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史云贵 谭小华:县级政府绿色治理机制:概念、要素、问题与创新

发布日期:[2019-01-13 ] 点击次数:[] 来源:

党的十九大报告提出,要坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念。作为新发展理念的重要组成部分,绿色发展意味着我国发展必须坚持绿色价值向度,通过绿色理念引领国家治理体系和治理能力现代化。当前“绿色”正成为我国国家治理的一个价值向度,或者说传统型的国家治理正向绿色治理转型。县级政府是具有完整意义上政府职能的最基层政府,县级政府治理是国家治理的基础。长期以来,学术界以县级政府治理机制为研究对象的研究成果很少,专门从绿色治理视域下研究县级政府绿色治理机制的成果更是付之阙如。当前,以绿色治理为视角,探讨如何在县级政府落实绿色治理价值理念,加快构建和创新县级政府绿色治理机制,这对于深入推进国家绿色治理体系和绿色治理能力现代化都有重大的理论和现实意义。

一、县级政府绿色治理机制的概念与构成要素

研究县级政府绿色治理机制,查摆当前县级政府绿色治理机制运行中的问题,必须从界定县级政府绿色治理机制概念出发,在明晰县级政府绿色治理机制构成要素的基础上,才能开展更为深入的研究。

(一)县级政府绿色治理机制的概念

县级政府是指管理一个县级行政区域事务的政府组织的总称,是中央政府、省级政府、地区级政府与乡镇政府、行政村联系的中间环节,是整个国民经济和社会发展的基础行政区划。县级政府在国家治理体系中处于关键层级,所谓“郡县治则天下安”。绿色意为生命,象征青春、和平、安慰、朝气,对事物的发展充满希望。随着生态环境问题日益得到广泛关注,绿色的涵义得以引申,而泛指保护地球生态环境的活动、行为、计划、思想和观念等,由此出现了绿色食品、绿色产业、绿色经济、绿色政治、绿色行政、绿色城市、绿色治理等一系列概念。公共管理领域引用绿色一词源于生态问题。绿色治理中的“绿色”,核心内涵为可持续、低碳、健康与和谐。首先,在治理效果上是可持续的,可持续型治理,“是一种‘前瞻式’的治理态度、治理思维和治理路径”。也就是说,我们在构建治理愿景,设置治理目标时不应局限于此时此地的思维模式,而应以跨越时空的思维模式追求可持续的治理效果。换句话说,我们论及的绿色治理效果应该是长青的而不是一岁一枯荣的,更不是昙花一现的。其次,从治理目标来看,就要实现人与自然、人与人之间的和谐,实现低碳的经济发展、健康的政治发展和兴盛的文化发展。关于治理,学者们有着不同的界定,但就其内涵特征上基本达成以下共识:一是治理的对象或内容是公共事务;二是治理的目的在于维护和增进公共利益;三是治理的主体是多元的;四是治理的基本方式是协调与合作。基于治理理论与绿色发展理论,我们认为绿色治理是一种以绿色作为价值向度和行为逻辑的治理范式。绿色治理“是当代中国国家治理现代化的基本内容,基本目标和基本途径”。具体而言,绿色治理是指政府以提供公共服务为核心职能,领导多元绿色治理共同体构建和谐互信的合作关系,搭建规范、高效的多元合作共治平台,通过健全绿色治理体系和绿色治理机制,实现、维护和增进公共利益的活动或活动过程。

机制原指机器的构造和动作原理,借指一种生物功能的内在工作方式,包括有关生物结构组成部分的相互关系、其间各种变化过程的物理化学性质和相互关系;现泛指促进事物发展变化的内部机能、功效。在社会科学领域内,机制指的是,“在人们交往过程中的某个场域内,通过某种动力促使参与主体通过某种方式、途径或方法趋向或解决目标的过程。机制有内外两层涵义:其一,从表象来看,机制往往外显为某种方式、方法或途径;其二,从内在来看,机制是主体之间趋向或解决目标的动力”。

县级政府绿色治理机制是指县级政府绿色治理共同体在治理场域内,针对绿色治理问题,以绿色内涵为价值向度和行为逻辑,协调各种绿色治理主体间关系,形成绿色治理合力,从而实现县级政府绿色治理目标的过程和方式。这种过程和方式往往外显为某种方法或途径。绿色治理机制有其独有内涵:一是以绿色治理共同体为运行主体。任何机制的运行都有其对应的主体,正如讲市场机制是指关于市场主体及其主体间关系的机制一样,绿色治理机制是指以绿色共同体为主体的运行机制,重点探讨绿色共同体各主体要素间的关系,以及关系的表现方式等。二是以共建共治共享为主要方式。机制会表现为某种方式、方法或途径,绿色治理机制运行的主要方式则是共建共治共享。十九大报告中提出“打造共建共治共享的社会治理格局”,为县级政府绿色治理机制创新提供了思路启迪和方向指引。三是以可持续、低碳、和谐、健康为构建原则。构建原则源于“绿色”的价值内涵,可持续指的是治理目标和治理效果的可持续,低碳对应的是经济生态的绿色要求,健康是政治生态的绿色要求,而和谐指的是人与自然、人与人之间关系的绿色要求。

(二)县级政府绿色治理机制的构成要素

要素指构成系统的基本单元,“与‘系统’相对。在系统中,要素之间相互独立,存在差别性,各要素之间又按一定方式相互联系和相互作用,形成一定的结构。要素和系统既相互依存又相互转化。没有无要素的系统,也没有无系统的要素”。从上述机制的定义分析,“机制的构成要素不仅包括动力、目标和过程,还包括场域、主体”。那么对应来讲,县级政府绿色治理机制也包括目标、主体、动力、场域、方法这五个基本要素。

一是目标要素,即县级政府绿色治理机制要实现的功能和效果。显而易见,这一目标的制定是源于绿色治理的价值内涵,即可持续地实现人与自然、人与人之间的和谐,可持续地实现低碳的经济发展、健康的政治发展和兴盛的文化发展。所有治理机制的构建和优化都是围绕实现绿色治理的价值内涵的。目标要素是县级政府绿色治理机制的价值所在。

二是主体要素,即绿色治理过程中涉及的各个利益相关者。治理机制首先表现的是不同治理主体间的互动关系。严格讲,这并不是一种人为的关系设定,而是绿色治理进程中的自发需要和自我演变。从统治到管理,从管理到治理,再到绿色治理,某种程度上体现了政府、企业、公民、社会组织等不同主体之间的关系演变。就当前而言,县级政府绿色治理机制的主体应是一个绿色治理共同体,这种多元绿色主体是绿色治理的内在要求,也是绿色治理目标得以实现的基础。

三是动力要素,即不同主体趋向同一目标的推动力。不同的主体有着不同的利益偏好,如何揉和不同的利益需求,进而产生实现目标的合力,有赖于有效的动力要素发挥作用。这种作用方式并不以单一机制形式而孤立存在,而是包括了激励机制、责任机制、评估机制、监督机制等一系列机制的集合。可以说,动力要素是促使绿色治理机制主体实现绿色治理目标的催化剂。

四是场域要素,即治理机制发挥作用的范围和环境。机制不是万能的,它只能适用于一定的作用范围和机制环境,脱离治理领域谈治理机制是没有意义的。机制与机制环境要适配,当前县域财政制度、权力结构等方面的改革都会改变绿色治理机制的环境因素。因此,场域要素是县级政府绿色治理机制运行的基本载体。

五是方法要素,即不同主体在实现目标的过程中外显的关系方式。这种关系方式涉及以何种安排来实现各个要素间的自洽与协调。比如主体间利益矛盾的调适,机制环境变化的调适,等等。一个好的绿色治理机制应具有较好的自适性。在一个系统内可以依托要素间的自洽来消除变量的干扰。因此,方法要素是治理机制的重要内容。

二、县级政府绿色治理机制的问题审视与障碍分析

自“绿色发展”新理念提出以来,全国县域对经济社会发展的“绿色化”已有着比较深入的认识。一些县域通过构建绿色治理机制,加快推进县域绿色治理机制创新。然而,由于积重难返的历史和现实原因,当前我国县级政府绿色治理机制还存在如下一些比较严重的问题:

首先,绿色治理机制的缺位。就县域治理来讲,很多矛盾与问题都是在积累到一定程度的时候,才会引起有关部门的注意。比如早期的环境污染问题,就是由于县级政府长期以来唯“GDP”式发展模式造成的。由于县域绿色治理机制的缺乏,导致环境污染问题不断恶化。一些县域甚至一度以牺牲环境,乃至牺牲人民群众的生命为代价,去换取经济的一时增长。甚至时至今日,绿色治理的理念也没有得到完全普及。一些地方绿色治理问题并没有得到应有的重视,更没有形成绿色治理机制去推动县域绿色治理创新。因此,在当前而言,县域绿色治理机制的缺位,是一个比较大的问题。

其次,绿色治理机制不成熟。在某些绿色治理领域,县级政府可能已经形成了一定的绿色治理机制。但距离体现“绿色发展”的绿色治理机制的要求还相差较大。比如随着公民权利意识的觉醒和社会组织的不断成熟,公民参与的意愿越来越强烈。多元社会主体构成的绿色治理共同体对县域绿色治理机制创新提出了更高的要求。但在县级政府绿色治理实践中,绿色治理的参与机制还有待优化。一是社会主体参与的领域相对较窄,很多领域还是政府关起门来决策;二是参与主体自身也有局限性,往往能够参与的是社会精英人士或大型企业,还不能够充分代表民众利益;三是参与主体间的关系失调,基本上还是县级党政领导“一言堂”,没能够真正实现绿色治理主体间的平等合作。

再次,好的绿色治理机制没有得到好的运行。机制形成和机制有效运行是两码事。从当前绿色治理实践来看,好的机制并不总是能够得到好的运行。很多时候行政权力还是居于首位的,有时候会凌驾于机制之上。长官意识和行政命令会干扰机制运行和机制间的良性自洽,这样就会让好的绿色治理机制成为一种“摆设”。同样以环境治理问题为例,在某一行政领导任期内,可能已经形成了一系列行之有效的企业约束机制、政府监管机制等,但很可能在下一任行政领导任期内,这些机制会淡化甚至废止,出现人亡政息的现象。

最后,绿色治理机制间缺乏衔接与互动。县域绿色治理是一种综合性、系统性、整体性治理。县级政府绿色治理机制也不单指某一种机制,而是多种机制的集合。机制与机制之间是相互联系而又相互影响的。正如一个系统,系统要素间的关系与系统要素一样都是整体系统绩效的自变量,绿色机制不仅要求机制是绿色的,也要求机制间的关系是绿色健康的。因而,针对不同治理领域构建有效的治理机制是必需的,而追求不同机制间的调适与互动同样也是必要的;否则就可能会头痛医头,脚痛医脚,开出的治理药方顾此失彼,有失调和。以动力机制为例,解决了治理主体参与治理的动力问题,但如果没有责任机制和监督机制的约束与监管,很容易会造成治理的放任化,映射到治理实践中,就会造成许多治理资源的浪费和治理的无序。

三、县级政府绿色治理机制的创新理路

创新是引领发展的第一动力,创新是一个国家和民族兴旺发达的源泉。创新也是治理机制走向完善的必由之路。新时代催生新使命,新矛盾提出新要求。在新时代背景下,紧抓新的社会主要矛盾,落实十九大提出的新的基本方略,构建县域绿色治理机制谱系,是县级政府绿色治理机制创新的基本理路(图1所示)。探讨县域绿色治理机制创新,必然要以绿色治理理念创新为前置条件,以绿色治理体制创新为重要保障,通过理念创新带动体制机制创新,才能实现绿色治理目标。而各种绿色治理机制只有在创新中遵循整体性原则,形成一个有机的绿色治理“机制谱系”,才能真正像音乐家那样,演奏出一部县域绿色治理机制创新的和谐乐章。

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(一)绿色向度理念创新:县级政府绿色治理机制创新的基本前提

绿色治理是绿色发展理念在治理领域的延伸,有其特有的核心内涵和内在要求。探讨以“绿色治理”为愿景的治理机制创新,必须以绿色向度的理念创新为前置条件。

(1)追求可持续的治理效果

十九大报告指出,我们要努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。可以看出可持续是发展的落脚点。“‘可持续型’治理作为传统政府治理思维和行动的替代路径,……是对政府治理时间维度的深刻诠释。”也就是说,我们在构建绿色治理愿景,设置绿色治理目标时不应局限于此时此地的思维模式,而应以跨时空的思维模式追求可持续的治理效果。“可持续发展内蕴了‘整体、内生、综合’的系统本质;可持续发展揭示了‘发展、协调、持续’的运行基础;可持续发展反映了‘动力、质量、公平’的有机统一;可持续发展规定了‘和谐、有序、理性’的人文环境;可持续发展体现了‘速度、数量、质量’的绿色标准。”绿色本意即代表着生机,预示着可持续发展。绿色治理机制的构建和完善,是我们走向绿色治理,推进县域绿色治理体系和治理能力现代化的关键点和突破口。对于县级政府而言,如何规避因长官任期制带来的战略短视行为,更需以完善的绿色治理机制保障县域绿色治理的可持续性。

(2)追求人与自然的和谐共生

围绕生存和发展的命题,人与自然的关系是最基本的关系之一。实现人与自然的和谐,就是要加强生态文明建设。十九大报告指出:“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念,坚持节约资源和保护环境的基本国策……坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路,建设美丽中国,为人民创造良好生产生活环境,为全球生态安全作出贡献。”在新时代,要深刻认识推进生态文明建设对实现我国发展战略的重大意义,深刻认识加强生态文明建设是实现可持续发展的必然要求,是满足人民群众日益增长美好生活的需要,是建设美丽中国、健康中国、平安中国的必由之路。县域绿色治理必然要求县域绿色治理共同体在以人为本的基础上,尊重自然、保护自然、顺应自然,构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,合理调适人与自然的生态关系,实现人与自然的和谐。

(3)追求低碳的绿色经济发展方式

十九大报告指出,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。为推动我国经济持续健康发展指明了正确方向。十九大报告强调,要加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向,建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。经济的高质量发展是以低碳环保为前提的,追求低碳的绿色经济发展方式需要运用生态学的概念范畴来分析经济行为、经济运作机制及其发展规律。在生态系统与经济系统的交互过程中,生态系统实际上是一种经济投入要素,与其他资源投入一样有损耗有产出。当前,气候危机和金融危机预示了以追求经济无限增长为目标的旧经济模式正走向终结。“新倡导的绿色经济内在地包括了经济高效、规模有度、社会包容等要素,相对于以往不涉及经济模式变革的浅绿色改进,是一种深绿色的变革。”综观当前关于经济领域的发展新要求来看,最核心的要求就是低碳。所谓低碳即降低温室气体的排放,包括低能耗、低污染、低排放的低碳经济及低碳生活等方面内容。就县域经济发展而言,县域绿色治理就是要追求一种以低碳为核心的经济生态和经济发展方式,着力保护县域的“绿水青山”。

(4)追求健康的政治生态

十九大报告提出,要发展积极健康的党内政治文化,全面净化党内政治生态。政治生态是一个地方的政治生活现状以及政治发展环境的集中体现,是政治各要素相互作用的结果。政治生态与党的执政能力密切相联,对全面推进国家治理体系和治理能力现代化有着极其重要的影响。习近平总书记在2014年政治局第十六次集体学习时首次提出“要有一个好的政治生态”。他强调“自然生态要山清水秀,政治生态也要山清水秀”。十九大报告中多次强调要营造风清气正的政治生态。在新时代的中国,科学系统的政治生态观主要体现为:保持“山清水秀”是政治生态健康的基本目标;惩治腐败是政治生态健康的现实路径;全面从严治党是政治生态健康的根本保证。从中国特色政治体制和新时代政治发展而言,政治生态应着重于党建领域。要追求政治上的风清气正,就要首先打造一个健康的执政党生态,以积极向上的执政党生态引领并整合政治生态。就县域绿色治理而言,就是要通过绿色治理机制的创新实现县域的政治清明,促进健康的党内政治生态,并以健康的县域党内政治生态推进健康的县域政治生态。

(5)追求和谐的社会生态

广义上来说,和谐社会之和谐应包括社会关系的和谐和人与自然的和谐两个方面。这里探讨的社会生态之和谐指的是社会关系意义上的和谐。社会生态系统理论“把人所处的社会环境如家庭、机构、团体、社区等看作是一种社会性的生态系统,强调每个人的生存环境应是一个完整的生态系统体系,即由一系列相互联系的因素构成的一种功能性整体”。该理论以宏观的角度去理解“人类的社会功能”,强调个人、家庭、群体、社区及其他社会环境之间的和谐互动,强调人的社会生活方式和社会生活状态,实质就是要实现人与人的和谐。就县域社会治理而言,不管是从学理上还是从绿色治理实践要求来看,都必须以十九大报告中提出的“坚持在发展中保障和改善民生”为出发点,紧抓人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,创新绿色治理机制,促进共建共治共享,追求和谐的社会生态,实现人与人的和谐。

(二)绿色治理体制创新:县级政府绿色治理机制创新的重要保障

不同的治理体制衍生不同的治理机制,治理机制应适应治理体制。治理机制的运行需要以治理体制为依托。体制通常是“国家机关、各企事业单位的机构设置、隶属关系和权限划分等方面的体系和制度的总称……它的好坏和是否完善,关系到社会机体各方面、各组成部分的协调和发展”。体制是机制的场域要素内容,可以说,体制创新对于机制创新具有先行意义。尤其对于全新的绿色治理机制而言,要实现真正有效的绿色治理机制创新,打破体制桎梏显得尤为重要。

十九大报告中提出了“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”。这种“五位一体”的社会治理体制是我国向现代社会转型,实现治理体系和治理能力现代化的根本性制度保障。就县域绿色治理体制创新而言,当务之急在于打造一个基于“五位一体”的县域绿色治理共同体,以此为主体来提高绿色治理社会化、法治化、智能化与专业化水平。

按照马克思主义的观点,“人的本质是人的真正的共同体”。在马克思那里,共同体是人类存在的基本方式。所谓“共同体”是指在特定共同性基础上结成的多元主体共在共处的类组织形式,一般具有共在性、共同性、共通性、稳定性和闭合性等特点。“治理共同体”是指多元治理主体按照公共性规范和民主治理结构建构起来的一种合作治理公共事务的治理载体。治理共同体既是一个利益共同体,也是一个目标共同体,更是一个价值共同体。在县域绿色治理共同体中,各主体间是各负其责又协同合作的关系,实现这一关系的重要前提是要充分认识到政府从包揽一切到引导为主的角色转换。在社会发展过程中,民众的需求越来越多元化,政府没有足够的公共资源来及时回应民众的利益诉求和公共服务需求,而且在很多领域,政府也不是最合适的问题裁定者和服务提供者。为此,政府必须对自身角色和功能进行重新定位,进而进一步转变政府职能与服务方式。绿色治理共同体在于建立多元主体联动的协同共治局面,“共治意味着公权力释放更多的空间,社会组织透过自治规范进行治理,而公权力仅处于补充性地位,时刻处于备位状态”。当前,县域应加快构建以“共建共治共享”为主要特征的绿色治理共同体,这是县级政府绿色治理体制创新的重中之重,而县级政府绿色治理共同体如何实现良性互动,则有赖于进一步创新绿色治理机制来加以支撑。

(三)构建绿色治理机制谱系:县级政府绿色治理机制创新的核心内容

县级政府绿色治理机制并非是对传统治理机制的全盘否定和改弦易张,而是在社会体制与社会发展大体相适应的基本判断下,通过引入绿色治理价值理念对既有治理机制的一种完善与创新,以达到优化治理机制的目的。县级政府绿色治理机制创新主要在于构建出符合绿色治理价值理念的机制谱系。只有创新多层面、多维度的绿色治理机制,并在实现县域各种绿色治理机制有机衔接和良性互动基础上打造出一个和谐互动的“机制谱系”,才有可能真正让县域绿色治理共同体运作起来。县级政府绿色治理机制是绿色治理共同体在治理场域内,针对绿色治理问题,协调各主体间关系,形成治理合力,实现县级政府绿色治理目标的过程和方式。根据这一定义,可以把由十二个绿色治理机制构成的县级政府绿色治理机制谱系分五大模块(如图2所示),分别为目标模块、驱动模块、合作模块、优化模块和控制模块。各模块之间各有侧重,又相互联系。机制谱系存在于一定的治理场域内,围绕一定目标,各主体依照相应的动力要素,采取合作模式进行县域绿色治理,全程实施有效控制,完成持续的绿色治理机制优化。

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(1)目标模块

目标模块主要包括县域绿色治理机制谱系中的问题机制和目标机制。县域绿色治理问题具有复杂性和潜在风险性,对治理问题的识别考验着治理主体的治理能力。因而,发现并聚焦问题是绿色治理机制创新的重要前提。社会问题层出不穷,如何及时识别出绿色治理问题,正确分析绿色治理问题,不能完全寄希望于政府官员参差不齐的个人能力,实际有赖于绿色治理的问题机制。分析绿色治理问题后需要形成科学的绿色治理目标。绿色治理目标如何形成、如何分解,这需要构建并创新绿色治理目标机制。目标设计是人为的结果,是绿色治理共同体相互协商的结果,必然会涉及各主体的利益问题。如何协调各方利益诉求,形成可行性的绿色治理目标,有赖于目标机制是否科学有效。

(2)驱动模块

驱动模块主要包括县域绿色治理机制谱系中的动力机制和责任机制。长期以来,县域治理失效和社会失范在一些地方是比较严重的问题,比如高污染、高能耗企业的长期存在,官民矛盾、医患矛盾等长期得不到缓解。这些问题直观反映了县级政府绿色治理能力低下,但深层次的原因可能是绿色治理动力机制和责任机制出现了问题。长期以来,在很多县域治理中形成了政府包揽一切的局面。一旦政府出现懒政无为或有过无责现象,治理问题将会持续恶化,并威胁到政府的合法性。因此,绿色治理机制创新要求必须对既有的县域治理动力机制、责任机制进行优化。就动力机制而言,一方面通过建立健全绿色考核指标体系促使县级政府勤政廉政、履职尽责;另一方面要充分挖掘社会内生动力源泉,有效汇集社会诉求,发挥社会自治作用,并对政府形成有效监督,形成一种倒逼政府勤政有为的局面。就责任机制而言,在县域绿色治理结构中,应让“不同的治理主体在多中心治理运转中承担最优化的公共职责”。责任机制回应的是治理责任如何分担和治理行为的责任追究问题,它强调绿色治理共同体的协作共治和对公共权力的有效约束。

(3)合作模块

合作模块是县级政府绿色治理机制谱系中的核心模块,主要包括参与机制、整合机制、决策机制与合作机制。这一模块是绿色治理共同体各主体在治理场域中的存在方式与相互关系的最重要体现。多元主体参与绿色治理活动是当前绿色治理的应有之义,但在实际治理实践过程中,能够真正发挥参与效用的领域很少,归根结底,是因为缺少长效的绿色治理参与机制。从工具理性角度看,一个好的参与机制应有利于识别绿色治理问题、形成绿色治理目标,促进绿色决策的形成和高效解决绿色问题。从价值理性来看,在绿色治理机制中,多元主体参与更具有民主价值的意蕴。公民参与是对公民权利意识和民主意识的承认,是协同治理、民主治理的必要途径。不同治理主体有着不同的治理资源,这些治理资源如何有效聚集、合理配置,需要一套整合机制,最终形成有效的绿色治理合力。面对复杂的治理问题,如何通过绿色治理共同体作出绿色决策,而非单一的政府决策,就需要形成一套绿色治理决策机制,来回应不同治理主体的利益诉求与主体间利益博弈的问题。同时,在绿色决策形成和绿色政策执行的过程中,需要一套绿色合作机制来规范绿色治理共同体的治理行为。这四种绿色治理机制的结合,最终回应了绿色治理共同体间以何种方式存在、以何种关系共处的问题。

(4)优化模块

优化模块主要包括测评机制与创新机制。测评不仅限于治理效果的测评,更重要的是对各类机制本身是否有效、机制间是否良性互动的测评。机制具有动态性,不存在永久有效的固定机制。绿色治理机制是存在于一定治理场域和机制环境中的,治理体系因素的变动都将引起治理机制新的调整和优化,因此,绿色治理机制需要持续创新。在治理领域,创新驱动也是走向绿色治理的关键动力源泉,包括治理组织、治理理念、治理文化、治理体制、治理机制的创新,等等。县级政府绿色治理创新要从治理机制的构成要素出发,如图2所示,不同的机制模块都应走向机制创新,而机制创新也作用于所有机制模块。

(5)控制模块

控制模块既调适各治理要素,也调适机制谱系的各模块关系,主要包括协调机制与监督机制。在县域绿色治理中,由于治理主体多元化,协调显得尤为重要。协调的对象从以往的政府内部,扩展为政府、企业、非营利组织、其他社会组织、公民等多元主体。协调的客体关键是绿色治理共同体内部的利益诉求,比如不同治理目标的协调,不同治理权责的协调,不同治理资源的协调。总之,协调强调的是关系的和谐。在以绿色治理共同体为运行载体的县级绿色治理机制谱系中,协调机制是调适主体间关系必不可少的一个环节。此外,作为我国行政区划中有着完整职能的县级政府,“一把手”往往掌握着不受监督的权力,如果不有效监督县级党政主要领导的权力,县域绿色治理共同体就无法建构,县域绿色治理机制也就无从创新。为此,要与时俱进地创新包括党内监督、行政监督、法律监督、群众监督、舆论监督在内的县域绿色监督体系等,发挥各种绿色监督机制的整体效能。

四、结语

作为一个具有完全职能的基层政府,县级政府是全面落实绿色发展新理念,走向绿色治理的关键。而县级政府绿色治理的关键点和突破口在于创新县级政府绿色治理机制。县级政府绿色治理机制基本构成要素包括目标、主体、动力、场域和方法。在对当前县级政府绿色治理机制聚焦与审视的基础上,通过绿色向度理念的创新,带动县级政府绿色治理体制创新,进而在创新各种绿色治理机制的基础上形成县级政府绿色治理机制谱系,这是加快县域绿色治理体系和治理能力现代化,进而深入推进国家绿色治理体系和绿色治理能力现代化的理性选择与基本路向。

文章来源:《上海行政学院学报》2018年05期。

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