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中国行政管理学会课题组:规范政府部门行政审批流程:问题分析与对策建议

发布日期:[2014-11-09 ] 点击次数:[] 来源:

    新一届政府组成以来,把行政审批制度改革作为职能转变、简政放权的突破口,目前已分批取消下放了600多项行政审批事项,有效激发了市场和企业的活力,得到了社会的高度评价。进一步深化行政审批制度改革,除了继续取消下放审批事项外,对确需保留的行政审批事项进行规范管理、优化流程、提高效率,对于增强改革成效,建设高效廉洁政府,有着重要意义。最近,我们对有审批权的60个国务院部门的审批流程设立情况进行了梳理分析,感到行政审批流程存在一些共性问题,有必要加以统一规范。

一、行政审批流程存在的主要问题是缺少明确规范

从整体情况看,现行《行政许可法》对行政许可的程序作了法律规定,但没有出台实施条例和细则,现有规定对政府部门行政审批流程的规范和制约还不够明确具体,各部门制定审批流程的情况参差不齐。分析表明,国务院部门保留的行政审批事项中,由部门提出意见报国务院审批的占极少数,绝大多数是部门直接审批或由一个部门牵头会同有关部门审批。这些行政审批,都要求地方、企业和法人申报资料;都需要在一个部门内的几个司局里分别提出意见,然后报部门领导批准后下达审批文书;其中有些审批需要一个部门牵头其他部门协同的,牵头部门还要征求相关部门的意见。虽然各部门行政审批的流程和需要几个部门会签的审批流程有所差异,但基本程序大同小异,需要由国务院作出专门的行政审批流程规定。有了这个规定,可以指导各部门制定自己的审批流程,也为部门规范审批流程提供基本依据,还可为社会和公众监督创造条件。

从部门情况看,目前行政审批流程存在的问题:一是缺少专门的审批流程规定;二是虽然制定了审批流程,但不具体、不清晰,自由裁量的空间太大。还有一个是赋予部门下属事业单位和中介机构审核的权力过大且没有具体约束。根据国务院各部门网站公布的审批事项统计(截止今年6月),在有行政审批项目的60个部门中,制定了专门行政审批流程规定的部门只有40个,而这40个部门所制定的审批流程仅占整个行政审批事项总数的37.7%,其余20个部门基本没有完整的行政审批流程规定(有的行政审批流程散见于相关法律法规中,缺乏可适用性,不能称其有专门的审批流程),有的部门只有部分审批事项有流程,有的部门一个流程规范适用多个审批事项。在60个部门制定的审批流程中,有25个部门的审批流程不细,对审批流程有详细解释说明的只有6.6%;有流程图的审批事项111个,占9.0%,有的部门将几十个审批项目“打包”共用一张审批流程图。

涉及多个部门的行政审批流程更是缺乏统一规范。一些部门设计的行政审批流程,往往只考虑属于自己部门的这段流程,没有与其他部门或地方政府那段流程相衔接;有的部门虽然规定了与其他部门的审批衔接环节,但部门规章规范的流程不一定能得到其他部门的认可和配合。由于对跨部门审批流程缺少整体设计和规范,项目申报单位向多个部门报送或重复报送审批材料的现象,在所有需要部门联合审批的行政审批事项中普遍存在。

在内容规范方面,各部门制定的审批流程一般包括审批依据、申报资料、受理方式、审查条件、审批程序、办理时限等规定,但规范程度差别较大,许多部门对在线运行和查询、告知义务、委托中介评估时限、内部会签流程、批与不批理由说明、承担责任主体等重要环节和办事规则,缺乏具体明确的规定,实际操作的弹性空间较大。例如,国务院要求推行行政审批项目在线运行、查询和监督,但各部门行政审批事项可在网上运行的却不多,有87个行政审批事项可以在网上运行,占7%。有的行政审批项目只有部分环节可以在网上运行,甚至有的审批事项只是在网上公布审批进程和最终结果,项目单位仍然需要多次往返于政府与企业和多个审批部门之间,这说明是否实行网上审批有很大弹性空间。

此外,中介组织前期评估评审时间过长,行政审批的“体外梗阻”严重。随着行政审批改革的不断深入,政府部门审批时限也大幅缩短,但法律法规对中介组织的评估时限没有做出硬性规定,国务院部门的审批流程对中介组织的评审时限也缺乏明确规定,且不计入审批机关的办理时限。在实际工作中,过长的中介组织评估评审时间已成为行政审批流程的“体外梗阻”,致使企业和地方总体感觉是政府审批时间过长,效率很低。例如,一个建设项目落地涉及到环境、规划、安全、交通等各种各样的专项评估评审,每个环节都需要由第三方出具评审报告后,后续审批才能启动。多了这些专项评估项目,不仅审批时间大大延长,而且少则几万、多则几百万元的咨询费,给企业增添了负担。

二、规范优化政府部门审批流程建议重点抓四个问题

1.建议由国务院出台行政审批流程的统一规范。这一规范可包括以下内容:审批流程的原则和基本要求;对国务院各部门制定专门的、有针对性和可操作性的行政审批流程的要求;专有的行政审批流程应包括各环节的办事场所、需要提交的全部材料目录清单和示范文本、办事步骤、办事时限,工作人员的任务清单、责任清单、职务关系、行为标准和投诉渠道等具体事项;对行政审批中介服务的规定;编制行政审批流程图的规定,包括形象化、简明化、可视化等规定。

2.试建中央政府政务服务大厅并在部门建立政务服务中心。目前国务院部门大多采取逐一申请、自行受理、多头串联审批的做法开展行政审批工作,不利于提高审批服务效率。可考虑借鉴地方的经验,由国务院牵头试建中央政府专项服务大厅(可依托某一部门政务服务中心),把涉及几个部门的审批事项集中到一起办理。中央政府专项政务大厅设立中介组织服务区,引进服务规范、效率高收费低的中介组织,既方便申请项目的评估评审,也有利于监督。同时,行政审批事项多的部门,如发展改革委、税务总局、交通运输部等部门,可在部内建立自己的政务服务中心或大厅,把部门内有关司局集中于大厅,统一受理和办结相关审批事项,实现一个窗口对外和一站式服务。

3.探索“一口受理、全国通办”的审批“云”服务方式。国务院部门可推进“网上审批”,加快建设行政审批的物理平台和电子政务平台,规范技术标准,建立横向到边、纵向到底的行政审批网上操作平台。按照先简单后复杂、先共性后个性顺序,逐步推进除涉密的所有审批事项依托网络平台运行,实现全国行政审批资源共享,“一口受理,全国通办”,全程网上办理。通过信息技术手段,整合各类审批事项办事专线,建立网站“云”,实现信息资源共享。在一台电脑上,通过网站“云”,窗口工作人员可以查阅和采集各审批事项办事专线中申请人的基本信息,同时以“政务代理”的方式,由通办专员去“跑腿”,代申请人将需要盖章签字的申请材料交给审批事项服务中心。这样,只要申请人在一体化运行的行政审批网上操作平台的任意一个窗口提出申请,其他包括国务院部门在内的各地各级行政审批机构都应依据职权给予及时办理,从而有效突破审批服务对户籍、地域、层级和部门的限制。

4.重在减化审批手续,缩短审批时限。具体措施可包括:通过加强培训,提高工作效率,减少审批时间,改5个工作日内为当场告知项目申请人需要一次性递交的申请材料,将投资项目的政府核准时限由20个工作日调整到10-15个工作日(据企业和地方反映,将政府核准投资项目时间再压缩1/3是可以做到的);完善行政审批各节点间的“连接环”,实现审批各环节的无缝衔接,防止审批时间浪费在两个审批环节之间;改进公开公示平台和方式,推行网络公示和点对点公开,缩短征求公众意见、专家评议和社会公示的时间;制定或修订相关法律法规,对中介组织的评估评审时间做出明确限定,减少审批事项的体外运转时间;审批服务前移,让专业机构、专业人员为审批项目申请人提供超前咨询服务,减少项目申请人准备材料的时间。

三、规范行政审批流程还需要强有力的配套措施

1.精减审批内容和申报资料。目前,国务院部门审批流程中的各个环节需要提交的申报资料都比较多,其中有些材料是没有必要的,例如在平原地区上投资项目就没必要进行以山体滑坡为主的地质灾害危险性评估。还有些材料属多环节、多层次重复申报,如投资审批项目的立项批件、土地批件、效果图等重复要件接近50个,既给申请人带来麻烦,也降低了审批速度。具有审批权的部门应取消那些法律法规规定以外的,或者虽有法律法规规定、但随着情况变化现在已没有必要继续审查的审批内容和材料。以建设项目为例,应从项目投资后的作用和效果出发进行逆向思维,主要审查该项目的产业风险、市场秩序风险、社会风险和生态环境风险,据此确定审批内容及相应的申请材料,除此之外都不必审批。同时,尽量实行一次性提交申请资料,前期要求提供的材料,后期不应再要求提供;提供给一个部门的材料,其他部门不能再要求提供。

2.改革中介组织专项评估评审。对于已完成区域性评估地块内的建设项目和符合专业管理标准的建设项目,应取消或简化建设项目的专项评估评审。开展行政审批与技术审查相分离的试点改革,实行“施工图设计文件归口审查制度”,将原来由政府开展的规划、消防、卫生、交通、气象等技术性审查从行政审批中分离出来,全部由第三部门审查,政府部门只承担检查、抽查等监管工作。从长远看,应做好中介组织的脱钩、培育和监管工作,抓紧出台规范中介组织的行政法规,推动中介组织繁荣发展;同时要加强对中介组织的监管和绩效考评,建立红名单和黑名单制度,督促中介组织规范开展活动。

3.公开行政审批流程。国务院审改办和各部门已向社会公开所有行政审批事项的“权力清单”,与此相配套,国务院部门应将每个审批事项的专项审批流程在办公场所、网站等渠道向社会公布,以方便审批项目申请者办事,也方便社会公众查阅和监督。

4.加强内外监督问责。应建立着眼整体流程的首问责任制和着眼各个环节的岗位责任制,将行政审批每个环节的责任细化到岗位,落实到人,并明确违反流程规定的具体情形,为加强监督和责任追究打牢制度基础。同时要加强内外监督。各审批机关主管领导要加强对审批行为的监督检察,及时纠正违规行为。对于在线运行的审批项目,可建立电子监察系统和“红绿灯”制度,借助网络和电子信息技术强化对行政审批权实时运行状况的监督。要拓宽和畅通服务对象监督投诉的渠道和方式,让企业、公众和专家评价审批部门和审批人员。此外,建议对有行政审批事项的60个国务院部门开展行政审批制度改革专项绩效考评,并将审批流程规范化作为一项考评内容,定期公布改革绩效清单,以激励先进,鞭策后进。

课题组负责人:沈荣华 孙庆国

成员:赵鹏 解亚红 赵志龙 商弘 杨彬 李逦 池云 张明磊  徐浩

主要执笔人:孙庆国

来源:中国行政管理

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