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石亚军、邱倩:赋予省级及以下机构更多自主权的改革意涵

发布日期:[2018-08-23 ] 点击次数:[] 来源:

摘 要赋予省级以及以下机构更多自主权,是深化党和国家机构改革的一项重要任务。立足统筹党和国家机构改革的境域,着眼以更好发挥中央和地方两个积极性为主旨,以优化中央和地方权责体系为关键,以构建从中央到地方科学的工作体系为落点,才能全面准确地理解和把握这项改革的基本意涵。

关键词:放权;两个积极性;权责体系;工作体系

引言

增强地方治理能力,是党的十九大关于新时代经济社会建设战略部署在基层得以能动贯彻落实的基本保障。十八大以来,简政放权在打包还权于市场和社会和部分放权于地方政府方面取得了显著成就。针对地方机构尚未完全具有充分必要自主权而使治理能力受限的现状,党的十九大和十九届三中全会在党和国家机构改革部署中明确要求赋予省级及以下机构更多自主权。落实这一要求,许多由中央机构掌握的权力将进一步向地方机构转移,放权的结果无疑是增强地方权力的分量,必然引起中央和地方权力配置进一步发生变化。不过,放权的目的绝不是形成强化地方削弱中央的“跷跷板效应”,而是以切实处理好中央和地方关系为主线,着眼于更好发挥中央和地方两个积极性、优化中央和地方权责体系、健全从中央到地方科学的工作体系三个维度,通过地方自主权的回归重置中央和地方各自的权重,重建两方各有权重的合理权力结构,使中央和地方共同发挥和体现推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。

一、改革的主旨是更好发挥中央和地方两个积极性

赋予省级及以下机构更多自主权,是自上而下的放权改革。改革的主旨并不是见诸于一些权力在中央和地方之间单纯转移,而是要使更好发挥中央和地方两个积极性成为中央和地方关系的生动形态。

中央和地方的关系在制度范畴中是权力的隶属关系,即中央和地方在国家政治架构中权力位能的区别与关联。中央是国家治理的核心,地方是国家治理的圈层,在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中,中央面向全国一盘棋,站整体之位、大局之位、根本之位,地方立足本地棋局,站辖区之位、局部之位、躯干之位。辖区服从整体,局部服从大局,躯干服从根本,中央和地方的权力隶属关系具体体现为中央的领导权与地方的实施权的关系。

中央的领导权和地方的实施权是国家治理的两种功能性权力,在国家改革、建设、发展、安全、稳定事务中承负并发挥不同的治理功能。领导权是国家治理中具有核心功能的权力,把握国家发展、社会进步的整体布局、走势、秩序,决定政治、经济、文化、社会、环保、军事、国防、外交等工作的路线、方针、政策,在国家治理体系中发挥引领功能。中央的领导权具体体现为根本方向把握权、重大改革决策权、全局走势驾驭权、重要资源配置权、重大政策法规制定权、国家机器主掌权、国家安全控制权、国际事务运筹权等权力,承载着国家治理的根本性、全局性、纲领性事务。实施权是国家治理中具有支撑功能的权力,将中央的整体部署转化为本地的行动方案,以地域性规划、政策、制度以及其它各种措施对接中央的大政方针,保证本地改革建设符合中央要求并实现经济社会高质量发展,在国家治理体系中发挥支撑功能。地方的实施权体现为落实中央战略部署任务所行使的地区规划制订权、激励政策决定权、运行资源配置权、地区经济调节权、市场运营监管权、社会秩序管理权、公共服务提供权、环境生态保护权、民生社稷保障权、内外合作推进权等权力,承负着国家治理的区域性、局部性、运行性事务。

基于两种功能的关系,领导权和实施权之间具有两种属性:一是功能相别,两者具有不可替代性。领导权就是领导权,实施权就是实施权,相互不能替代,领导权只能是中央掌握,实施权应当由地方行使,倘若中央包揽了地方事务,必然导致领导权的越位和实施权的缺位双重错位,中央的部署难以在地方精准落实,倘若实施权超越领导权,必然导致领导权的虚位和实施权的倒位双重失位,使中央的领导落空;二是功能相辅,两者具有不可或缺性。领导权必须依靠实施权落实领导,实施权必须依靠领导权有效实施,任何时候,国家治理体系的整体效能,取决于中央的全局领导和地方的局部实施相得益彰并强而有力,倘若下强上弱,国家治理体系就会因缺乏凝聚核心而处于散状,形不成治理效能的宏观定式,倘若上强下弱,国家治理体系就会因缺乏支撑落脚而处于虚状,形不成治理效能的微观定局。领导权与实施权的不可替代性和不可或缺性相互统一,不可替代性彰显A是A,B是B,不可或缺性彰显AB之间相互依存。

在以往党和国家机构职能体系中,中央和地方权力配置的功能关系不够明确,突出的表现为越能包揽和跨权履职两种弊端。越能包揽就是中央的一些机构混淆领导功能和实施功能的界限,不仅管规划、标准、政策、监督,还管地方的操作、运行、推进,跨权履职就是中央的一些机构运用领导权,决定、指挥和左右下一级甚至下几级地方机构的事务,导致地方由于许多实施权被替代而缺乏发挥积极性的空间和平台。比如,在与市场准入、社会事务、人民生活有关的发改、住建等系统,中央的机构与省市县级机构同样负责一种事项的审批,而且相当多的事项是非政府投资项目,区别仅仅在于投入资金的额度,这就造成一些在地方创业对地方经济社会发展起支柱性作用的企业和社会组织,其根本命运掌握在中央机构,地方爱莫能助;有的中央机构按照本部门的意愿,随意干涉地方的机构和职能设置,使地方缺乏根据本地区发展需要创新设置机构和职能的权力,想为与能为不能统一等等。

中央和地方两个积极性体现为中央坚强领导的积极性和地方有力实施的积极性,根本上取决于在明确划分中央的领导权和地方的实施权的基础上,确保领导权和实施权不可替代性和不可或缺性相统一的制度保障,提供这种制度保障,正是在深化党和国家机构改革中赋予省级及以下机构更多自主权的着力之处。在深化党和国家机构改革境域中赋予省级以及地方机构更多自主权,必须着眼于坚持中央的领导权和地方的实施权不可替代性和不可或缺性的统一,做好确权和放权工作。见之于坚持不可替代性,就是要在坚持中央统一领导的基础上,克服那种认为领导是虚活,实施是实活,领导机构不具有直接控制实施的手段便体现不出领导权威的错误认识和做法,坚持各就其位的原则,进一步完善中央和地方各级机构权力清单制度建设,按照科学分类方法,对履行领导功能的中央机构权力和履行实施功能的地方机构权力进行定位、归类、分解,明确两类权力的功能边界,做好确权工作。见之于坚持不可或缺性,必须克服部门利益的藩篱,坚持各司其职的原则,通过深化简政放权改革,将属于地方各级机构的各种自主权,完全从中央机构剥离出来,彻底向地方机构放倒位,做好放权工作。通过上述两项措施,使领导权和实施权各有功能性权重,形成既有中央整体掌控又有地方具体落实的上下两强结构。

二、改革的关键是优化中央和地方权责体系

赋予省级及以下机构更多自主权,是从高到低的划权改革。改革的关键决不是有多少权数从中央的权力清单转列到地方的权力清单,而是要使优化的中央和地方权责体系成为中央和地方关系的牢固基石。

中央和地方的关系在体制范畴中是权力的层构关系,即中央和地方在国家治理体制中分工和合作的关系。中央是国家治理的高层,地方是国家治理的下层,在国家治理体制中分级掌握和行使管理权,中央统领全国总系统,管宏观,地方负责本地子系统,管相对于全国的微观,总系统由子系统构成,宏观靠微观展现,中央与地方的权力层构关系具体体现为中央的宏观管理权与地方的微观管理权的关系。

中央的宏观管理权和地方的微观管理权作为国家治理的两种层级性权力,是中央的领导权和地方实施权这两种功能性权力围绕管理层级事务进行配置的具体体现。宏观管理权是国家治理的上位权力,发挥顶层设计、整体布局、宏观调控、趋势制导的作用,权力行使面向全国各地区各系统的各行各业,权力效应具有普遍性、包容性、广涉性、定制性。微观管理权是国家治理的下位权力,发挥区域因应、局部对应、过程把控、微观运行的作用,权力行使面向地区、系统的各行各业,权力效应具有特殊性、具象性、落实性。构建宏观管理权与微观管理权之间科学合理的权责体系,决定着中央和地方各自有事可为、有权能为、有责善为,是国家治理体制点面贴序、令行贯通、价效统一的基本前提。

在以往党和国家机构职能体系中,权力配置的层构关系有所不顺,以“一些领域中央和地方机构职能上下一般粗,权责划分不尽合理”[1]为典型表象,反映出中央一些机构不仅管宏观,还在许多方面和事务中插手微观的层构模糊和职能胶着。本来应当由下位权力管理的微观事务被上位权力包揽,必然导致因中央机构缺乏落地手段和地方机构缺乏实际权责,使属于微观管理的许多事务在基层落实过程中要么推不动,要么打折扣、走过场。

机构运事而立,权力量事而设,责任伴事而生,优化中央和地方的权责体系,应当按照“中央加强宏观事务管理,地方在保证党中央令行禁止前提下管理好本地区事务,合理设置和配置各层级机构及其职能”[2]的要求,在中央和地方之间进行包括事权和事责、财权和财责符合层级规格和逻辑关联的恰当配置的基础上,赋予省级及以下机构更多自主权,“使地方政府切实拥有谋事、干事、成事的充分自主权”[3]。

其一,科学划分中央和地方事权。中央和地方的事权划分包括两种类型,一是共为类型,即中央和地方各个层级都要行使的事权,包括涉及党中央集中统一领导和国家法制统一、政令统一、市场统一的事务;二是各为类型,即中央和地方各自专司的事权。对于各为类型的事权划分,基于管理范围与距离、管理成本与收益的综合考量,管理范围的大小,决定管理者与受益者之间能效距离的远近,管理成本的高低,决定着眼什么样的收益选择管理范围和距离,于是,低成本、高收益、近距离、适范围的对应关联,成为界定中央和地方事权的理由。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出将“国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权”[4],在中央层面,党中央发挥国家的领导核心作用,负责具有全局、根本、重大意义的深化改革、依法治国、经济、农业农村、纪检监察、组织、宣传思想文化、国家安全、政法、统战、民族宗教、教育、科技、网信、外交、审计等工作的领导,国务院发挥国家的行政领导作用,行使全国范围内推进经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护的事权。在地方层面,主要行使“直接面向基层、量大面广、由地方实施更为便捷有效的经济社会管理事权”[5],以及将“区域性公共服务作为地方事权”[6]。显然,赋予省级以及以下机构更多自主权,就是要把属于地方应有的事权限放到地方,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

其二,根据事权的划分合理确定中央和地方的支出责任。按照“科学设置中央和地方事权,理顺中央和地方职责关系”[7]的要求,在中央和地方事务划分的基础上,应当确定与事权相匹配的支出责任。现行的中央与地方支出责任划分存在与事权脱节和倒挂的问题,从支出总量上看,地方政府承担了绝大部分的支出责任。“2013年中央直接支出占全国财政支出的比例仅为14.6%”[8],意味着地方政府承担了八成以上的政府支出责任;从具体支出项目看,由基本建设投资到科教文卫事业支出,地方政府承担了诸多央地共同事务的主要支出责任,[9]以教育支出为例,2010至2015年,地方政府的义务教育支出占比一直保持在99.9%的的高位。[10]除此之外,对于应该完全属于中央负责的国防和外交支出,地方政府也承担了部分支出。[11]应当以事权为基础,推进中央与地方事权与支出责任相适应,比如,将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定为中央财政支出事项,将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等基本公共服务确定为地方财政支出事项[12]。与此同时,减少并规范中央与地方共同事权,将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同事权,由中央和地方按照双方在战略规划、政策决定、执行实施、监督评价等各个环节所占比例承担支出责任。[13]

其三,理顺中央与地方的财权与财责关系。财政收入是政府维持自身机构运转,落实支出责任的物质保障。政府自有收入以财政权力为基础,财政资金朝权力所属主体汇集。1994年推行分税制改革以来,形成力事权层层下放与财权层层上收的交合,导致政府层级财权与财责倒挂。中央政府享有55%左右的财政收入,却只承担了20%左右的财政支出,地方政府仅享有45%左右的财政收入,却承担了80%左右的支出责任,并且越往基层,财政缺口越大。理顺中央与地方的财权与财责关系,应根据财政责任分配赋予地方政府更多财政自主权,要“完善一般性转移支付增长机制,重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。……。清理、整合、规范专项转移支付项目,逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套,严格控制引导类、救济类、应急类专项,对保留专项进行甄别,属地方事务的划入一般性转移支付”[14];要深化税收制度改革,通过税种和税比的调整,健全地方税体系,在税种上,“将那些与地方经济和社会事业发展关系密切、税源分散、适合地方征收的税种划分为地方税收”[15],如加快房地产税立法并适时推进改革,将房产税作为地方政府主体税种之一;在比例上,适当提高共享税中增值税的地方分享比例,推动实现地方自筹收入基本满足支出责任需求等。

三、改革的落点是构建从中央到地方科学的工作体系

赋予省级以及以下机构更多自主权,是从集到分的调权改革。改革的落点尚不是单纯的权力归位,而是要使从中央到地方科学的工作体系成为中央和地方关系的坚实保障。

中央和地方的关系在机制范畴中是权力运行关系,即中央和地方在治理运行中各自发力、相互协调、共同起效的机制。中央发挥的是国家治理的引力,地方发挥的是国家治理的动力,中央和地方的权力运行关系具体体现为中央的决策力与地方的执行力有源有流、源流贯通、源呼流应的关系。

中央的决策力和地方的执行力是国家治理的两种承责能力,是在战略投入与战术输出对应中的合力。决策力是国家治理的统领力,体现为统筹全局力、综合治理力、协同推进力,对国家治理的质量、效应,国家发展的水平、命运负总责。执行力是国家治理的落实力,体现为事业推进力、事务管理力、事策执行力,对本地治理的质量、效应,本地发展的水平、前途负主责。统领力负责目标、纲领、制式,落实力负责过程、流程、环节。决策力和执行力决定国家治理的效能,其饱满的蓄力能量、一致的着力方向、共振的发力频率、相续的合力效应构成从中央到地方工作体系的环向。在以往党和国家机构职能体系中,由于权力包揽,中央一些机构不仅管决策,还越级代替地方操作执行,这便导致地方对中央的依赖,形成执行主体性角色不明、意愿不旺、动力不强、能力不壮,使从中央到地方的工作体系不够顺畅,治理效能不够理想。

十九届三中全会明确提出,“治理好我们这样的大国,要构建从中央到地方运行顺畅、充满活力、令行禁止的工作体系”[16],这一部署指明了深化改革的方向。

运行顺畅体现为从统一部署到分级实施过程完整、环节衔接、流程通达,实现一以贯之的治理流向。在中央的统一部署和地方的分级实施之间,影响运行速率和质量的主要因素是地方执行的动力与中央决策的引力在认知上的符合度、价值上的契合度、落实中的闭合度,这三个维度的高低,与运行速率的高低和质量的好坏成正比。现实存在的部门利益和地方利益往往是左右三个维度成色的体制障碍,来自中央层面的部门利益既会在一定程度消减决策力中的公共性和正当性,又会在一些方面蚕食执行力中的自主性和能动性,来自地方层面的地方利益,在一定层面使执行偏离决策的全景方向、路径,部门利益和地方利益的双重夹击,造成决策与执行之间的梗阻,导致中央的一些部署在地方实施中不能完全落实。构建从中央到地方运行顺畅的工作体系,一方面,要通过统筹党和国家机构改革,充分运用政策、法律、监督手段,在规范中央部门的正当权责的同时,克服部门利益的存在和作用,使地方在没有部门利益干扰的环境中拥有充分的自主权,充实无体制障碍的执行力,另一方面,要在向地方进一步放权的同时,进一步规范地方机构和职能体系,克服地方利益的存在和作用,以此保证中央的决策在作出和下达中,地方的执行在受领和推进中,实现认知、价值和落实的高度一致。

充满活力体现为决策科学、执行有力、措施有效,实现生机蓬勃的治理流程。在中央统一部署和地方分级实施之间,影响活力燃点和能效的主要因素是中央科学决策的下接保障机制、地方有力执行的充分必要条件、央地有效措施的整体配套,这三个要素聚焦于地方管理体制,使构建合理的地方管理体制成为从中央到地方的工作体系是否具有活力的关键。现实中存在的地方与中央在机构职能同构基础上,地方过于依赖中央并在编制、经费、人员素质等方面缺乏承接来自上位机构下放的权力的条件和能力等问题,导致地方活力的燃点不高,效能不足,以致自下而上影响整体工作体系的活力。构建从中央到地方充满活力的工作体系,要致力于构建简约高效的基层管理体制,通过采取面向人民群众、符合基层事务特点加强基层政权建设,以夯实国家治理体系和治理能力的基础。其重点一是通过“根据工作实际需要,整合基层的审批、服务、执法等方面力量,统筹机构编制资源,整合相关职能设立综合性机构,实行扁平化和网格化管理”[17]等措施,“推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物”[18];二是建立健全中央与地方机构职能的对接和衔接机制,“上级机关要优化对基层的领导方式,既允许‘一对多’,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许‘多对一’,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报”[19]。

令行禁止体现为法令严正、言出必行、行止分明,实现说到做到的治理流势。在中央统一和地方分级实施之间,影响行止边界和方式的主要因素是行政命令与行政决策的吻合度、行政行动与行政规矩的符合度,这两个维度的高低,决定行遵之令的引导力的正当与否,止依之禁的执行力的合适与否。现实中存在的失范、违规、怠惰等心理、行为,是阻碍令行禁止的体制障碍,无视法规、任意行事、消极应付导致在传递决策令中,形成决策令与决策意的价值偏差,并对实施造成误导,一种典型的表现是一些地方政府通过政策执行度的拿捏,会在实践过程中对其与中央政府的关系作出策略性的实际调整,得到利益的时候,更多表现为服从,无利益时更多表现为疏远[20]。构建从中央到地方令行禁止的工作体系,关键是要用制度克服失范、违规、怠惰等心理、行为,通过法律法规和各项制度建设,“明确政策标准和工作流程,加强督促检查,健全监督体系,规范基层管理行为,确保权力不被滥用”[21],“保证权力在有效的监督和制约机制中运行,保证权力被用来促进公共利益的实现,促进生产力的发展,促进社会的进步”[22]。

 

参考文献:

[1]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[2]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[3]石亚军:《深化机构和行政体制改革推动国家治理体系创新》,载《政法论坛》2018年第2期。

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民网,http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[5]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[6]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民网,http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[7]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[7]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[8]杨志勇:《分税制改革中的中央和地方事权划分研究》,载《经济社会体制比较》2015年第2期。

[9]参见中央财经大学课题组:《中央政府与地方政府责任划分与支出分配研究》,载《经济体制改革》2006年第6期。

[10]参见孙玉栋、庞伟:《我国中央与地方事权与支出责任划分的再思考》,载《财政监督》2017年第9期。

[11]参见孙玉栋、庞伟:《我国中央与地方事权与支出责任划分的再思考》,载《财政监督》2017年第9期。

[12]参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。

[13]参见《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发[2016]49号)。

[14]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,人民网,http://politics.people.com.cn/n/2013/1115/c1001-23559207.html(最后访问时间:2018年5月12日)。

[15]周琬、杜正艾:《建立健全财权、财力与事权相匹配的机制》,载《行政论坛》2011年第5期。

[16]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[17]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[18]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[19]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[20]参见刘光俊、王云诚、毕红霞:《财政分权下中央与地方政府的博弈分析》,载《生产力研究》2010年第9期。

[21]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,中国共产党新闻网,http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0305/c64094-29847159.html.(最后访问时间:2018年5月12日)。

[22]张康之:《权力下放的思想及其实践》,载《湘潭大学社会科学学报》2000年第4期。

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