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吕芳,胡轶俊:在“科层制”和“契约制”之间:地方编外人员的定位

发布日期:[2018-08-13 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:当前各级地方政府都存在着大量的编外人员,这是一个跨越政府、市场和社会边界的问题,更是行政体制改革、事业单位改革和社会组织改革的共同问题。采用案例分析的研究方法,检视了中部某区编外人员与编内人员的现实差异。在此基础上,提出:编外雇佣制是科层制—契约制谱系中的一种组织形式,其行为逻辑和运行机制兼具科层制和契约制的部分特征;编外人员是“政府中,体制外”灵活可控的公共事务执行者,其存在为地方政府的人事制度增加了弹性,使地方政府可以应对社会转型期公共事务剧增和编制控制之间的冲突。

关键词:科层制契约制编外雇佣制编外人员

一、问题的提出与理论检视

2013年李克强在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上的讲话中提出,改革要把握住两条硬杠杠:一是对地方政府机构设置实行总额限制,控制政府规模,二是确定财政供养人员只减不增。此外,2013年,国办发[2013]96号文倡导政府向社会力量购买服务,并把购买服务作为创新公共服务提供方式、推动政府职能转变的重要途径。这貌似独立的两项改革其实在逻辑上存在紧密联系。当行政体制改革推进到一定阶段,我们必须统筹行政体制改革、事业单位改革和社会组织改革,因此,党的十九大提出“要统筹使用各类编制资源”。统筹编制资源既要求改革公共部门,也要求调整政府与市场、社会之间的关系。

政府部门和政府工作人员的日常行为构成了国家作用于社会的具体体现。当前,中国的基层政府存在着为数不少的编外人员,即由政府财政负担薪酬,由政府以合同形式聘用,却缺乏固定编制的工作人员。例如,公安系统全国在编警察约有170万,而全国警务辅助人员却约高达150万[1]。与此同时,现实中却存在着一种奇怪现象:同样性质的管理或服务事项,不同地方政府的处理方式却大相径庭。例如,经济普查期间,有的地方政府直接招录经济普查员作为编外人员,而有的地方通过合同直接购买服务。同样面临人员紧缺的困难,地方政府利用合同外包提供便民服务,但却招聘编外人员来完成执法工作。编外人员在地方治理体系中到底扮演什么角色?地方政府的行为选择为什么会出现这样的差异?对这些问题的回答深刻影响着中国基层治理的未来。

当前相关探讨主要由一些社会学学者在组织理论的语境下展开,可以把相关讨论分为两派主张:一派是把公务员和编外人员的差异视为传统中国人事制度中“官吏分途”的沿革;另一派则是在科层制—契约制的理论范畴内,把编外人员视为是“行政发包制”中的行政外包。

(一)官吏分途

在“官吏分途、层级分流”的理论视野下,我国人事制度中一个突出的特点是“官”与“吏”职分两途,两者在职业生涯、等级位置、激励设置等组织制度方面相去甚远,造成了官僚体制的二元结构,从而与韦伯式的官僚科层制形成鲜明对比。之所以出现“官吏分途”的制度安排,是因为我国官僚体制规模庞大从而产生治理过程中的委托—代理困难。“这一人事制度塑造了中央与地方、官与吏,进而呈现国家与社会间关联的结构性特征,并随之渗透于帝国逻辑的运作过程中,体现在正式制度与非正式制度的并存共生、象征性权力与实质性权力(名与实)之间转化的各个环节上”[2]。在此基础上,我国地方和基层治理更可以细分为官僚群体、派生群体和雇佣群体三个群体,他们是我国传统官吏分途的延续和变异。其中,雇佣群体即本文所探讨的编外人员,他们是影响地方和基层治理绩效的重要因素。而进入层级分流的精英群体或干部群体,除了具有经济学和社会学意义上的理性之外,还拥有政党所赋予的使命[3]。“官吏分途”的理论突破了把我国政府官员视为“均质理性人”的假设,认为编外人员给地方和基层官僚制度增加了灵活性。

(二)科层制—契约制的分野

在经济学理论中,产品是由企业雇用员工直接生产,还是把一部分生产环节外包给其他企业生产,这一直是一个重要问题。科斯等人对此进行讨论,由此提出了企业的边界问题[4]。内部生产还是外包生产对应着两种不同的组织形式——雇佣制与合同外包制,在雇佣制中,企业直接向雇员发布指令,而在合同外包制中,企业作为委托人,向代理人(承包企业)购买产品或服务。经济学关于企业直接生产还是外包生产的区别对于行政组织具有启示意义。科层制与合同外包制可以对应直接生产与合同外包。从科层制与合同外包制的区别出发,周黎安提出,我国的地方治理呈现出“公司化”的基本特征,进而形成了一种居于科层制和公司外包制之间的混合治理形态,他命名其为“行政发包制”。行政发包制在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度方面都区别于官僚科层制度[5]。在行政发包制的基础上,周黎安进一步区分出行政内包和行政外包的概念:“行政内包”用来概括政府内部上下级的关系,“行政外包”用来概括“影子雇员”的产生[5]。吕芳通过对某区的人事制度的研究,提出行政编、事业编和“影子雇员”以及合同外包其实是处于一个连续谱系的不同端点上,然而,处于国家—社会之间模糊地带的“影子雇员”与合同外包又具有本质区别[6]。

以上两种理论都意图跳出韦伯官僚制的模型,概括提炼更符合我国现实的行政模式。其差异在于,“官吏分途”中的“吏”被视为解决大一统国家中保持地方灵活性问题的非正式制度,而在行政外包理论中,“吏”则被视为中央沉重的财政压力的必然结果。前者在现代社会的运用与演变(层级分流)中更多指纵向上中央与地方之间的集权与放权关系;后者则试图把同一种委托—代理逻辑贯穿于纵向上的中央与地方关系,横向上的国家与社会关系。从纵向到横向、从行政内包到行政外包,都被统一到了连续的行政发包序列之中。这些学说为理解当前编外人员的存在提供了宏观的理论视野。

然而,政府的编内人员与编外人员不管是主观态度,还是客观条件都存在着一系列显著差异。此外,行政外包是政府与个人之间的契约,其承接者是不在晋升序列中的个人。而现实中,契约制还包括政府向企业、社会组织等社会力量购买服务。所以,行政发包理论在扩展横向关系的时候,缺失了向组织外包公共事务的环节。如果把从科层制到契约制的公务人员谱系图补充完整,那么编外人员与契约制中外包人员的区别在哪里?两者所体现的政府管理和服务的理念、逻辑和效果等方面又有什么差异?

为此,本文采用案例分析的研究方法,通过对某市ZS区八个街道的实地调查,了解当地的编制情况,并通过对八个街道相关工作人员进行座谈、访谈,了解编外人员的实际状态。从编外人员个体着眼,探讨编外与编内人员的客观差异。同时,比较分析编外人员与购买服务中外包人员在公共事务供给方面的区别。相比已有文献,本文的贡献在于:一是分析编内人员与编外人员客观上存在的实际差异,澄清已有的一些认识;二是把编外人员放入系统视野中,客观地分析总结编外人员与编内人员、政府购买服务中的外包人员的差异;三是概括提炼科层制、编外雇佣制、契约制三种组织形式的行为逻辑与运行机制,在此谱系中重新审视编外人员的存在及定位。

二、ZS区街道的编内人员与编外人员

ZS区为中国中部省份一个地级市的中心城区,下辖8个街道办事处,1个乡镇,共92个社区,14个村,辖区总面积为46.5平方公里,总人口31.86万人,社区干部配置职数528人,现实际配备人数为511人。

在ZS区的8个街道里,最基本的工作包括五大部分:第一,党政综合性工作,包括人大、政协、纪委、组织、宣传、统战、联络、工青妇、科教文体、保密、侨务、对台、关工委、老年科协、老年体协、老年书法协会、老干部等工作,以及文件打印、收发、档案管理、信息报送、办公室接待等具体事务工作;第二,街道市容环境管理,包括精神文明、城市建设、创建、环卫、环保、市场监督管理、“两违”等工作;第三,经济发展,包括街道财务的会计、出纳工作及招商、协护税、统计,承接区发改委、工信委交办的工作和本中心其他经济工作;第四,便民服务,包括政策咨询、受理卫生计划、民政、劳动和社会保障和红十字会事务工作;第五,综合治理,包括人民武装、维稳、信访、司法、防汛、人防、打击传销、安全生产等,以及接待、受理群众事务和综合性中心工作。

(一)ZS区街道人力资源的基本情况

8个街道登记在册的工作人员共有362名。从性别看,男性158人,占43.6%,女性204人,占56.4%;从政治身份看,党员占48.9%,非党员占51.1%。此外,他们的年龄、工作年限、学历、编制、在岗等分布情况见表1

表1 ZS区下辖8个街道的工作人员简况

第一,从年龄看,街道工作人员主要集中于21-50岁之间。其中,21-30岁的占23.0%,31-40岁之间占近40%,41-50岁的占27.5%。另外,在51-60岁之间的占10.4%,然而,这个年龄段工作人员大多属于占编不谋事、在编不在岗。因为基层干部基数大、职数少,不少干部到科级职位后就很难再有发展空间,所以当下许多地方政府都采取了基层干部退居二线“一刀切”的办法,为年轻人“腾位子”。许多地方政府规定,干部在52岁左右甚至更年轻就退出了领导岗位,这导致大批未到退休年龄的干部虽然在编,但已不再做事。

第二,从学历看,拥有中专(高中)、大专和本科学历的工作人员占到了96.8%,有2.0%为研究生,有1.2%为初中学历。工作人员大多从本地的几所大中专院校获得学历、学位,只有极个别工作人员是从外地的985及211高校毕业返乡就业。

第三,从编制情况来看,行政编制占27%,事业编制占28.1%,工勤编制占25.1%,编外人员占19.2%,另有0.6%为公益岗。编外人员中,政府有明确统计数据的仅为由人事部门公开招聘、在岗不在编的人员,并不包括各单位自行聘用的人员。这部分编外人员主要分布在党政综合性工作、综合治理中的维稳以及便民服务这些工作部门,无法估计其明确的数量。

第四,从在岗情况来看,占用街道编制、又在街道工作的仅占67%;17.7%属于为街道工作,却没有占用街道编制的“在岗不在编”人员(即编外人员);而另有9.0%属于不为街道工作,却占用街道编制的借调人员,他们从街道获得收入,接受街道的考核,但是却被借调至区政府或市政府工作;2.7%属于上级政府下派到街道来获取基层工作经验的;还有3.0%的街道工作人员下沉到社区;0.6%属于在编病假。因此,街道扮演了“人力资源抽水机”的角色,编制内人员被上级政府所占用,而街道又不得不以各种途径占用其他人力资源。

(二)ZS区街道编外人员与编内人员的客观差异

ZS区街道的工作人员中,编外人员与拥有正式编制的公务人员同处于政府内部,从事同样的工作,但是,前者属于体制之外,而后者却属于体制之内,两者获得报酬也相去甚远。那么,编外人员是否已经成为与科层制内部的工作人员完全不同的一个类别?下文主要通过皮尔森相关性检验,检验编外人员的个人情况,如性别、年龄、政治身份、工作年限、学历等情况与编制的相关性,结果见表2

表2 编内人员和编外人员在性别、年龄、学历等方面的相关性

第一,编制与性别。皮尔森相关性检验表明,编制与性别相关性差异显著,男性比女性更可能拥有正式编制。不同类别编制的工作人员中,女性比例分别为:行政编47.9%,事业编62.0%,工勤编39.3%,而编外人员76.5%为女性。访谈显示,中国传统观念中,男性需要承担更多的家庭经济责任,而编外人员的收入非常低,因此,男性如果成为编外人员,就会以各种方式转成正式编制或离开政府,则女性更追求政府内工作的稳定,因此编外人员的比例更高。

第二,编制与年龄。皮尔森相关性检验表明,年龄与编制显著相关。年轻人比年龄大的人更可能获得正式编制。通过编制与年龄的交叉分析可以看到,拥有行政编的工作人员年龄在21-30岁之间的占24%,31-40岁之间的54.1%,41-50岁之间的17.7%,51-60岁之间的仅4.2%;拥有事业编的工作人员,21-30岁之间的有39.0%,31-40岁之间的38.0%,41-50岁之间的14%,51-60岁之间的9.0%;工勤编21-30岁之间的6.7%,31-40岁之间的38.2%,41-50岁之间的43%,51-60岁之间的11.2%;编外人员21-30岁之间的22.2%,31-40岁之间的17.5%,41-50岁之间的34.9%,51-60岁之间的19.0%。可见,行政编和事业编绝大多数集中在21-40岁之间,工勤编的绝大多数集中在31-50岁之间,而编外人员的分布比较均匀,每个年龄段都有20%左右的比例,其中21-40岁之间的比例明显低于行政编和事业编。其中原因在于:这一年龄段的人正处于家庭、事业的发展期,对收入、晋升都有更高的期望,如果不能满足这方面的需求,则会离开政府,寻求其他出路。

第三,编制与政治身份。相关性检验表明,编制与政治身份显著相关。如果一个工作人员是中共党员,那么,他更可能拥有正式编制。通过编制与政治身份的交叉分析,可以看到,76.7%的行政编和51.0%的事业编是党员,即使工勤编制也有49.4%为党员,而编外人员只有11.1%是党员。其中的原因在于:当前的公务员招录和事业单位招聘都需要进行资格审查,要求应聘者满足学历、政治面貌等一系列要求,而“党员”身份往往是招录条件之一,因此,党员更可能成为行政编、事业编的工作人员。

第四,编制与受教育程度。相关性检验表明,编制与受教育程度显著相关。如果一个工作人员学历越高,他就越可能拥有正式编制。根据学历和编制的交叉分析,行政编的工作人员拥有大专以上学历的占94.7%,其中,拥有本科学历的占61.0%,大专学历的占27.4%,研究生学历的占6.3%;事业编的工作人员拥有大专以上学历的占88.9%,其中,拥有本科学历的占53.5%,大专学历的占35.4%,只有11.1%为初中、高中和中专的学历;而编外人员的学历普遍较低,初中、高中和中专的占了42.8%,大专有39.3%,本科只有17.9%,无人获得研究生学历。其中原因在于:是否获得本科以上学历是一般公务员招录的基本条件。

从个体情况来看,ZS区的编外人员与正式编制人员存在着显著差别,这种差别体现为性别、年龄差异和政治身份、教育背景的差异等。一些在政治身份、教育背景等方面具备条件的年轻人即使以编外人员的身份进入政府,在工作期间,他们可以通过各种渠道如借调等形式进入更高层级的政府,再通过公务员招录考试等公开途径获得编制,或者直接离开政府,以其他形式到市场就业。所以真正留在基层、成为编外人员的,往往是那些在就业市场上并不具备竞争力的,政治身份和教育背景都与公务员形成显著差异的人员。

三、编外人员与科层制的比较

官僚制度是理性地设计出来的等级制组织,目的是承担大规模的管理工作和实现组织的目标。虽然编外人员与传统公务人员同属政府内部,处于纵向的委托—代理关系之中,但在权力集中程度、人员身份、激励手段等方面存在着显著差异。下面将从这几个方面来具体分析编外人员、编内人员(尤其是公务员)与政府间关系的差异。

第一,权力集中程度。科层制内部存在着上下级的权力关系。在纵向的委托—代理关系中,决策部门运用高度集中的行政权威,自上而下地监控下级部门的执行状况。同样处于纵向委托—代理关系中,编外人员作为执行部门的代理方,在行政执法权上与正式编制人员没有区别,从事工作的重要性不亚于公务员。他们的主要职责为协助管理相关职能部门工作,主要从事公共设施维护、劳动保障、居家养老、流动人口管理等。然而不同的是,编外人员处于纵向分权的权力关系中,在编外人员的招聘和管理时,执行部门有着很大的自主性。与公务员管理制度的精细化相比,编外人员缺乏规范化的管理制度,没有明确的规则规定编外人员的录用、考核、薪酬、奖金、福利等。绝大部分编外人员是相关职能部门依据有关文件要求配置的,但人员选聘条件、配置数量要求、工资待遇、缴纳保险等方面标准不一。其工资待遇根据招录的部门、项目不同,待遇也参差不齐。同时,编外人员在执行公务时,也有很大的自由裁量权。

第二,人员身份。公务员是公共部门通过法定程序招录的正式官僚。从招录资格看,公务员招录既有政治要求、年龄要求,也有专业要求、学历要求。招录程序非常严格,以“千军万马过独木桥”来形容也不为过。而一旦录用,正式的官僚身份就是公务人员职业生涯最好的保障,就好像端上了铁饭碗,轻易不会被辞退。公务员的工资待遇固定,职务和级别不断提高,级别与工资待遇适当挂钩。作为非正式官僚,编外人员基本排除于体制之外。从录用到流动,编外人员与公务员完全处于两个序列。ZS区统计的临时聘用人员只包括占编不入编人员,而其他的类型还包括单位自行聘用人员、劳务派遣人员、下属公司借用人员、退休返聘人员等,因此,每个地区到底有多少编外人员并不存在确切的统计数据。当前,只有“占编不入编人员”这一类人员需要通过政府人事部门统一考试考核,其他都是各个单位自主招录,不需要经过严格的资格审查和统一考试。另外,非正式向正式身份转换的渠道较少,每年只会拿出极少数几个公务员名额,让这些编外人员报考。

第三,激励手段。正式身份是公务员最好的职业和收入保障,所以编外人员所获得的激励与公务员有着显著的差异。首先是工资福利。编外人员的工资与正式的行政编、事业编都不同,行政编、事业编的工资是按照工作年龄、物价等不断调整的,而编外人员收入一般是定额支付的,五险一金、年终奖金都包括在内。ZS区是不管该工作人员在哪个岗位,干什么职业,1200元/月收入,远远低于公务员和事业编。该省其他地区的也大多在2000元/月以下。其次是收入来源。收入来源与工资福利的稳定性相关。公务员与事业编的收入来自于政府财政拨款;编外人员的收入来源包括财政拨款、专项经费和各类罚没收入等多种。一般情况下,占编不入编人员的收入来自于地方政府的财政拨款,列支“人员经费支出”;多数编外人员的支出不是列支“人员经费支出”,而是列支“专项支出”,如“再就业专项资金”或其他专项;更有一些部门的编外人员的工资并没有纳入财政保障,只能依靠街道的公房出租,及行政事业性收费和罚没收入等。虽然目前财务实行“收支两条线”,但是,基层政府往往会以各种形式的税收返还、罚没收入的返还来支付工资。例如,交通协管员的收入来自于交通执法的罚没款项,城管人员的收入来自于渣土、违法施工等财政返还部分。按照相关规定,政府各部门经费应该有严格的支出用途,所有这些资金在名义上各有归属,但是,实际上基层政府通常会将所有可支配资金放到政府这个“大盘子”里统一使用[7]。这正是基层政府财政运转的最为关键的部分。这种统一混合使用为“人头费”挤占“事业费”提供了可能。最后是考核与内部控制。与激励相关的考核和内部控制也会因身份差异而有所不同。“对于官僚体制的官员来说,原则上只有当他可能依仗由某一种‘规则’所确定的一种特殊的‘权限’时,他才能下达具体的命令”[8]。官僚系统内部一般有明确的管理制度,包括分类、录用、任免、职务升降、考核、奖励、交流、培训、工资福利保障、回避、违纪制度等。然而,地方政府基本上没有建立管理编外人员的规章制度,也不存在着正式的奖惩制度。如果编外人员出现严重违纪行为,一般也以开除了事。

第四,利益诉求和价值导向。编外人员虽然处于政府内部,和编内人员一样行使公共权力,但是,他们不管是受教育程度、政治身份等客观条件还是晋升、薪酬等各项管理制度都区别于编内人员。因此,编外人员可以准确地界定为是“政府中、体制外”的人员。这种边缘性的身份对编外人员激励不足,导致他们在公务执行中,更多地追求个人利益和执行效率。与此同时,纵向分权的权力关系,也使编外人员此类的利益诉求和价值导向成为可能。所以,不同的管理制度直接影响了编内人员与编外人员的主观态度,也影响了公务执行的客观效果。

四、编外人员与契约制的比较

虽然从形式上看,编外人员属于政府购买个体的工作,而契约制的政府购买服务是政府把工作外包给企业或社会组织,两者差异不明显,但是,地方政府选择聘用编外人员还是选择契约制表明地方政府在处理地方公共事务时,协调政府、社会、市场的根本机制不同,背后折射出两种机制在委托—代理关系、人员身份、组织权力、控制手段和主观诉求等方面的差异(见表3)。

表3不同组织类型与其基本特征

第一,委托—代理关系。政府执行部门和编外人员之间只存在着纵向的委托—代理关系,政府购买服务则还同时存在多层横向委托—代理关系。这种委托—代理关系会出现在三个层面上:公众对其代理人(政府官员)的控制;政府官员对其代理人(官僚)的控制;政府作为委托人对其合同承包人的控制,促使承包人以最小的成本实现组织目标,降低风险,并且鼓励创新和高效率[9]。其中,除了政府官员对其代理人的纵向官僚控制,其他两种委托代理是横向的跨界代理。这种平等主体之间的委托代理,增强了代理方行为的能动性。合同外包虽然在节约成本上有优势,然而,由于存在多重委托—代理关系,政府的控制链变长,管理和服务责任不明确。

第二,人员身份。形式上,政府购买个人劳务还是购买组织服务?这个问题其实涉及的是代理方身份的差异。前者属于非正式的官僚身份,仍然是在政府人员录用方面做加减法;而后者突破了在政府内部解决问题的局限,跨越了政府、市场之间的大鸿沟,利用市场机制来解决政府问题。因此,前者缺乏成本观念,可以不计成本地完成任务,而后者需要考虑成本—收益的效益。政府与编外人员之间仍然是政府内部的直接控制关系,而契约制下是一种相对平等的资源依赖关系。

第三,组织权利控制方式。地方政府可以运用行政权力直接控制编外人员,甚至可以同工不同酬,编外人员比公务员更加弱势,缺乏发言权,因而,政府更容易实施控制与管理。合同外包虽然在节约成本上有优势,然而,由于存在多重委托—代理关系,政府的控制链变长,管理和服务责任不明确。而且,在契约制下,参与提供公共服务的社会组织一般也是独立法人,地方政府无法紧急调动和随意指挥社会组织,因此,比起编外人员,社会组织对政府缺乏快速回应性。

第四,利益诉求与价值导向。不同的制度安排下,服务供给实现了不同的价值。雇用编外人员,政府是从社会中攫取人力资源,主要是为了完成政府既定的社会管理工作,公共开支更多地转化为行政管理费用和编外人员的收入,地方政府并没有致力于公共服务的增加和公共服务体系的建设。地方政府虽然从社会中获得更多的人力资源,但是“人海战术”并没有致力于提高政府工作效率。从个人角度来看,执行过程中的编外人员对政府部门较弱的激励手段回应逻辑很简单,而努力主要放在公务中确保个人利益,追求既定工作任务的完成,单纯以执行效率为价值导向。而契约制中,代理方组织化了政府外部的个人力量,个人利益聚合成组织利益,以平等的身份参与公共事务。政府通过合同与合作使企业或社会组织获得公共开支,利用市场竞争机制来组织、协调生产网络,利用社会力量的专业化能力增加服务供给,既为社会力量的发展拓宽了空间,也提供了更加优质的公共服务,因此提高了政府效率。可见,社会力量参与政府购买服务是公益与私利的复合,能够同时实现服务质量和政府效率,在价值导向上同时追求公平与效率。此外,企业和社会组织在促使公民从“吃福利”(welfare)到“找工作”(workfare)的转变过程中扮演了重要角色。

五、科层制—契约制的谱系图:编外人员定位的再审视

在科层制—契约制的统一谱系图中来分析,编外雇佣制位于谱系图的中间过渡地带,是带有行政性控制的个人契约,既满足了科层制逻辑下的管理过程,又嵌入了契约制逻辑下的自主生产。本部分在科层制—契约制谱系中,通过分析三者在行为逻辑和运行机制上的特点,重新审视编外人员的定位。

(一)行为逻辑

行为逻辑包括制度本身的权力结构以及在其影响下的公务人员的利益诉求和价值导向。科层制的组织形式是一种政策制定与执行的纵向委托—代理结构。这种委托—代理结构对组织的利益诉求的影响有二:一是高度集中的权威与自上而下的层级节制,使决策层的意志得以有效实现;二是公务人员稳定可预期的薪酬保障和晋升前景,使个人利益与公共利益相关联。在这个结构下,虽然科层组织涵盖了决策层与执行层,但不管决策层还是执行层,反映的利益诉求都应该是公共利益诉求。从利益诉求出发,政府部门代表公共利益,公共事务的决策中就会以社会公平优先。

在谱系图的另一端,契约制中的企业或社会组织成为公共事务或服务的生产者。相对前者,这是一种横向的委托—代理关系。在购买服务中,公共事务执行人员以组织的形式存在于行政组织外部,是相对平等的主体。这类组织参与承包公共事务,是遵循市场机制、追寻组织利益的结果。一方面,社会力量参与公共服务购买,需遵循市场原则,降低成本,追求效率;另一方面,社会力量参与公共服务购买,其生产活动具有公共性。公共产品的公平供给也成为承包方公务人员的价值导向之一。

编外雇佣制处于谱系图的中间地带,虽仍是纵向委托—代理关系,但属于政府执行部门与体制外个人之间的委托代理。从科层制角度上看,编外人员属于官僚体系的最底端,服从政策执行部门的领导,对执行部门负责。在传统科层制中,决策部门委托执行部门,代理执行公共事务,公共利益需求自上而下贯彻。而到了执行部门,为了应对上级的行政任务,执行部门再次委托编外人员,要求其代理及时完成大量的公共事务。在这多层委托过程中,公共利益诉求遭到削弱。同时,结果导向的行政控制又为编外人员追求个体利益提供了空间。从公共服务购买的角度看,编外人员是被购买来从事公共服务的人力资源,以个体的形式孤立于行政体制之外。政府部门的强势地位,以及编外人员不具竞争力的个体条件,又使其在合约中关于收入和社会保障方面存在明显的劣势。在这种“既患贫又患不安”[10]的状态下,编外人员自然无法舍弃个人利益而以公共利益为先。所以,编外人员作为“政府中、体制外”的未组织化的个人,追求的是个人利益。而个人利益又与执行效率挂钩,所以编外人员的行为以效率为价值导向。

根据利益诉求和价值导向,基本可以理清三种类型公务人员在权力体系中的位置,同时,可以判断这三类人员依据各自的角色和定位执行公务时的行为逻辑。

(二)运行机制

上文呈现了三者具体的组织制度安排,下文运行机制的描述侧重于对控制链条和责任链条的阐述。控制链是行政权力的运行线路,而责任链则是公务执行人员对于控制的回应。两条动态的链条,一同展现了三种制度的总体运行机制。

第一,从科层制的逻辑上看,高度集权的权力组织形式决定了控制链的垂直分布(见图1)。蕴含着社会利益和公平价值的行政目标就沿着控制链垂直传递。控制链中的控制权则依靠激励与内部控制和考核实现。韦伯认为,理想的科层制是由训练有素的专业人员依照既定规则持续运转的行政管理体制[11]。所以,科层制下,对编内人员的激励和控制都以规则和制度的形式固定下来。控制链通过稳定可期的激励和严格的过程控制和考核,层级节制,使行政目标和决策得以贯彻执行。对应自上而下的控制和考核,责任链条则自下而上。

图1科层制下的运行机制

第二,契约制下,兼顾公平与效率价值和横向分权使政府与社会力量在购买服务过程中进行平等的互动。公共权力无法在组织界限外继续使用,而用契约来对承包方进行激励和控制。横向的分权过程中,承包方获得了资金使用和服务生产的自主权。资金使用的自主权和剩余的获得权,激励了承包方对于服务成本收益的考量,提高了服务效率。同时,契约制的结果导向既削弱了政府对于服务生产的控制强度,也将社会评价纳入到对服务效果考核中来。这就延长了控制链,政府部门通过与服务对象建立意见表达通道,对承包方进行考核和控制。随着控制链的变化,责任链条也发生了转向:服务的生产方(社会力量一般只参与公共服务,而非管理)不再只回应政府部门的合同要求,而且更注重服务对象的需求和感受(如图2)。换言之,公共服务从供给导向转变为需求导向。

图2契约制下的运行机制

科层制与契约制从控制手段到控制链、责任链走向都存在着巨大的差异。若为控制编制,而将服务生产直接从科层制转向契约制,当下我国面临着思维转换、组织准备和社会培育等问题。如若贸然转向,反而失去效率,尤其对于一些应急性或采用“一票否决制”考核方式的公共事务。因此,雇佣编外人员,起到了缓冲的作用。其运行模式(见图3)可以看出编外人员虽属于个体人力的购买,但本质属于科层制范畴,两者控制链和责任链走向基本一致。因此相对于契约制,政府部门也更倾向雇佣编外人员,但两者相比也存在着许多差异。具体来说,个体劳动力的购买更利于行政控制,但在纵向分权和效率导向的运行逻辑下,编外人员获得了较大的灵活性和自主权。结果导向的行政控制给编外人员带来了更多的灵活性来追求公共事务执行的效率。这种效率导向符合政策执行层的现实要求,责任链条指向的也是政策执行层。

图3编外雇佣制下的运行机制

结论

回应本文的理论检视,编外雇佣制处于科层制与契约制的谱系中间,既显著区别于科层制,也与契约制大相径庭,因此,无法用行政发包的逻辑一以贯之。与此同时,编外雇佣制又兼具另两种制度行为逻辑和运行机制的部分要素,因此,在现实中成为一些地方政府应对公共事务扩张和编制控制压力的现实选择。首先,编外人员位于科层制结构之内,能适应上级对下级、决策到执行的强控制要求。其次,编外人员能够及时回应公共事务的供给方要求,并对委托方负责。随着社会公共事务的扩张,政府无法及时调整管理职能,无法及时调整治理结构以提高与社会合作的能力。最后,适当的纵向分权,结果导向的行政控制,赋予编外人员处理公共事务的灵活性。政府职能转变除了政府自身需做充分准备,社会也需发展出一定的自组织能力和承接政府外包的公共服务的专业能力。在社会组织参与治理能力有限的情况下,地方政府需要过渡性的人力资源。

总而言之,编外人员的存在使政府的人力资源分为最核心内层、中层和外层,从而增加了政府人事制度的弹性,这种弹性是相对于编制的刚性约束而言的,更是相对于国家—社会的边界而言的。政府通过购买,将体制外人力资源吸收进公共事务领域,成为灵活可控的执行者。这种人事制度上的弹性使地方政府可以应对社会转型时期急剧增加的公共事务和编制控制之间的冲突。

来源:北京行政学院,2018年第3期

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