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樊红敏、周勇振:县域政府动员式社会治理模式及其制度化逻辑

发布日期:[2018-09-10 ] 点击次数:[] 来源:

一、 问题的提出

伴随着经济高速增长和社会转型出现的各类社会矛盾使社会稳定成为日益重要的议题,而国家治理现代化战略的提出,使地方政府社会治理方式和治理模式的认识和研究显得愈加迫切。卡赞·西吉尔指出:“治理的能力主要取决于治理的方式”,[1]治理方式的运作和治理模式的形成型构出特定的治理结构。随着社会稳定作为“政治任务”在地方政府决策中被置于越来越重要的位置,地方政府在社会治理中的角色,以及认识地方政府在维稳中的行动模式成为迫切需要研究的议题。虽然已有研究普遍倾向于认为县乡政府陷入维稳困境,社会治理能力在弱化,[2]但不可否认的是到目前为止地方政府实现了安定团结和平稳发展。由于中国上下分治的独特稳定机制,也由于县域在国家治理体系中的“节点”位置,[3]县域政府成为社会冲突治理的主要责任者和维稳前沿阵地。本文以县域政府为研究对象,选取实现了初级工业化的A市(县级市)和农业县B县为个案。A市位于河南省中北部,是以煤炭、耐火材料加工等为主导产业的资源型工业县(市),在产业结构调整和转型升级过程中,由于企业停产、搬迁等原因,产生了诸如煤矿沉陷区赔偿、产业工人失业、下岗工人社会和医疗保障等问题。B县位于河南省东部,是农业和人口大县,处于农业经济向工业经济转型过程中。近年来主要面临着历史遗留问题如退伍军人优抚、下岗工人生活保障以及城镇化进程中失地农民就业等诸多问题。

关于中国社会治理模式有着大量有价值的研究,并分别在国家社会治理、地方社会治理以及基层社会治理三个层次上展开,提出了运动式治理、统合化治理等极具洞察力的解释框架。“国家运动”的研究深刻透视了1949年以后国家社会治理模式的形成和特质。国家各级部门和政府为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有运动,既包括“反右”、“文革”等政治性很强的运动,也包括“爱国卫生运动”、安全生产大整顿等生产性运动,以及一些地方性运动等等,体现了中国特色的社会治理方式,其基本特征是非制度化、非常规化和非专业化,强调运动式治理不可能永续发展,只能与常规社会治理方式交替发生;[4]周雪光通过对中国传统中华帝国以来的运动型治理机制的深入研究,提出中国运动式治理是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上,他更强调科层制常规机制和运动型治理动员机制两者之间存在着紧张和不兼容性,运动型治理机制意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制。[5]李里峰、唐皇凤、郭小安等通过对“土改运动”治安专项治理中“严打”及其他“集中整治活动”等的分析,指出“运动式治理”是中国社会治理中较为常见的一种治理方式,对于理解中国社会治理模式提供了具有很强解释性的框架和分析概念。[6]

关于地方社会治理,折晓叶通过观察县域政府经营城市这一现象洞察到了县域政府治理模式的新变化,她用统合化治理模式来分析县域政府在经济发展中围绕项目平台采用“行政—政治—公司”三位一体统合机制。[7]也有学者对维稳的研究关注到了地方政府信访体系信访专项救助基金的“规范化”现象,并将社会冲突治理中信访体系规范化定义为非正式治理。张永宏、李静君在对基层维稳策略的研究中,分析了“将抗争中讨价还价常规化、惯例化”现象;[8]程熙、倪星、原超、程琥等分别通过个案分析了运动式治理日常化及其逻辑。[9]以上这些研究对于理解地方政府社会治理模式有启发性意义。但地方政府维稳的制度化不能仅用“非正式治理”来解释,实际上,面对维稳的压力,地方政府正在通过不断正式化维稳体制来解决社会矛盾和冲突的压力。

也有学者以基层社会治理为研究对象提出了有价值的解释性框架。狄金华分析了基层治理实践中,乡镇政权以运动式治理开展中心工作的行动模式和治理策略;[10]欧阳静对基层运动式治理的研究颇有洞见,她认为,乡镇政府往往围绕“中心工作”启动运动型治理,基层运动型治理机制与官僚制常规机制相互依存、相互作用、共同推动基层政府运行。[11]张虎祥以上海K社区拆违事件为例,分析了基层动员式治理中的社会逻辑。[12]马原通过考察信访专项救助资金的运作实践,发现“物质安抚”的维稳策略是基层政府在定量考核压力下迫不得已的选择,进而研究了基层维稳实践中的“规范化”形态与非正式治理问题。[13]这些研究都将议题集中在“专项治理活动”,只注重了疾风暴雨式专项治理等运动式治理部分,但甚少涉及支撑专项治理活动的制度模式和结构,没有看到运动式治理是如何嵌入科层制和发挥作用的。本文中社会治理更多地是从狭义的角度指代社会冲突治理,主要是指社会行为的规范、社会关系的协调、社会矛盾的化解,在某种程度上等同于“维稳”。本文以县域政府为研究对象,以笔者于2011-2014年对A市和B县持续参与式观察的田野调查资料为数据来源,依据社会治理过程中各主体权力关系建构分析框架,将关注的重点放在支撑以专项治理活动为表征的动员式社会治理背后的制度模式和结构化过程及其制度化逻辑。

二、 分析框架

本文依据社会治理过程中各主体权力关系建构分析框架,用以分析县域政府社会治理中制度化逻辑。马克斯·韦伯对现代国家及理性官僚制运作进行了研究,他详细分析了科层制运作中的常规权力,他认为常规权力来源于正式法律秩序这种一般化原则及由其设置的行政程序和规则,建立在官僚体制的等级结构和规章制度之上,其显著特征是以常规程序和文牍制度来处理日常事务;在常规权力之外,是以政治为业的政治家以其超凡魅力而具有制约官僚体制惰性的权力,这一权力来源于卡理斯玛权威提供的合法性基础;[14]孔飞力在研究中华帝国传统官僚君主制运作中,基于韦伯的权威理论,将其明确区分为专断权力(arbitrary power)和常规权力(routine power),并分别指代皇权以及建立在等级结构和规章制度之上官僚体制的官僚权力。[15]迈克尔·曼区分了两种权力,即“专断权力”和“基础结构权力”。他所谓的专断权力基本上是指国家精英凌驾于市民社会,得以专断行事的权力。基础结构权力意指对社会的实际渗透和执行政治决定的能力,如调节社会生活或掌握个人活动的权力。[16]费孝通从功能的角度区分了两种社会权力:“同意权力”和“横暴权力”。他认为同意权力源于社会合作,其基础是社会契约和同意;横暴权力则着眼于社会冲突,是“在上的是握有权力的,他们利用权力去支配在下的,发施号令,以他们的意志去驱使被支配者的行动”;[17]以上相关权力理论及其类型学划分,为本文建构分析框架提供了依据。

从地方社会治理过程中各主体权力关系的视角来看,县域政府社会治理的主体包括以上级政府为代表的国家、由县党委、县政府构成的县域政府和县域民众。从社会治理过程来看,应该包括三个层次:一是有关社会关系协调、社会矛盾化解的决断权力,它体现为县域政府社会治理中的最高意志,这一决断权力可以是上级意志也可以是县域政府以党委为代表的县域权威的意志;二是有关社会治理过程中协调关系、化解矛盾的执行权力,这一权力主要由县域政府各部门及乡镇等组成的科层机构来实施;三是社会治理过程中,社会治理对象基于同意或不同意而形成的影响力。本文将其分别用专断权力、常规权力、同意权力来指代。专断权力是指县域权威(组织或个人权威)实现自身意志自行行动而形成的影响力,主要是指在县域社会治理中,上级政府的意志、县域党委以及县域一把手在矛盾化解、信访治理、治安管理等社会稳定治理方面自行行动而形成的影响力。其权力基础是基于国家对合法使用暴力权的垄断而形成的。常规权力是指以县域政府为主体的科层机构在分工明确、各司其职的相关社会治理结构基础上,在稳定重复的科层体制过程以及依常规程序进行的各种例行化的行政过程中体现出的影响力,其权力基础是科层组织和法律规范。同意权力是指在社会冲突治理中县域政府权威被县域社会认可并自愿服从其意志而形成的影响力,即民众的自愿认同和自愿服从形成的影响力,其权力基础来源于民众作为治理对象体现的表达和抗争能力。本文借用这一概念,县域社会治理权力的行使要建立在县民意愿的基础上,民众的自愿服从是县域权威贯彻其在社会治理方面意志的条件。同意权力的基础是民众的自愿认同和自愿服从。

三、县域政府动员式社会治理及其制度化表现

(一)县域政府动员式社会治理内涵

在地方治理体系中,县域政府通过将运动式治理不断加以制度化、常规化,使其嵌入于科层的常规治理体系之中,构建新的常规机制,成为政权建设的结构化过程。从治理模式上来看,本文称之为动员式社会治理模式。动员式社会治理是指县域政府在社会冲突治理中,通过建立动员型的组织、制度和网络,使运动式治理成为县域社会治理常规机制的一部分,并使动员式治理从一种动员机制演化为常态机制。从治理有效性上来看,运动式治理机制的嵌入和常规化,有效地消解了科层常规机制的治理失灵,对社会稳定治理的绩效和后果,发挥了主导性的作用。

从动员主体来看,县委或者说以县委书记为核心的行动者是动员式社会治理的发动者;从动员方式来看,国家运动式治理中大规模的群众动员被政府自身的行政动员所取代,政治行政化,成为县域治理的结构化逻辑;[18]从动力机制来看,国家运动式治理中意识形态规训转变为以目标责任驱动为核心的绩效机制,在动员式治理运作过程中,其内含的运动型机制没有替代而是演化为常规机制。县域动员式治理与国家运动式治理、基层运动式治理有差异也有相同之处(具体见表1)。而县域政府社会治理中将运动式治理制度化,并嵌入科层常规治理机制的治理模式。这一常规化过程与现代国家建设交织在一起,为认识县域政府社会治理的制度化逻辑提供了解释框架。

表1 国家运动式治理、县域动员式社会治理、基层运动式治理的异同


国家运动式治理

县域动员式治理

基层运动式治理

动员主体

中央

县委

乡镇

动员方式

群众动员

行政动员

社会动员

动员动力机制

意识形态规训

目标责任制

包保责任制

治理模式

替代

嵌入

并行

有效性

暂时性、间断性

常规性、主导性

间断性、主导性

分工与专业化

制度化程度

非制度化

强制度化

弱制度化

(二)动员式社会治理制度化表现

县域政府动员式社会治理表现为科层化、制度化、规范化的过程,这一过程与国家运动有着明显的区隔和差异。相比于韦伯意义的科层体制,县域政府在社会治理制度化过程中,实现了领导体制、运作方式的制度化、专项治理活动的规范化,形成高效的动员程序,从而能使得科层体系发生重构,政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”。动员式治理的自我扩张效应使得运动式治理机制越来越深入到科层体系中,具有持续性而不断增长的影响力。这种在科层结构和制度机制方面的制度建构,没有因领导人的更迭出现“制度衰竭”或“制度替代”,而是不断被强化,并使制度效能得以延续。

1.小组体制:动员式结构的制度化

领导小组是具有中国特色的地方社会治理模式。在每个县域,与维稳、信访、综治等与社会治理相关的常规性领导小组基本都在6个以上,如B县设有县维护稳定工作领导小组、县信访工作领导小组、维稳应急指挥部,以及临时性的如国庆等敏感时期专项治理领导小组。小组体制实现了多线动员。这些领导小组或指挥部的组长或指挥长由县委书记兼任,党委、政府、人大、政协、法院、检察院等所谓的四大班子等任副组长,将专业化的结构整合为一种横向动员机制。专项工作组实现了复线动员。专项工作组根据科层体制中层级管理和职能分化的原则,以归口管理为原则,下设多个工作组实施动员式社会治理:如B县处理信访突出问题及群体性事件领导小组下设15个专项工作组,如工业企业、招商引资、环保、安全生产、电力等信访问题专项工作组;交通、公路和通信等信访问题专项工作组;城镇建设、管理、拆迁和涉地信访问题专项工作组等。联席会议是小组体制的运行机制。在领导小组体制下,联席会议作为动员式治理的运作机制,其召集人为县委书记或县长、成员包括四大班子和公、检、法等成员。联席会议作为制度化的机制,将动员式治理嵌入到了科层常规机制中,对科层制常规机制中的等级结构、专业化分工、规则施治,进行了新的组织整合和制度化。

专项治理活动的结构和过程可以总结如下:地方政府面对敏感时期或社会稳定形势的压力,通过领导小组和信访稳定工作会议,地方政府将如信访治理、“矛盾化解”等重大活动作为集中整治对象,安排部署有针对性的专项社会稳定治理活动。在专项治理活动中,县域政府对整个官僚组织和官僚进行动员,再通过领导小组和会议对专项治理活动的实施情况进行监督、检查、考核、评比和验收,结束专项治理活动。专项治理活动不再是一个群众动员的过程,而是一个制度化的行动过程。以B县为例,其成立的临时领导小组,包括化解信访积案规范信访秩序百日竞赛活动领导小组,深化平安建设信访稳定“百日会战”领导小组,集中处理重点信访问题领导小组、“五大查”和“千题销号”活动领导小组、“听民声、解民忧、促和谐、迎国庆”信访稳定专项治理领导小组等等。

2.目标责任制:动员方式的制度化

周雪光认为在目标责任制的实施过程中存在目标替代的现象和基层政府间共谋行为;[19]王汉生等的研究表明,目标管理责任制有利于调动地方政府的积极性,但同时带来政府行为目标短期化,消解体制权威等矛盾性效应;[20]渠敬东、周飞舟和应星认为,行政科层化越是在责任目标上强调行政效率的提高,就越会在复杂的程序技术设计上付出高昂的成本;[21]这些研究强调了目标责任制的负功能,事实上,在县域政府动员式社会治理中,目标责任制是制度化的动员式治理的动力机制,传统的意识形态规训式发动群众演变为制度化的动力:目标责任制和“一票否决”。

A市调查表明,从80年代后期开始,A市市委、市政府开始把县乡维稳、信访等社会治理工作列入责任目标管理范围进行考核。2000年以来,随着社会矛盾日益突出,A市目标管理和责任考核机制日益完善,层层签订平安建设目标管理责任书,以“零上访”和“绝对稳定”为目标任务,将所谓维护“稳定”,指标化为信访量以及集体访、非正常上访等违法上访量的考核。[22]除此之外,A市与各单位签订的还有综治责任书、敏感时期的维稳责任书等,综治考核结果记入档案,与干部晋职晋级、奖惩直接挂钩,实行一票否决制。目标责任制增强了县域政府的组织动员能力和监控能力。目前虽然国家规定取消了信访排名,但没有从根本上改变目标责任制作为一种动力机制的基础性地位和作用。

3.“四级网络”:资源动员科层化

国家运动的动员方式群众动员,其重要特征是打破科层运作的规则和制度。基层社会治理的动员方式是社会动员,主要是侧重对社会资源的借用,如对乡村权威的动员、对喝酒、人情文化甚至连坐式执法等传统文化的借用等等,以非行政的方式化解社会矛盾和冲突。而县域动员式社会治理的动员方式是行政动员,通过建立资源动员的科层化机制,集中行政和社会资源解决社会冲突和社会矛盾。传统运动式治理的群众性、临时性以及不计成本演变为制度化的资源动员和制度化的动员网络。具体来说:

一是建立纵向资源动员的制度化网络。县域政府在矛盾排查、矛盾化解等方面,在纵向上建立了县、乡、村、小组四级网络,这一网络使传统的群众动员变为科层化、制度化的动员网络,是对传统运动式治理中资源动员过程和方式的模仿和超越。如A市建立了社会矛盾纠纷排查四级网络:县委群工部、乡镇群众工作站、村群众工作室以及村民小组群众工作调解员。建立了综合治理制度化网络:包括群众工作室、维稳信息中心、人民调解委员会、矛盾纠纷调解中心等,这些机构从县深入到了乡镇和村,维稳触角延伸到村组,被称之为“前移信访工作关口,下移干部工作重心”。维稳信息员、民调员、治安人员等等形成了一个庞大的维稳队伍,目前A市有调解员几千名,市区内配备治安巡逻员200人,村一级配置有综治信息员,信访信息员和治安信息员。[23]

二是形成横向资源动员的制度化机制。县域在横向上建立了党委、人大、政府、公安、检察院、法院的小组网络。A县和B市都建立了矛盾纠纷大调解工作机制,这是横向资源动员的典型代表。所谓大调解工作机制是指在县党委政府的统一领导下,由政法委综合治理部门牵头协调,司法行政部门业务指导,调解中心具体运作、职能部门共同参与、动员各种调解资源协调处理社会矛盾纠纷。在这一基本制度的框架包括以下三个层次:在县、乡(镇)两级成立矛盾纠纷“大调解”联动机制工作领导小组,领导小组办公室设在综治办;建立县、乡(镇)两级矛盾纠纷“大调解”协调中心;由县法院牵头,联合县司法局、信访局共同成立矛盾纠纷“大调解”工作服务指导中心。以B县三调联动工作格局为例,B县已建立基层人民调解委员会1041个,其中村级调委会1019个、乡镇调委会22个。全县共有人民调解员3536名。[24]

4.“大接访”:诉求表达制度化

在维稳治理中,县域最高领导、科层权威建立了与民众直接的制度化关系。这一制度化关系不是对现有人民代表大会的强化和运用,而是在运动式治理机制中非常规的、临时性的措施加以常规化和制度化,如一把手大接访,包村包案责任制,安抚策略制度化等等。

领导大接访。为了畅通民众利益表达,从2000年以后,全国各地逐渐建立了群工部,完善了信访接待大厅,同时建立了领导大接访制度。A市规定县委书记每月至少接访2次以上,B县规定每个工作日都要有一名县党政领导(包括所有县委常委)到县委群工部接访大厅接访。虽然这一制度设计造成了县委书记接访人山人海、其他党政领导接访“门可罗雀”的现象,但是,访民可以直接和党政领导沟通并进行诉求表达,可以部分的缓解在城镇化、拆迁等涉及官民矛盾时,民众正式表达诉求渠道不够畅通等困境。

包村包案制。“包保责任制”是维稳治理中基层干部与民众之间的制度化连接方式。县域政府建立了从县到乡、从县委书记到各委局、乡镇一把手在内的制度化的“包保责任”体系。田先红的研究所发现的,包保责任制“不仅在正式体制内进行了分工合作,而且为构建基层政权与上访者之间的联结关系提供了平台,形成纵横交错的信访维稳责任体系”。[25]以B县为例,B县按照“谁接访,谁包案,谁负责协调督促落实”的原则,对接访案件做到“五包”、“四亲自”、“三不放过”:即包调查、包处理、包疏导教育、包稳控管理、包息诉罢访,亲自包案、亲自主持研究案情、亲自调查分析问题成因、亲自提出解决方案,问题不解决不放过、群众不满意不放过、信访人不息访不放过。[26]

维稳“安抚性”策略制度化。在社会、互联网等媒体以及政府内部的监督使压制抗争的风险不断增大的背景下,“安抚性”策略替代压制打压成为维稳的主要策略。一些研究已经注意到了地方政府在维护稳定过程中,陷入花钱买稳定的困境,并将其称之为安抚性维稳策略。认为其中更多体现为一种变通或权宜性质的非正式维稳治理。[27]A市和B县都建立了维稳基金,申报与审批过程也在形态上强化了政府内部的过程控制,体现出更为规范化和形式合理性特征。

四、县域政府动员式社会治理制度化逻辑

动员式社会治理制度化体现了国家治理从国家动员向常规治理演变的总体趋势。[28]但和冯仕政、周雪光等对运动式治理以及其他学者对专项治理活动研究结论不同,从地方政府动员式社会治理制度化取向来看,这一常规治理的演变取向不是沿着韦伯式的具有高度形式主义的科层治理机制的方向,而是具有自身独特的制度化逻辑。基于以上三种权力的分析框架,县域政府常规治理的制度化逻辑表现为专断权力的强制度化,常规权力的弱制度化,同意权力的非制度化。

专断权力的强制度化。专断权力的强制度化是指在县域动员式社会治理常规化表现为专断权力的组织结构、激励结构和制度网络不断完善,体现为一个强制度化的过程。在组织结构上,县域政府通过建立小组体制,将党委、政府、人大、政协整合在维稳治理工作当中,使县党委处于权力的中心;通过包案、包村的机制化,将非常规性渗透策略常规化,专断权力可以有效地跨越科层组织渗透到乡村、基层单位、县民,从而构筑起一个新权力网络,建立了专断权力的局部性支配关系。在制度网络上,县域政府力图将临时性资源动员转变为制度化的网络,通过制度化的网络增强专断权力的动员能力;在激励结构方面,专断权力通过目标责任制的建立,使上级政府和县域政府权威的意志直接体现在县域社会治理过程中,辅以“维稳是最大的政治”和“稳定压倒一切”的话语支配权力,专断权力的制度化被加以合理化。

常规权力的非制度化。该概念是指县域政府为了实现维稳的目标任务而打破了既有的结构分殊、功能分化的制度安排,包括组织机构、法律、规范、价值等等。一是组织结构混合化。从组织结构上来看,小组体制的建立打破了科层的结构分化和功能分化,使社会治理结构呈现出一种混合性特征。从程序规则上来看,正式科层组织理性化的形式规则、规范化程序被超越、虚置或扭曲。专项治理的制度化实现了运动式治理的组织化动员和渗透,这些制度的实施是以弱化科层规则和程序来实现的。二是法律、司法权威弱化。尽管涉法涉诉信访中“领导批示”不能再加以干预,但在立案、判案过程中,更加注重社会效果而不是法律效果。三是强化了治理过程中的非程序化。包保责任制建立并强化了基层干部对维稳治理的责任利益连带关系,但基于目的合理性,一些社会政策如低保、社会救助等政策也沦为维稳的重要手段和工具。

同意权力的弱制度化。在一个多元的现代社会中,社会矛盾与冲突是日常生活的组成部分,通过法律法规对公民利益表达和利益冲突进行规范,确认其程序、规则和边界,通过制度化的渠道建构同意权力。目前县域社会在利益表达、利益组织化以及利益协商等方面,通过大接访、包村包案制及维稳策略重新建立了以“抗争性诉求”为中心的官民互动机制,但这一机制具有较强的选择性特征,助长了机会主义行为,造成了“大闹大解决、小闹小解决,不闹不解决”的后果。同意权力的弱制度化表现在:一是体制内的利益表达机制渠道被虚置。二是缺乏矛盾各方按照法律自主解决其利益矛盾的协商机制。三是缺乏组织资源进行有效的利益整合,难以形成共同的利益诉求,难以在正规的制度化表达机制中,通过组织化利益表达维护自身权益。

五、结语

动员式社会治理模式是县域政府社会治理行为中独特的组织现象,其意指县域政府在社会冲突治理中,通过建立动员型的组织、制度和网络,使运动式治理成为县域社会治理常规机制的一部分,并使运动式治理从一种动员机制演化为常规行政机制。这一常规化过程与现代国家建设交织在一起,为认识县域政府社会治理的制度逻辑提供了解释框架。

动员式社会治理制度化是动员机制嵌入科层机制的结构化过程。其制度化表现包括:构建以联席会议为运行机制的各类领导小组治理模式,实现动员式结构制度化。在县域治理中引入目标责任制,建立逐级向下增压机制,实现动员方式的制度化。搭建县、乡、村、小组以及党委、政府、公安、检查、法院参与的纵横向资源动员网络,实现资源动员科层化。在诉求表达方面,将“一把手接访”、“包保责任制”等非常规、临时性措施加以常规化、制度化等。

县域社会治理的制度化逻辑表现为专断权力的强制度化,常规权力的非制度化,同意权力的弱制度化。虽然动员式社会治理模式强化了县域政府的动员能力,但面对经济政治新常态以及互联网媒体的挑战,县域社会治理要从理顺各主体权力关系着手,着力于治理结构关系的变化和制度逻辑的调整,在法治的框架下实现专断权力、常规权力和同意权力的平衡,实现常规权力和同意权力的制度化。

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[22]据对A市Y乡主抓信访的副书记访谈,县对乡的目标考核中,调解率必须在98%以上,而且要求结案率100%.

[23]引自A市Y乡2013年信访工作总结.

[24]B县经验材料.B县信访稳定工作经验汇报.

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[26]引自B县资料.B县维稳工作经验总结.

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文章来源:中国行政管理2016第7期

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