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朱福惠,刘心宇:监察监督与审计监督衔接机制研究

发布日期:[2019-01-17 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:监察监督和审计监督是国家权力监督与制约体系的重要组成部分,在监察体制改革的过程中,为了增强监督的合力与实效,必须通过《监察法》的实施形成党内监督、监察监督、审计监督、人大监督和民主监督等的贯通,形成具有中国特色的权力监督与制约体制。监察机关是履行监察职能的专责机关,行使国家监督权,《监察法》规定监察机关调查职务违法和职务犯罪,其他国家机关必须予以协助与配合,如果发现公职人员的职务违法和职务犯罪线索,应当及时移送监察机关调查,从而建立了以监察监督为核心,其它监督相互贯通的衔接机制。审计监督具有反腐败的职能,审计机关通过审计活动监督国家机关、国有企业和事业组织及其公职人员是否遵守财政经济纪律,是否涉嫌贪污受贿等违法行为,因此审计机关的反腐败职能与监察机关的反腐败职能在目标上具有一致性。基于监察监督和审计监督的性质、特征和职能,依照《监察法》的原则、精神和具体规定,探讨监察监督与审计监督的协助与配合关系,实现审计监督与监察监督的有效衔接。

关键词:监察监督;审计监督;衔接机制

《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的实施对于健全党和国家监督体系、推动国家权力监督的法治化具有深远的意义。党的十八届三中全会确立全面推进国家治理体系和治理能力的现代化的目标,为了实现这一目标,党中央提出全面依法治国与全面依规治党相结合,而要实现依法治国首先必须从严治党。党的十八届四中全会提出完善权力监督与制约,加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督的制度建设,努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。党的十八届六中全会进一步明确党内监督是依规治党和从严治党的制度保障,明确提出党的执政地位,决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本的和第一位的。只有以党内监督带动其他监督、完善监督体系,才能为全面从严治党提供有力制度保障。为了加强党和国家监督制度,党的十九大报告对党内监督和监察体制改革试点经验进行全面的总结和升华,在明确坚定不移地确立从严治党原则的同时,提出健全党和国家监督体系,加强对权力运行的制约和监督,深化政治巡视,深化国家监察体制改革,制定国家监察法,实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖。《监察法》是深化监察体制改革的成果,是以监察权为核心的国家公权力监督体系的重构的体现。

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分,在监察体制改革的过程中,加强审计监督,充分发挥审计监督的作用是完善权力监督与制约机制的内容。党的十八届四中全会在加强权力制约机制建设的措施中,将完善审计制度,保障依法独立行使审计监督权,明确提出审计全覆盖。党的十九大报告进一步提出改革审计管理体制的目标,将审计监督作为反腐败的重要力量。在国家监察体制改革背景下,政府审计在反腐败方面发挥惩治、预警和控制等不可替代的作用。但是,审计监督面临两个重要的问题,一是审计监督职能的拓展与保障问题;二是审计监督与监察监督的关系问题。本文从健全党和国家监督体系的角度,通过对监察体制改革背景下监察监督与审计监督的比较,分析两种监督机关依法协助、配合与移送案件的衔接机制。

一、监察监督与审计监督衔接之基础

(一)建立权威高效的监督体系,形成监督合力是衔接的制度基础

监察监督与审计监督均为党和国家权力监督体系的有机组成部分,在各自的监督范围之内发挥作用,因此,建立权威高效的监督体系,形成监督合力是监察监督和审计监督的法理依据。监察体制改革和《监察法》的颁布实施,标志着我国已经形成中国特色的社会主义权力监督体系,为了建立科学合理的权力监督与制约机制,从国家权力的决策权、执行权、监督权划分的角度出发,探索监督权的主体和架构。国家监察体制改革重新整合我国原有的监察监督权力,重塑国家机关之间的新权力结构。我国的监督机构分为一般监督机关、专责监督机关和专门监督机关三种:一般监督机关即全国人大及其常委会,有权监督宪法的实施,审查法规、规章和规范性文件的合宪性和合法性,有权监督一府两院的工作。专责监督机关是国家监察委员会,国家监察委员会是行使国家监察权的专责机关,有权调查和处置国家公职人员职务违法和职务犯罪,与一府两院的宪法地位平等。专门监督机关主要有作为专门法律监督机关的人民检察院和作为审计监督机关的政府审计机关,人民检察院的主要职责是监督人民法院的审判工作、公安机关、监狱管理机关以及其它行政执法机关的合法性;审计机关是依法对财政收支或者财务收支的真实、合法和效益进行监督的机关,在监督过程中对违反法律和政策的被审计单位及其责任人员作出处分决定或者作出处分决定的建议,对涉嫌职务违法和犯罪的公职人员移送国家监察机关立案调查。三种监督权相互分工与协助,形成以国家监察机关为主体,以一般监督和专门监督配合,以党内监督和监察监督为核心的国家权力监督网络。

建国初期,我国实行审计与监察合一的体制,由监察机构行使审计监督的职责,将审计机关的反腐败职能纳入监察机构统一行使。1982年颁布的《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)将审计与行政监察分开设置,1983年审计机关单独设立,独立行使审计权。从此,审计监督是国家财政经济领域的监督制度,所以,审计监督和监察监督同处于党和国家监督体系之中,是新时代健全党和国家监督体系的两大监督形式。审计监督属于财政收支、财务收支和经济责任方面的监督,通过审计发现国家重大决策部署执行中存在的突出问题和重大违纪违法问题线索,维护财经法纪,促进廉政建设。监察监督是对国家公职人员秉公用权、廉洁从政、道德操守方面的监督,对职务违法和职务犯罪的调查与处置,是对国家公职人员执法和守法的全面监督,有权对一切公职人员进行监督与调查。因此,审计监督和监察监督的范围和领域不完全相同,但在职务违法和职务犯罪的调查方面存在重合,需要在党的统一领导下协助与配合,充分发挥两种监督的功能。

(二)反腐败工作是衔接的工作基础

腐败一般是指国家公职人员滥用公共权力谋取私利的行为。公职人员的腐败已不限于滥用公共权力而谋取利益,凡利用职权或者利用职务影响而收取和获得利益的行为以及挪用资金和贪污国家资财的行为,均属于腐败的范畴。《监察法》是反腐败国家立法的表现,是反腐败工作法治化的体现。标志着我国反腐败进入依法反腐和依宪反腐的新阶段。《监察法》通过规定腐败行为的范围以及监察委员会监督权的行使范围,对公职人员的腐败行为进行监督。《监察法》第11条规定监察委员会对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政、道德操守进行监督检查,对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为进行调查,这些行为与刑法分则第八章规定的贪污贿赂罪和第九章规定的渎职罪大致相同,属于法律规定的腐败犯罪行为。监察委员会对职务违法和职务犯罪的线索进行处理,对涉嫌职务违法和职务犯罪的进行调查,查明违法和犯罪事实后依法作出处置。根据党内监督条例和纪律处分条例的规定,对负有反腐败和廉洁从政管理责任的党委(党组)负责人或者党组织,依法进行问责。监察机关调查职务违法和职务犯罪时,其他国家机关依法应当予以协助,执法机关在履行职责过程中发现职务违法和职务犯罪线索的依法移送监察机关处理。形成党中央统一领导、纪检监察机关专责、其他国家机关配合的权威高效的反腐败体系。

审计机关是最早开展反腐败工作的国家权力监督机关之一,在新民主主义革命时期,审计机关是独立设置的政府部门,其基本职责是监督政府财政收支的合法性和预算执行的情况。通过对政府收支的审查,可以直接追究贪污和营私舞弊的政府公职人员的责任。从1983年审计署成立到党的十八大,审计机关的监督职能不断扩大,反腐败职能不断拓展。1982年《宪法》规定,国务院设立审计机关,负责审计工作。从而实现审计机关与监察机关分离,审计机关再度单独设置,具有监督经济活动、审计领导干部经济责任、绩效审计和廉政建设四项主要职能。《中华人民共和国审计法》(以下简称《审计法》)实施到党的十八大前,审计机关将传统的财政监督转向经济责任审计,重点打击领导干部贪污、受贿和利用职权谋私的腐败行为。因为经济责任审计被视为对领导干部予以选拔任用的重要制度,在国家反腐败体系中处于重要地位。党的十八届四中全会以来,为了加强反腐败工作,使反腐败成为常态,2016年2月审计署在《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》中指出,为了开创审计工作新局面、更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用,必须加强审计的反腐败职能,通过政府审计查办重大违法案件,主要是严肃查处损害国家和人民利益的重大违纪违法、重大履职不到位、重大损失浪费、重大环境污染和资源毁损、重大风险隐患等问题。严肃查办公职人员以权谋私、假公济私、权钱交易、骗取财政资金、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等违法犯罪问题,严肃揭露和查处重大违纪违法问题,并且加强对腐败案件发生规律的剖析,推动铲除腐败滋生的土壤,促进廉政建设。因此,审计机关是从财政收支和财务收支合法性监督向财政经济领域反腐败拓展。

(三)独立行使监督权是衔接的法律基础

我国宪法确立司法机关和执法机关依法独立行使职权的原则,如规定审判机关、检察机关独立行使审判权和检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。其目的在于通过保障其独立性而公正、准确执行法律。

《宪法》第127条以及《监察法》第5条均规定监察委员会依照法律规定独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。这一规定从宪法上确认了监察独立的原则。其主要内容包括,监察机关的独立性受到宪法和法律的保障,监察机关在《监察法》规定的监督范围内行使监察权以及监察工作人员独立等。第一,监察机关职能独立。监察委员会履行职责,除接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督以及人民法院和人民检察院的制约外,不受其他国家机关、社会团体和个人的干涉。监察委员会依照《监察法》以及其它法律规定的职权,任何其他国家机关、社会团体和个人均不能要求监察机关按照其意见办案。不得向监察委员会打听案件的进展情况,不得利用其政治和行政影响力或者个人声誉为被调查人说情,也不得阻碍监察委员会的调查与处置。第二,监察人员独立。监察委员会内部工作人员也不得违反监察独立原则。《监察法》第57条规定,对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的,办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案。发现办理监察事项的监察人员未经批准接触被调查人、涉案人员及其特定关系人,或者存在交往情形的,知情人应当及时报告。有关情况应当登记备案。为了保障监察机关工作人员不受外部因素之影响,《监察法》规定了监察机关工作人员的回避制度,确定回避的四种情形:监察对象或者检举人的近亲属的;担任过本案的证人的;本人或者其近亲属与办理的监察事项有利害关系的;有可能影响监察事项公正处理的其他情形的。监察机关工作人员有上述情形的应当自行回避,监察对象、检举人及其他有关人员也有权要求监察机关工作人员回避。

审计独立也是宪法和法律确认的原则。《宪法》第91条规定,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权。《审计法》第5条规定,审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。十八大以来有关改革审计管理体制的规定,特别重视对审计独立的保障。第一,体制保障。地方政府主要负责人要依法直接领导本级审计机关,加强审计机关领导人员任命的独立性,对干涉审计独立的行为依法追究责任。第二,审计报告和审计结果实施保障。审计机关依法审计并向社会公告审计结果,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉,审计结果成为追究法律责任的依据。第三,审计人员独立。通过审计人员的职业化建设,建立审计人员独立执行审计业务的制度。确保审计队伍的专业化水平,完善审计人员的选任机制和责任追究机制。加强审计队伍思想和作风建设,从严管理审计队伍,严格执行廉政纪律和审计工作纪律。审计人员执行审计业务时,应当保持应有的审计独立性,对于遇有可能损害审计独立性情形的,应当向审计机关报告。

监察监督和审计监督的独立性,是严格执行法律、监督公职人员的保障。在保持独立性的前提下,监察与审计部门监督信息的共享,是国家反腐败机制有效运行的法律保障。

二、监察监督与审计监督衔接的必要性

(一)专责监督与专业监督互补

《监察法》第三条规定,各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,对所有行使公权力的公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律的尊严。《监察法》上的专责机关具有以下含义:第一,监察委员会是对公职人员行使监察权的专门机关,其它国家机关虽然在其法定职权范围内仍然有权监督公职人员,但这种监督属于监察委员会职权范围之外的监督,涉及到公职人员的职务违法和职务犯罪问题,仍然需要由监察委员会调查与处置。第二,监察委员会对公职人员的违法失职行为和贪污受贿行为的查处负责,即应当对反腐败职责的履行向党委和人大负政治责任。第三,监察机关以反腐败为主,同时也监督公职人员遵守政治规矩、政治纪律和道德操守的情况。

审计监督具有专业监督的性质,虽然它同样要监督公职人员并且履行反腐败的职能,但其监督具有专业性,这是审计监督区别于其它监督的重要特征,体现审计监督对党员和领导干部个人的监督,从而达到从严治党的目的。审计监督的专业性表现在:第一,审计监督的对象既包括公职人员,也包括政府机关、国有企业和事业单位。根据《审计法》的规定,审计机关对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依照应当接受审计的财政收支、财务收支,接受审计监督。第二,审计监督是对国家财政收支和经济活动的专门监督,审计机关的反腐败职能是此种监督权的具体表现和职能延伸,因此,审计监督覆盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况。第三,审计监督是审计机关对于党政机关主要领导干部和国有企业法定代表人履行经济责任情况进行审计,对国有资源管理和开发利用过程中遵守国家法律法规情况及发生的重大违纪违法问题线索,立案调查并采取强制措施。

审计机关是在公共资金、国有资源、国有企业和重大项目等财政经济领域发现并查办重大违法违纪案件的机关,是财政经济领域的反腐败机关,具有专业性的特征;国家监察机关则是监督公职人员失职、渎职和腐败行为进行调查和处置的机关,是国家反腐败的专责机关。审计机关在财政经济领域的反腐败与监察机关的反腐败在目标和职能方面相同,监察机关的监督权不能取代审计机关的专业监督,但两者之间是互补和协助的关系,审计机关运行专门会计手段查办违法违纪案件,可以发现违法事实和证据,是监察机关的立案、调查与处置的依据。

(二)国家监察与行政监督贯通

监察体制改革之后,宪法对监察机关性质与地位作出明确规定,监察机关由本级人民代表大会选举产生,向本级人民代表大会及其常委会负责,并受其监督。监察机关的宪法地位与一府两院平等,有权对中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照公务员法管理的人员和其它机关与组织的公职人员进行监督。所以,“国家监察权是一种复合性权力而非综合性权力,其权源的生发性使其具有天然的行政属性,但又脱胎于行政权具有相对独立性。”监察权即是监察机关行使《监察法》上的监督、调查与处置职责的权力,是统一处理公职人员职务违法和犯罪的专责机关。其它国家机关对公职人员的监督,应当在监察委员会的统一领导下依法展开,并且与监察委员会的监督贯通。《监察法》第二条规定,坚持中国共产党对国家监察工作的领导,构建集中统一、权威高效的中国特色国家监察体制。可见,监察机关行使监察权必须实现党内监督与监察监督的贯通,监察机关与党的纪检部门合署,纪检部门对党员的党纪处分与监察机关对公职人员职务违法和职务犯罪的调查、处置同时展开,纪律审查与监察调查在程序上衔接紧密,实现党内监督与监察监督之间的贯通,这是中国特色国家监察制度特色。

《审计法》规定国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支,国有的金融机构和企业事业组织的财务收支,以及其他依法应当接受审计的财政收支、财务收支,应当接受审计监督。党的十八大以来,审计机关将审计监督的范围扩大至国有资产经营管理、国有资源的管理以及公共资金的管理与使用等,因此,凡使用财政资金和公共资金的机关、企业和事业组织均须受到审计监督。根据《宪法》和《审计法》的规定,审计机关是具有独立性的行政机关,审计机关设置于县级以上人民政府,是县级以上人民政府的组成部门,受本级人民政府和上级审计机关的双重领导。所以,审计机关是行政机关的一部分,行使行政监督权。审计机关的职责是监督经济活动、审计领导干部经济责任、绩效审计和廉政建设四项,通过对财政资金和公共资金使用的情况进行审计,可以发现公职人员尤其是党政主要领导干部的腐败和渎职行为,审计机关发现党政机关和公职人员违反国家法律和政策,在公共资金、国有资产和国有资源的管理和使用上违法与违规的,应当依《审计法》之规定采取避免国家资金和资产继续受到损害的措施,并且根据《监察法》的规定将涉嫌职务违法和职务犯罪的线索和证据移送监察机关调查与处置。从而实现审计监督与监察监督之贯通。

廉政建设包括具有调查公职人员腐败的职能,属于反腐败的范围,审计机关还具有监督国家经济活动、维护国家经济安全、审计资金使用绩效等职能。审计机关发现党政机关和公职人员违反国家法律和政策,在公共资金、国有资产和国有资源的管理和使用上违法与违规的,应当依《审计法》之规定采取避免国家资金和资产继续受到损害的措施,涉嫌职务违法和犯罪的应当向监察和司法机关移送违纪违法问题线索,包括利用职务谋利、贪污受贿、挪用公款、违法违规套取或者骗取国家财政资金等腐败行为的证据,这些公职人员的腐败行为属于职务违法和职务犯罪行为,应当由监察机关调查和处置。监察机关是反腐败的专责机关,有权对公职人员的依法履职和廉洁从政情况进行监督检查;对公职人员的职务违法和职务犯罪进行调查;对违法公职人员进行政务处分,对涉嫌职务犯罪的移送人民检察院起诉。监察机关行使的监督、调查和处置职权,都是围绕廉政建设和反腐败而展开,监察机关是统一处理职务违法和职务犯罪的国家监督机关。

三、监察监督与审计监督衔接机制的完善

健全党和国家监督体系,增强反腐败的效果,不仅需要整合反腐败力量,组成监察委员会统一行使监督、调查和处置的职能,而且要使党内监督、监察监督、人大监督、审计监督、民主监督等协调和衔接贯通起来,不断提高监督的效果。《中国共产党党内监督条例》和《监察法》的实施,建立了以党内监督和监察监督为中心,以其它监督协助与配合的衔接体制与机制,其主要特征是,第一,双专责机关制。党的纪检部门是党内纪律监督的专责机关,监察委员会是履行国家监察职能的专责机关,双专责机关合署,实现党内监督与国家监察的贯通。第二,监察监督是国家监督体系的中心,其他国家机关在履行职责的过程中发现公职人员职务违法和职务犯罪,应当将案件线索移送监察委员会调查与处置。第三,党内监督、监察监督、审计监督、人大监督、民主监督等构成国家权力监督体系,任何一种监督都具有不可替代性,但各种监督必须依法协助与配合,形成以集中统一为特征的监督体制,增强监督的合力。

(一)《审计法》与《监察法》对协助与配合的规定

《审计法》和《监察法》均规定了其他机关应当依法协助与配合,可见协助与配合是两种监督衔接的表现形式。《审计法》规定,审计机关依法履行审计监督权时,其他机关应当依法协助与配合。《监察法》规定,监察机关依法履行监察职能,其他国家机关应当协助与配合,协助和配合包括依法移送案件和案件线索,包括被移送机关的立案或者审查,因此,协助、配合和移送构成了法律上的衔接。

审计机关在行使监督权的过程中,具有监督国家机关和公职人员是否遵守国家法律和财政纪律的职能,同时在监督过程中查办违法和经济犯罪案件。由于审计机关是专业性很强的监督机关,它的主要职能是通过审计监督发现违法犯罪线索和证据,因此,审计机关侧重对违法的调查和取证工作,其处置职能主要表现在纠正违法行为,对被审计单位正在进行的违反国家规定的财政收支、财务收支行为,予以制止,责令限期缴纳应当上缴的款项;责令限期退还被侵占的国有资产;责令限期退还违法所得,这些处置措施虽然具有强制性,但以减少公共资金和国有资产的损失为目标。如果需要直接追究法律责任,则应当依照《审计法》和《审计法实施条例》的规定向有处分权的国家机关提出处分之建议,如果案件重大,且属于职务违法和职务犯罪的案件,需要追究刑事责任的,则应当将案件移送有管辖权的国家机关调查处理。所以,《审计法》、《审计法实施条例》均规定审计机关与其他国家机关在处理违法犯罪案件之间进行程序方面的衔接。首先,其他国家机关与审计机关的协助与配合。《审计法》第37条规定,审计机关履行审计监督职责,可以提请公安、监察、财政、税务、海关、价格、工商行政管理等机关予以协助。《审计法实施条例》也规定,审计机关有权查询被审计单位以个人名义在金融机构的存款的,应当持县级以上人民政府审计机关主要负责人签发的协助查询个人存款通知书。有关金融机构应当予以协助。《审计法》第35条规定,审计机关认为被审计单位所执行的上级主管部门有关财政收支、财务收支的规定与法律、行政法规相抵触的,应当建议有关主管部门纠正。其次,审计机关根据《审计法》的规定提出处分建议,请求其他机关对被审计单位的直接责任人员予以处分。如被审计单位转移、隐匿、篡改、毁弃会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料,或者转移、隐匿所持有的违反国家规定取得的资产,审计机关认为对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法应当给予处分的,应当提出给予处分的建议;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

《监察法》的颁布实施,是健全党和国家监督制度的最新成果,建立了具有中国特色的权力监督体系。监察制度的建立,监察机关宪法地位的提升,成为行使国家监察职能的专责机关;监察机关对所有公职人员的职务行为进行监督,有权调查公职人员的职务违法和职务犯罪行为并依法作出处置。监察机关性质、地位和职权的法律规定,表明监察机关是党领导下的反腐败专责机关,对于公职人员的职务违法和职务犯罪行为依法享有调查和处置的管辖权,《监察法》明确规定,监察机关调查职务违法和职务犯罪,其它国家机关必须予以协助。审计机关同样具有反腐败的职能,对国家机关及其公职人员违反法律和财经纪律的行为,公职人员贪污和受贿的行为以及浪费国家资产等渎职行为进行调查并立案追究,但审计机关只能依法采取减少国家财产损失的强制措施,收集和固定职务违法和职务犯罪的证据,对于不属于审计处分范围内的违法行为人只能依法移送其他国家机关处理。因此,《监察法》的制定和实施,需要在审计监督和监察监督之间实现协调与衔接,以保障审计反腐败职能的实现。监察体制改革已经实现了党内监督与监察监督的内部贯通,基于完善党和国家监督体系的需要,审计监督与监察监督的协调与衔接,同时包括审计监督与党内监督的衔接。

(二)党内监督和审计监督的协助与配合

党内监督与国家监察是国家权力监督制度的核心,实现党内法规与国家法律之间的有效衔接,才能形成有机互补的监督体系。党内监督是有效监督公权力的关键,一切监督均须以《中国共产党党内监督条例》以及党内相关廉政法规为依据和指引,对于党内法规明确规定的重点监督领域和重点监督对象,监察机关和审计机关必须遵照执行。除党内法规外,党和政府的审计政策,审计机关必须落实和执行,将审计结果和经济责任审计与干部考核、任免相结合,从而真正发挥审计的监督职能。2015年通过的《中国共产党廉洁自律准则》规定,党员领导干部利用职权或者职务上的影响,侵占公私财物,应当根据情节给予党纪处分。党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》,规定党的领导干部应当每年在党委常委会(或党组)扩大会议上述责述廉,接受评议。述责述廉报告应当载入廉洁档案,并在一定范围内公开。为了落实和执行这些党内廉政法规,加强党对审计工作的领导,各级党委研究提出审计工作的目标、任务和重点,严格执行重要审计情况报告制度,支持审计机关依法独立开展工作。审计机关必须健全重大事项报告制度,审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告,同时抄报同级党委和政府。完善审计结果运用机制。建立健全审计与组织人事、纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协助机制,把审计监督与党管干部、纪律检查、追责问责结合起来,把审计结果及整改情况作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。2017年1月,审计署《关于地方审计机关2017年度应重点抓好的工作任务》明确规定,坚持把党的建设、党风廉政建设与审计业务工作同部署、同落实、同检查、同考核,审计中发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索,应当向同级党组织报告,必要时向上级党组织报告,并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。

审计机关落实党内法规和党的审计政策,加强对党员领导干部经济责任的审计,通过审计发现公职人员的贪污受贿事实与证据,从财政收支和公共资金使用的合法性、合理性和效果三个角度监督党政机关、国有企业和事业组织及其公职人员的从政从业活动,其审计活动符合党的政策导向和党内法规有关党员领导干部财政经济纪律方面的规定,审计结果成为各级党政机关和党的纪检部门追责问责的依据。审计监督与党内监督的衔接机制具有重要的意义。

(三)监察监督和审计监督的协助与配合

在传统的行政监察体制下,审计机关与监察机关已经建立了较为完善的工作协调和配合机制,审计机关发现的违法违纪案件,需要对直接责任人员进行处分的,可以向有权处理的机关或者监察机关提出处分的建议,由监察机关作出政纪处分。审计机关在打击职务犯罪方面主要与人民检察院配合,审计发现被审计单位违反财政收支和财务管理法规,贪污或者挪用公共资金,涉嫌犯罪的,应当将案件移送人民检察院侦查。在监察体制改革背景下,监察委员会作为行使党和国家监督权的专责机关,不仅行使原行政监察机关的职权,而且行使原属于人民检察院的职务犯罪调查职能。并且在监察委员会与党的纪检部门合署办公的前提下,监察委员会适用党内法规对违法违纪的党员和领导干部进行政务处分与问责。因此,审计机关在反腐败方面与监察委员会的配合与衔接不仅极为重要,而且更加紧密。监察机关与其他执法机关的关系适用“问题线索”移送原则和监察机关“为主调查”原则,根据监察机关的性质和职权,明确规定人民法院、人民检察院、公安机关、审计机关等在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索,应当移送监察机关,由监察机关依法调查处理。如果被调查人既涉嫌严重职务违法或者职务犯罪,又涉嫌其他违法犯罪的,一般应当由监察机关为主调查,其他机关予以协助,形成了监察机关为中心的反腐败协作与衔接机制。审计机关在审计过程中发现被审计单位的直接责任人员违纪违法行为,如果属于一般违法和违纪行为,应当由审计机关依《审计法》之规定予以处分;对于不属于审计机关处分权范围的,应当将审计结果及处理建议移送监察机关作出政务处分决定,监察机关应当依法律和党内法规作出是否处分的决定。对于审计机关发现涉嫌职务犯罪的案件,应当将案件移送监察机关立案调查。

因此,《监察法》下的协助与配合,是各种监督主体之间的分工、协作而达到衔接的目标,形成党内监督与国家监察以及其它监督的衔接协调机制。

四、结论

监察机关的监督权承载以权力制约权力的治理功能,通过整合监察权,重构国家监督体制和宪法权力结构。《监察法》的实施,是国家权力监督体系的创新,需要其他法律上的监督条款或者反腐败条款符合《监察法》的规定,为此必须修改《刑事诉讼法》、《公务员法》以及《审计法》等诸多法律,使之与《监察法》的规定一致或者衔接。

《审计法》有关审计监督与其他国家机关之间的衔接规定已经不符合《监察法》,需要及时进行修改。《审计法》第37条规定,审计机关履行审计监督职责,可以提请其它机关予以协助。但协助的程序和形式均没有作出规定,不具有可操作性。同时,在监察体制改革后,审计与监察的关系已经发生变化,审计与监察之间的协作与衔接需要明确。因此,《审计法》修改时,重点要对审计机关与监察机关的协作和衔接作出可操作性的规定,以建立审计机关与监察机关之间的分工与合作机制。因此,应当在《审计法》第37条之后,增加对审计与监察之间协作关系的规定,并且对协作的程序作出原则规定。审计机关发现职务违法和职务犯罪线索,必须移送监察委员会调查。审计机关通过审查调取、查验会计凭证所获得的证明材料和查询个人在金融机构的存款信息,可以成为监察机关调查职务违法和职务犯罪的证据。监察机关要求审计机关进行专案审计,审计机关应当予以协助;监察机关根据专案工作需要,可以抽调审计人员参与专案的查处和取证工作,审计人员对被调查对象的职务犯罪行为进行分析研判,通过调取资和获取违法犯罪事实及证据。监察委员会可以与审计机关协作,要求审计机关就某些特定事项进行专项审计调查,或者查阅审计机关的审计调查报告。对专项调查报告中发现的问题,可以进一步联合调查或者由监察委员会单独调查。

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来源:山东警察学院学报,2018年第6期

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