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刘俊生:集中抑或分散:全球视野下的市场监管体制探析

发布日期:[2017-12-05 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:中国市场监管体制正走在改革的路上,有些地方政府创新性地建立了大部门市场监管体制,这是否是世界各国政府的普遍做法呢?各国政府的市场监管职能呈现分散还是集中特点呢?本文采用比较分析方法,就此问题对具有代表性的22个国家或地区的市场监管体制展开研究。结果发现,域外国家或地区的市场监管体制呈现多样化状况,市场监管职能的分布呈现分散性特点,不过同时也呈现基于专业化原理的相近职能归并于一体的特点。多样化分散型市场监管体制的形成,概因各国传统和国情不同所致。

关键词:市场监管职能集;职能分散度;分散型体制;集中型体制

一、问题的提出

纵观改革开放以来四十年的发展历程,我国各项经济社会事业的改革不外乎遵循着“由下而上”和“由上而下”两条途径。由下而上途径是指经由地方创新,或授权先行先试,通过局部改革积累经验和实践观察后,经中央认可并采纳,而后推广到全国更大范围的改革途径;由上而下途径是指先由中央顶层设计,提出改革的方向和内容,后经地方改革试点,取得经验,而后推向全国的改革途径。涉及根本性的改革大多走的是由上而下途径,凸显的是中央战略布局,而涉及非根本性的改革大多走的是由下而上途径,凸显的是地方首创精神。由于非根本性改革在数量上要远多于根本性改革,故很多改革走的都是由下而上途径。

当前市场监管体制改革似乎就正走在由下而上的道路上。这几年有地方政府探索性地成立了综合型的市场监管局,即将工商行政管理局、食品药品监管局、质量监督检验检疫局合三为一,创建集中型市场监管体制,更有将知识产权局、版权局、安全生产监督管理局等机构合并进来的做法。[1]有学者根据整体性治理理论,也建议中央在市场监管体制改革上进行顶层设计,主张中央政府合并相关机构建立集中型市场监管体制,以便于与地方政府改革保持一致。[2]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中的“改革市场监管体系,实行统一的市场监管”的提法,也暗含着在中央层面建立市场监管的大部门体制。这就提出一个问题:究竟是分散型市场监管体制还是集中型市场监管体制能够更好地适应经济社会的发展?由分散型市场监管体制走向集中型市场监管体制能够提高市场监管的质量和水平吗?本文并不试图从理论上对这两种体制之利弊进行分析,也不打算测量比较这两种体制的监管效率或效能,而是放眼全球,探析域外国家或地区的市场监管体制到底是个什么样子,域外的做法能否给中国的改革带来什么启示或借鉴。

二、市场监管职能集

对中外国家或地区的市场监管体制作比较研究,首要需要统一对政府市场监管职能概念外延的认识。关于政府市场监管职能,纷繁庞杂,莫衷一是。本文以我国国家工商行政管理总局、国家食品药品监督管理总局和国家质量监督检验检疫总局的市场监管职能为基础,界定政府的市场监管职能范围。如此界定的原因,在于这正好对应着当前地方政府市场监管体

制改革的核心职能范围。这三个总局都是国务院直属的正部级机构,其中的工商总局负责市场准入、反垄断和反不正当竞争、消费者权益保护等七项行政执法工作,食药总局负责食品安全监管、药品安全监管、医疗器械监管等四项行政执法工作,质检总局负责质量和计量管理、出入境检验检疫等七项行政执法工作。三个总局的主要市场监管职能合计约有18项

(见表1)

需要说明的是,工商总局的反垄断和知识产权(商标保护)保护这两项职能都是不完全市场监管职能,因为反垄断体制和知识产权保护体制都是“三驾马车”体制。在反垄断方面,除工商总局外,还有国家发展与改革委员会和商务部两家。其中,工商总局设有反垄断与反不正当竞争执法局,负责反垄断中的滥用市场支配地位事宜;发改委设有价格监督和反垄断局,负责反垄断中的价格垄断事宜;商务部设有反垄断局,负责反垄断中的经营者集中事宜。在知识产权保护方面,除工商总局外,还有国家知识产权局和国家新闻出版广电总局两家。其中,工商总局设有商标局,负责知识产权保护中的商标保护事宜;知识产权局负责知识产权保护中的专利保护事宜;广电总局设有版权局,负责知识产权保护中的版权保护事宜。

由此观之,上述18项完全市场监管职能事实上分布在七个政府机构中。那么,域外国家或地区的这些职能究竟分布在多少机构中呢?

三、市场监管职能分散度

本文选择了22个域外国家或地区作为比较研究对象。这些研究对象覆盖了全球的欧洲、亚洲、非洲、大洋洲、北美洲和南美洲六大洲。他们中间,既有像美国和德国这样的发达国家,也有像巴西和南非这样的发展中国家;既有像加拿大和澳大利亚这样的联邦制国家,也有像法国和日本这样的单一制国家;既有像英国和美国这样的老牌市场经济国家,也有像俄罗斯和蒙古这样的新兴市场经济国家;既有像香港和台湾这样的地区,也有像欧盟这样的邦联体。可以说,研究样本极具代表性。研究资料主要来源于这些域外国家或地区的官网和相关国际组织的官网中。这些域外国家或地区的市场监管职能的机构分布情况究竟如何呢?

本文使用“职能分散度”概念来描述履行18项市场监管职能的政府机构分布状况。顾名思义,职能分散度就是政府市场监管职能分布机构的离散或集中程度。职能分布机构越多,分散度越高;职能分布机构越少,分散度越低。此处用百分位等级来描述分散度,即18项职能分布配置在18个机构的分散度为100,18项职能由政府直接履行(不设职能机构)的分散度为0。各个国家或地区的市场监管职能分散度见表2。

由表2可见,各个国家或地区市场监管职能分散度最低的是16.67(分布在3个机构),有加拿大和中国大陆;分散度最高的是44.44(分布在8个机构),有美国、澳大利亚和俄罗斯三个国家;大部分国家或地区的分散度都在27.78(5个机构)—38.89(7个机构)之间,共有17个国家或地区;分散度最集中的百分位等级是38.89(7个机构),共有8个国家或地区。

在域外国家或地区中,加拿大联邦政府的市场监管机构最少,即其市场监管职能分散度最低(16.67),18项职能只分布在三个部门,分别是创新、科学与经济发展部,农业与农业食品部,以及卫生部。其中,创新、科学与经济发展部集中了这些职能中的大部分,几乎包括了我国工商总局的全部职能和质检总局的大部分职能,农业与农业食品部主要履行食品安全监管、动植物检疫等职能,卫生部主要负责药品安全监管、医疗器械和化妆品的注册和监管等职能。虽然我国中央政府的职能分散度也是与加拿大一样的16.67,但中国是分布在三个总局中,而加拿大则是分布在三个内阁部中,而且这三个内阁部还履行我国的科技部、工信部、农业部、卫生部、广电总局等多个部门的其他职能。

美国、澳大利亚和俄罗斯三个国家的联邦政府的市场监管机构最多,即市场监管职能分散度最高(44.44)。以俄罗斯为例,其将18项职能分布在八个部门中,财政部负责企业登记注册事务,司法部负责外国公司代表处登记注册事务,联邦反垄断局(联邦政府直属行政机构)负责反垄断和反不正当竞争事务以及部分广告监管、合同监管、电子商务监管事务,联邦知识产权局(联邦政府直属行政机构)负责知识产权(专利、商标和版权)保护事务,卫生与社会发展部负责药品安全监管、动植物卫生检疫、消费者权益保护和直销监管事务,工业与贸易部负责质量和计量管理以及认证认可、标准化事务,农业部负责食品安全监管事务,通讯和大众传播部负责部分广告监管和电子商务监管事务。

在域外国家或地区中,加拿大与美国、澳大利亚、俄罗斯是市场监管机构数量少与多(职能分散度低与高)的两个极端,大多数国家都是由五到七个机构来履行18项市场监管职能的。如英国中央政府的市场监管机构有商业、创新与技能部,环境、食品与乡村事务部,卫生部,竞争与市场局,以及食品标准管理局(5个);法国中央政府的市场监管机构有商事法院(登记),经济与财政部,国家工业产权局,文化与传播部,农林部,以及公共卫生部和工业部(6个);韩国的市场监管机构有地方法院(登记),公平交易委员会,科技部,文化体育观光部,知识经济部,食品药品安全部,以及农林水产食品部(7个)等等。

总之,域外国家或地区市场监管机构的设置,不仅在数量上不同,而且18项职能在机构间的分布也大不相同,呈现多样化态势。未曾见有将18项市场监管职能集中在一个机构中的情况。

四、市场监管职能的归并及其履职机构的设置

尽管域外国家或地区的市场监管职能在机构间的分布状况呈现多样化,但从前述职能分散度来看,没有低于15的,也没有超过45的,说明这些国家或地区都是将18项市场监管职能进行了程度不同的归并,并且归并后的履职机构也多有不同。

首先是市场主体登记注册职能。域外国家或地区的登记注册职能的归并及其履职机构的设置较为复杂,有的由地方法院履行登记职能,如德国、法国、韩国等(司法主管模式),有的则由商会履行登记职能,如意大利、荷兰(非样本国)等(商会主管模式),更多国家还是由行政机构履行登记职能(行政主管模式)。单就行政主管模式而言,也极其复杂,有财政部门主管的,有工业、商贸或经济部门主管的,有法务部门主管的,也有独立设置的。其中,由工业、商贸或经济部门主管的,通常会有其他一些市场监管职能同时并入;由财政、法务部门主管或独立设置的,通常则否。

其次是竞争保护职能。域外国家或地区的竞争保护职能通常由独立机构或半独立机构来履行。如美国联邦贸易委员会、意大利竞争与市场管理局、台湾公平交易委员会等都是履行竞争保护职能的法定独立机构;而加拿大竞争局、瑞典竞争局、芬兰竞争与消费者管理局等则是履行竞争保护职能的半独立机构,分别设在加拿大创新、科学与经济发展部,瑞典企业、能源及交通部,以及芬兰就业与经济部。域外国家或地区的竞争保护机构通常还部分或全部地履行着广告监管、合同监管、消费者权益保护等方面的职能。

再次是知识产权保护职能。域外国家的知识产权保护机构通常有单主管和双主管两种模式。单主管模式就是由单一机构负责专利、商标和版权三个方面的知识产权保护事宜,如蒙古知识产权局、英国知识产权局等;双主管模式就是工业产权(专利与商标)保护机构与版权保护机构分离开来,如美国专利商标局和国会图书馆、巴西工业产权局和版权局等。域外国家或地区的知识产权保护机构还分专设和内设两种模式。专设模式如欧洲专利局、蒙古知识产权局等(少数),内设模式如阿根廷国家工业产权局设在经济与公共财政部、印度版权局设在人力资源发展部等(多数)。

第四是食品药品安全监管职能。域外国家或地区的食品药品安全监管机构也分单主管和双主管两种模式。单主管模式如美国食品药品监管局、香港食物及卫生局、韩国食品药品安全部等,双主管模式如意大利农业部和卫生部、巴西农业畜牧食品部和卫生部等,极少数国家实行三主管模式,如澳大利亚澳新食品标准局、农渔林业部以及卫生与老龄化部。单主管模式中有独立设置的,如美国食品药品监管局,也有内设的,如台湾食品药品管理署就设在卫生福利部。双主管模式中基本上都是内设的(设在农业部门和卫生部门),但相对独立。域外国家或地区的食品药品安全监管部门还同时履行着动植物检疫和卫生检疫职能,包括出入境检疫,少有像中国设有专门的出入境检验检疫局的。

第五是质量计量管理职能。域外国家质量管理、计量管理、认证认可和标准化职能基本都是由工业部门履行,如印度商工部、德国经济与科技部、芬兰就业与经济部等。域外国家将质量计量工作中的很多事情都委托给了相关的学会或协会,特别是标准化工作方面,如智利国家标准化学会、瑞典国家标准化联盟和电力标准化协会、意大利质量标准学会等,在这方面政府直接管理的较少。当然,域外的这些学会或协会十分类似于中国同性质的事业单位。

第六是消费者权益保护职能。域外国家或地区的消费者权益保护机构大多都内设于相关部门,但设在什么部门内却大相径庭,如俄罗斯消费者权益保护和国民福利监督局设在卫生与社会发展部、巴西消费者保护司设在司法部、美国消费者保护局设在联邦贸易委员会、台湾消费者保护会和消费者保护处设在行政院、加拿大消费者事务局设在创新、科学与经济发展部等。此外,也有将两种职能并行体现在机构名称上的,如欧盟卫生与消费者保护总司、蒙古公平竞争与消费者保护局等。

最后是其他市场监管职能。其他职能包括广告监管、直销监管、合同监管等。研究发现,域外国家或地区未见有履行这些职能的专职机构,呈现一种分散的监管状况(职能分散度没有超过50的,很好地说明了这一点),这些职能通常是分解在相关的市场监管机构中。例如广告监管通常会分解在竞争保护、消费者保护、食品药品安全、媒体管理等监管机构中。总之,域外国家或地区都是按照专业化原则对18项市场监管职能进行适当归并,但归并情况多有不同,由此决定着各国履职机构的设置呈现多样化特征。

五、中国现有市场监管体制的特色

首先,中国工商总局和质监总局,无论就其在政府部门中的地位还是就其监管职能的多少而言,在域外国家或地区中是完全找不到对应机构的,是谓中国特色之一。工商总局的登记注册、消费者权益保护、商标注册与管理、反垄断与反不正当竞争、合同监管、直销监管、广告监管等职能,域外国家或地区通常分布在四、五个甚至更多个机构中,而质监总局的质量管理、计量管理、出入境动植物检疫、出入境卫生检疫、进出口商品检验、认可认证和标准化管理等职能,域外国家或地区通常分布在三、四个甚至更多个机构中。

其次,中国将反垄断职能横向一分为三,发改委、商务部、工商总局三家各管理部分反垄断事务。发改委下设有价格监督和反垄断局,主管涉及价格的反垄断事务;商务部下设反垄断局,主管审查经营者集中行为;工商总局下设反垄断与反不正当竞争执法局,主管审查滥用市场支配地位、垄断协议和滥用行政权力等行为。域外国家或地区在反垄断领域不存在此种三驾马车并行的行政执法体制,此谓中国特色之二。域外国家或地区,大多采用二元制衡的反垄断体制,即将反垄断职能纵向一分为二——执法和裁决,分别由不同机构履行,由此形成相互制衡体制。域外国家或地区虽未见有三驾马车并行的反垄断行政执法体制,但却有两架马车并行的反垄断行政执法体制,这就是美国,也只有美国。美国是由联邦贸易委员会和反托拉斯局两架马车并行组成了联邦政府反垄断行政执法体制,联邦贸易委员会是独立机构,而反托拉斯局则隶属联邦司法部,二者都是行政性质的机构,但互不隶属,各自的行政执法范围有些有法律规定,法律规定不清楚的地方则协商解决或根据惯例确定。美国此种反垄断体制如同中国的体制那样,都是历史演变的产物,虽饱受争议但至今未改。[3]

再次,中国的知识产权保护职能同样横向一分为三,知识产局(国务院直属机构)、商标局(隶属于国家工商总局)和版权局(隶属于国家新闻出版广电总局)各履行部分知识产权保护职能。此种三驾马车并行的知识产权保护体制在域外国家或地区也是没有的,此谓中国特色之三。域外国家或地区的知识产权保护体制有单主管和双主管两种模式,也分为专设机构和内设机构两类,前面已有论述,此处不再赘述。

六、结论与启示

通过以上分析,可以得出如下三点结论:域外国家或地区的市场监管体制呈现多样化特点,不存在全球统一的市场监管体制模式,即便是同一地区或同种文化的国家或地区,也难以抽象出相同市场监管体制模式;域外国家或地区的市场监管职能分散度从16.67到44.44,也即说明市场监管机构呈现适度分散性特点,换句话说,各国都是多个市场监管机构并存,各具特色,不存在单一的集中型市场监管机构;域外国家或地区的市场监管职能不存在同一的归并模式,而是呈现复杂的归并态势,由此导致职能配置的多元化。

域外国家或地区市场监管体制的形成、改革和发展,给了我们以下三个方面的启示:相近的市场监管职能(包括其他职能)根据专业化原则可以归并到同一部门中,如质量和计量管理、认证认可和标准化工作可以归并到工业部门,食品安全监管和动植物检疫可以归并到农牧渔业部门,等等;历史传统和现实国情是市场监管体系设计时的重要参考因素,不必照搬他国做法,创设适合于自己的监管体系才是最重要的;分散型市场监管机构虽表面呈碎片化状态,但经一段时间的协作磨合会呈现无缝化的协作发展趋势,而且分散监管极具专业化监管优势,故不宜进行经常性重组或变革,以免破坏监管工作的连续性、稳定性和专业性。

参考文献:

[1]徐鸣.整体性治理:地方政府市场监管体制改革探析[J].学术界,2015(12).

[2]刘洋洋,曲明明.大市场监管体制改革的功能分析、挑战与对策[J].地方治理研究,2015(2).

[3]李国海.反垄断法实施机制研究[M].北京:中国方正出版社,2006.56.

来源:《中国行政管理》,2017年第11期

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