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石亚军 :排除市场壁垒须推倒“五门” 建构五位一体制度体系

发布日期:[2014-10-23 ] 点击次数:[] 来源:

[摘要]排除市场壁垒,就是要把政府扛在自己身上原本属于市场的权力完璧归赵。只有破除政府制造的“暗门”、“偏门”、“后门”、“旋转门”、“玻璃门”,才能真正解决政府管理经济权力非正当设置、非理性行使、非规范运作的问题,将市场壁垒扳倒出门。排除“暗门”,须构建涵盖四级政府的权力清单制度体系;堵住“偏门”,须完善统一规范的行政许可制度;取缔“后门”,须构建审批流程标准制度;关闭“旋转门”,须构建政企政社无利益瓜葛制度;剔除“玻璃门”,须构建监管规范标准制度。

[关键词]排除市场壁垒;推倒“五门”;构建制度体系

[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]

    排除市场壁垒,是使市场在资源配置中起决定性作用的前提,只有把政府扛在自己身上原本属于市场的权力完璧归赵,才能实现“推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”,以使市场主体多元劲放,市场要素繁荣孵化,市场动力充足迸发,市场竞争活力四射,市场效益成倍增长。

    长期以来,由于市场权力政府化、经济资源行政化,政府对市场主体的经济活动赋予了重重外部行政制约,并把各种制约法规化、常态化、习惯化,制造了众多钳制市场主体内部活力的行政枷锁。党的十八大和十八届三中全会以来,以市场化为取向,以大幅度取消下放行政审批权为龙头,拉开了在高度、深度、力度上前所未有的行政体制和经济体制双轮驱动的改革帷幕,政府与市场关系中的重点领域和关键环节开始受到触动。

    排除市场壁垒,根本在于政府,“政府的‘有形之手’管不住,很容易自觉不自觉地插手微观事务”。[2]政府管理经济权力的非正当设置、非理性行使、非规范运作是问题的结症。从模糊宏观经济驾驭权力和微观经济运行权力的界限伊始,政府利用“暗门”、“偏门”、“后门”、“旋转门”、“玻璃门”控制各种权力,“由制度性缺位引发体制性错位,继而形成习惯性越位,导致市场功能呈现体源性式微”。[3]“市场功能的体源性式微必然伴生角色的异他式强化,必然导致政府与企业在市场舞台上主配角倒置,市场竞争中前后锋更替”。[4]

    按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“坚持用制度管权管事管人”和“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”的要求,排除市场壁垒,必须放眼市场准入和退出、实体和流程、导向和监管的全领域和全过程,针对“五门”问题,构建全面制约政府管理经济权力的正当设置、理性行使、规范运作的五位一体的制度体系。

 一、排除“暗门”,构建涵盖四级政府的权力清单制度体系

    政府权力无清单设置,是行政权力的“暗门”。所谓“暗门”,就是让不该有的权力能够出台行使的看不见的门。通过这一“暗门”,政府部门想设什么权力就设什么权力,想怎么设就怎么设,而企业、社会组织、法人并不知道他们受制于政府的许多权力并非具有正当性。

    政府权力清单制度,就是“给政府职能画出条条框框,把权力关进制度的笼子里”[5]的制度,是解决政府权力非正当设置的有效措施。把政府履行职能的所有权力用清单的形式,通过明确的名称、内涵、事体、数列罗举出来,公诸社会,在阳光下使政府的权力边界世人皆知,构筑起政府不能任意僭越的权力隔离墙。

    2014年3月17日,中编办首次公布了“国务院各部门行政审批项目汇总清单”,涉及国务院60个部门正在实施的行政审批事项共1235项,依据“法无授权不可为”的理念迈出了取缔政府权力非正当设置的关键步伐。这一具有里程碑意义的举措,只是开启了建立权力清单制度的第一步,仅此而言,政府权力设置的“暗门”只是关掩了一部分,而没有被完全排除。一方面,在国务院层面,还缺乏彻底性,1235项权力中尚存李克强总理要求的本届政府还须取消和下放1/3行政审批权的暗权地带;另一方面,在从国务院到县级政府之间,仍缺乏整体性,国务院以下三级政府还没有形成完整的权力清单。

    在全面深化改革的背景下,政府职能正通过转移、下放、整合、加强四种方式,朝着纵横两个方向逐步推进根本转变,实现国务院、省、市、县四级政府职能的合理配置,是这一转变的重要任务。伴随这一过程,彻底排除“暗门”,必须着眼于实现彻底性和整体性,构建涵盖四级政府的权力清单制度体系。

    其一,要按照《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院机构改革和职能转变方案》的精神,以及2013年以来历次国务院常务会议关于深化行政审批制度改革的部署,以壮士断腕的魄力,对国务院组成部门由150多个法律、行政法规和规章规定,涉及国防、外交、公安、经济、城市管理等20多个领域、50多个行业的行政审批项目[6]进行再清理,按照市场化改革取向和法律授权原则确定政府权力的取舍,该取消的取消,该修订法规的修订法规,把所有非政府权力统统置于权力清单之外,充分体现政府权力设置的正当性和合法性。

    其二,要围绕政府应当履行的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护”的职能,合理划分四级政府在同一职能中的权力界限,地方各级政府的权力清单都要体现与上位政府和下位政府职能权限的区分度,四级政府的权力清单要形成结构合理、层次分明、衔接成序、一目了然、执行有效的完整体系,充分体现政府分权体系的整体性和实效性。

 二、堵住“偏门”,完善统一规范的行政许可制度

    政府权力无节制移花接木,是政府权力的“偏门”。所谓“偏门”,就是让没有名分的权力能够公然行使的旁边的门。通过“偏门”,政府部门想把什么权力作怎样的合法性解释,就作怎样的解释,即使不能作合法性解释,想作怎样的合法性行使,就作怎样的行使,而企业、社会组织、法人却不了解,他们花费巨大成本获得的一些审批原来是政府权力违规范嫁接的结果。

    在行政审批制度改革中,许多政府部门违背国务院2004年在《中华人民共和国行政许可法》公布实施后,根据需要决定保留部分属于政府内部管理事务的非行政许可审批事项的原意,明面上在行政审批中做减法,暗地里却在非行政审批中做加法,以各种名目为由,采取各种方式对面向公民、法人或其他组织的审批事项冠以非行政许可审批名义,使之表面合法化。这种政府权力无节制移花接木的做法,甚至发展成“行业协会向政府部门挂靠,通过扩张非行政许可审批填补压缩行政审批的缺憾,并在协会与部门之间进行利益输血”[7]。对此,汪玉凯认为“一些地方和部门行政审批事项任然较多,对行政审批未严格按照《行政许可法》执行”。[8]马宇认为,“行政审批的确还存在水分”[9],目前砍掉的多是含金量不高的审批事项,尚难触及核心事项。

    排除了“暗门”,不堵住“偏门”,政府权力依然会在“走私”空间中不规范设置,汪玉凯认为的“直接导致《行政许可法》所调整的行政许可被显缩到一个非常狭窄的范围”的现象还会存在和发生。因此,在构建权力清单制度体系的同时,还必须完善统一规范的行政许可制度,即强化《行政许可法》的权威,将必须审批的一律纳入行政许可范畴,注销非行政许可审批的“户籍”。2014年1月8日,国务院常委会议决定推出深化行政审批制度改革三项措施,第二项明确规定清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。2014年4月22日,国务院颁发了《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》(国发〔2014〕16号),应该从以下三个方面着手贯彻上述要求。

    其一,明确清理对象。根据16号文件要求,清理对象是已向社会公开的国务院各部门行政审批事项汇总清单所列非行政许可审批事项。根据审批对象的不同,这些事项包括面向公民、法人或其他组织的审批事项和面向地方政府等方面的审批事项。

    其二,明确清理任务。根据16号文件要求,清理工作分类处理,分步实施,该取消的一律取消,该调整的坚决调整,最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消(一年内)或依法调整为行政许可,将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消(一年内)或调整为政府内部审批事项,不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。

    其三,加强监督保障。由各级编办牵头,建立行政许可法执行监督纠偏机制,实行年度检查制度和违规惩罚制度,杜绝任何部门或单位在法律、行政法规和国务院决定之外,设定面向公民、法人或其他组织的审批事项的发生。

 三、取缔“后门”,构建审批流程标准制度

    政府无标准行使审批权力,是政府权力的“后门”。所谓“后门”,就是使任意行使的权力悄然过关的背后的门。通过“后门”,政府在行使审批权力中,想给谁批什么项目,就批给谁,想批多少经费,就批多少经费。“由于法制不健全,一些审批规定很不严谨,漏洞太多,审批者的自由裁量权太大,同时,一些部门和地区对非行政许可审批项目的管理不规范,再加上监督机制不健全,对行政审批权力的监督不到位,导致行政审批行为很不规范。”[10]申报者即便知道不合理,也望洋兴叹。

    建立权力清单,排除了“暗门”,规范行政许可,堵住了“偏门”,非常必要和有效。然而到此为止,仅仅是解决了政府能够行使什么样的正当审批权的问题,而没有解决政府可以怎样正当行使审批权的问题。因此,还必须取缔“后门”,以明确的标准制约政府的审批流程。否则,市场壁垒在政府权力设置上被关上了两扇门,却在政府权力行使流程中被打开了另一扇门。

    构建审批流程标准制度,就是将审批项目、条件、规则、程序、结果公开化、标准化、制度化,在所有相关者了解的前提下和社会监督中,规范审批行为,完成审批过程。

    其一,对审批中的自由裁量权实行制度约束。要制定审批权限明细清单,明确规定什么机构、职位和责任者对什么项目具有审批权,在项目的级别、多少以及经费额度上的审批权限。要制定竞争性项目规范审批制度,建立公平竞争、公平受益的告示、审查、批准、公示机制,最小程度缩小自由裁量的空间。要制定自由裁量集体议决制度,对不得不行使自由裁量权的竞争性项目审批,杜绝个人自由裁量,实行集体裁量。

    其二,对审批流程实行制度规范。要编制“审批流程标准文本”,明确审批依据、实施主体、申报材料、办事程序、收费标准、收费依据、承诺时限标准化,在标准文本的框架中实行政府部门与申报者在审批各个环节的阳光互动。

    其三,改善审批方式,集中审批场所。“要改善审批方式,一项申请由两个以上行政机关分别实施的,应当由首次受理的审批机关抄报相关审批机关,采取联合办理或者并联审批的方式,不得搞串联式的审批。同时,推进审批机关集中办公的政务服务中心模式,为申请人提供审批便利”,[11]提高行政审批工作透明度,接受社会监督。

 四、关闭“旋转门”,构建政企政社无利益瓜葛制度

     政府与企业、社会组织在无利益切断中行使审批权力,是政府权力的“旋转门”。所谓“旋转门”,就是政府插手微观事务的权力通过机构分开从政府的手中转到了企业或者社会组织手中,却通过人员的安排实际上又回到了政府手中的回门。通过“旋转门”,政府表面上把市场资源分配和获得的控制切割出去,但实际上又隐形化地掌控起来。

    “旋转门”是市场壁垒的隐身,“在我国目前的的语境下,中式‘旋转门’被用来形容政府官员体系变得开放,官、产、学三者的流动机制正在形成”。[12]仅仅推倒了“暗门”、“偏门”、“后门”,而留存“旋转门”,必然导致市场在某些领域和某些方面依然在行政化境遇中运行,市场壁垒还在发生地下作用。比如,“政府职能向企业和中介组织转移中,存在转移的是事务,而转移后对事务的控制权和运行机制依然如旧,呈现“事转权不转”。如一些热门中介机构,审图、建筑材料检测、房地产评估、测绘、担保、抵押中心或公司,虽然从政府接手了相关职能,但政府对这些机构进行选择性审批,有的政府部门直接控制有关机构,有的公务员参与经营有关机构,没有行政资源的普通群众无力参与竞争”。[13]

    构建政企政社无利益瓜葛制度,就是要用公开制度折断政府伸向企业和社会组织的不正当权力之手,彻底清除政府机构和人员的企业事务痕迹和社会组织事务痕迹,彻底切断企业和社会组织事务中的政府机构和个人的利益链条。

    其一,剥离审批机构设立的各类检验检测认证机构,推动相关机构企业化改制,对改制后的相关机构引入竞争机制,确保管理对象的选择权。

    其二,制定政府审批企业和中介组织程序规定,公开审批的依据、条件、流程、结果,杜绝无正当理由审批和选择性审批,并实行违规审批问责制。

    其三,制定政府审批企业和中介组织个人关系申报及社会监督制度,审批者要向社会明示与被审批者的个人关系,并承诺没有直接或者间接的利益关联。

 五、剔除“玻璃门”,构建监管规范标准制度

    政府无规范标准行使监管权力,是政府权力的“玻璃门”。所谓“玻璃门”,就是在生产经营活动监管中偷载谋取不正当利益的摸得着看不见的门。通过“玻璃门”,政府执法人员手执法律法规等公器,却在法律法规禁止界限之外进行权力裁定,为满足自身利益对监管对象管卡压,事实上造成不公平不平等竞争,导致一些企业、社会组织合法利益受到不正当侵害。

    监管过程暗藏市场壁垒的空间,在这里形成的市场壁垒对市场主体的破坏力更大。通过排除“暗门”、“偏门”、“后门”、“旋转门”,不排除“玻璃门”,即使各类市场主体低门槛无障碍进入了市场,但在生产经营过程中遭受无规范标准监管的钳制,依然缺乏市场信心、市场活力、市场前景。

    “政府应该把公平正义作为制度设计和行政行为的基本价值,建立确保公平的规则和机制,使社会各方面的利益关系得到妥善协调,每个人的自由发展权利和尊严得到保护”。[14]张敬伟认为,更要加强的是公共管理的标准化,即在权力执行力方面制定可衡量、可考评、可监督的执法评估标准。

    构建监管规范标准制度,就是要工商、质检、安检、税务、消防、交通执法的依据、事实认定、证据获取、性质诊断、裁决尺度、处置结果规范化标准化,杜绝无据执法、选择执法、随意执法,“企业和群众对由于权责不清导致的多头执法、乱检查、乱收费、乱罚款怨声载道,苦不堪言。工商、城管、质检、安检、环保、卫生、劳动等多个执法部门诸多名目的收费和罚款,使企业和个体经营者疲于应付。权力部门化导致多头执法,部门利益化导致重复执法,利益法定化导致执法合法化。”[15]的现象。

    其一,建立健全大监管制度。实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法。“加强对行政执法行为的约束和限制,特别是对自由裁量权过大的行政执法机关及其人员,要规范细化相关执法标准,防止权力滥用”。[16]严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争。

    其二,制定监管流程标准。对监管依据、事实认定、证据获取、性质诊断、裁决尺度、处置结果进行标准规定,对任何市场主体一视同仁地实行遵循市场规律监管,依据法律法规监管,杜绝政府部门赋予企业的不正当税、费、摊派等。

    其三,在监管机构内实行检查权、调查权、决定权、执行权分离设置,使各个权力在行使过程中程序规范、相互制约,最大限度地减少监管人员的随意性。

 [1]石亚军,中国政法大学党委书记、教授、博士生导师,《中国行政管理体制现状调查与改革研究》和《内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究》首席专家,北京 100088

该论文是《内涵式大部制改革视野下政府职能根本转变研究》课题阶段性成果

[2]杨晶:以加快转变政府职能为核心,深化行政体制改革.行政管理改革2014(3)

[3]石亚军、赵鹏:建立健全全面正确履行政府职能的法治保障.行政管理改革.2014(5)

[4]石亚军、赵鹏:建立健全全面正确履行政府职能的法治保障.行政管理改革.2014(5)

[5]杨晶:以加快转变政府职能为核心,深化行政体制改革.行政管理改革2014(3)

[6]闵杰 星评:行政审批多如牛毛,改革十年再探路.中国新闻周刊.2012.9.5

[7]谢伟锋:清理非行政许可审批 让多余的权力走开.光明网.2014.4.22

[8]引自杨仕省:行政审批尚未达核心.华夏时报.2013.9.22

[9]引自杨仕省:行政审批尚未达核心.华夏时报.2013.9.22

[10]潘晓峰:浅析行政审批制度的现状与改革.中国工商报.20141月28日(003)

[11]潘晓峰:浅析行政审批制度的现状与改革.中国工商报.20141月28日(003)

[12]朱昌俊:官员“旋转门”的开放与保守.新华每日电讯2013年5月14日(003)

[13]石亚军:转变政府职能须防止因形式主义和官僚主义转而不变.中国行政管理.2013(12)

[14]梁远:乘全面改革之势 推动政府职能转变走上快车道.中国机构改革与管理.2014(1)

[15]杨思文:深化行政体制改革,促进政府职能转变.青年与社会2014年(1)

[16]杨晶:以加快转变政府职能为核心,深化行政体制改革.行政管理改革2014(3)

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