来看,运用网络管理和信息技术搭建电子政务平台,可以提高职能部门处理公共事务的能力和效率,如北京东城区首创的网格管理模式、上海闸北区的“1+1+1+X”工作体系。从制度层面来看,一是寻求部门间合作的责任共担。北京市东城区综合执法模式通过联合执法和构建有效的沟通机制等方式,实现与公安、交通、工商、消防、卫生、质检等部门的合作,以职权协同的方式实现权责对等。二是寻求责任的转移。综合管理部门具有更广的职权范围和更强的组织协调能力,因此,天津东丽区属地执法模式将城管部门溢出的责任转移到容纳能力更强的基层街道办,以实现职权与责任的相对平衡。三是通过职权合并的方式,扩大职权范围。上海市闸北区垂直执法模式通过扩大职权容量的方式,赋予城市管理综合行政执法部门更大的管理和执法权限,有效解决了责任溢的难题。

综上所述,城市管理综合行政执法模式的选择应考虑到责任溢出的程度,当溢出程度低时,选择上海闸北区垂直执法模式,适当扩大职能部门的权限;当溢出程度中等时,参照天津东丽区属地执法模式,将职责转移到职权范围更广的综合管理部门;当责任溢出程度较高时,借鉴北京东城区联合执法模式,不断纳入责任相关职能部门,通过合作共担的方式,实现权责匹配。

五、结语

城市综合行政执法要素的不同配置构成了城市综合行政执法的不同模式。每一种城市综合行政执法模式都有其存在的合理性,也有其独特的适用性。在当下“互联网+”的时代里,组织结构的弹性化趋势已经不可避免。不管是早期的委员会制到矩阵式组织,还是组织理论学者提出的各种新的组织结构设计,以至于目前最为流行的网络组织,其设计焦点毫无例外关注如何设计更具有弹性化与回应性的组织结构。城管综合行政执法组织架构同样具有弹性化,各个城市管理综合行政执法应该基于本城市管理的实际情况,构建其合法性、回应性的城市综合行政执法组织模式。

从城管执法实践看,不管是北京市东城区、天津东丽区,还是上海闸北区的模式都是从实践中探索出来的能够适应本区域的高绩效综合行政执法模式。但是,这并不意味着它们都是完美无缺的,尤其是在法治化方面还有待进一步探讨;同时,也并不意味着其他城市都可以照抄照搬。各地应该在充分分析各自的执法环境基础上,有选择地吸收借鉴,从而探索和发展出自己的高绩效执法模式。需要强调的是:三个直辖市都具有立法权,对于执法模式的创新都应该通过相应的立法以确保组织、职权以及其运行的合法性;而其他城市在借鉴创新的同时,更应该强调执法组织的主体责任,保证执法模式的法治化。

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来源:《中国行政管理》2017年第12期

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