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王春光:政策执行与农村精准扶贫的实践逻辑

发布日期:[2019-01-17 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:精准扶贫是一项自上而下的政策实践过程,由于各级政府在其中扮演的角色和行动能力不同,从而在一定程度上制约了政策的实施效果和目标。这种自上而下的政策实践既不采取项目制、行政包干制,也不是一种纯粹的科层常规治理,而是混合了行政性和政治性、常规性与运动型,因此内含着多样的问题。作为末端的建档立卡户和村民的需求在很大程度上被淹没在混合型的自上而下治理之中而得不到有效体现,反过来又在一定程度上抵消了政策的实施效果。修正现有政策实践逻辑缺陷的关键,是建构激发民众参与反贫困的积极性、主动性的机制和政策环境,让自下而上的回应和表达,与自上而下的决策及执行,形成长期的、常规的互动、回应运行关系。

关键词:精准扶贫;自上而下;自下而上;项目制;行政性;政治性

精准扶贫是一项自上而下的政策实践过程,由于各级政府在其中扮演的角色和行动能力不同,从而在一定程度上制约了政策的实施效果和目标。这种自上而下的政策实践既不采取项目制、行政包干制,也不是一种纯粹的科层常规治理,而是混合了行政性和政治性、常规性与运动型,因此内含着多样的问题。作为末端的建档立卡户和村民的需求在很大程度上被淹没在混合型的自上而下治理之中而得不到有效体现,反过来又在一定程度上抵消了政策的实施效果。修正现有政策实践逻辑缺陷的关键,是建构激发民众参与反贫困的积极性、主动性的机制和政策环境,让自下而上的回应和表达,与自上而下的决策及执行,形成长期的、常规的互动、回应运行关系。

2014年以来,农村精准扶贫已经上升为事关2020年实现“四个全面”的经济社会发展战略。目前学界较少有人从组织社会学和社会政策过程视角去探讨精准扶贫政策实践过程。而政策实践过程的重要性不亚于政策本身的合理性,因为其过于复杂多样,一个好政策不一定能达成好效果。本文旨在深入解剖政策实践过程对精准扶贫效果的影响及其背后的运行逻辑。

一、政策实践的复杂性和研究视角

当前农村精准扶贫在很多方面明显不同于以前的扶贫实践,至少体现在这么几个方面:

第一,目标多,任务重。《中国农村扶贫开发纲要(2011--2020年)》和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确规定:“到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障。实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困。”

第二,扶贫政策更加综合和系统。国家出台了综合性和系统性政策,不仅有“五个一批”和“六个精准”政策,还有人事组织、金融、保险、土地、对口援助、企业扶贫政策等等,凡是能动用的政策工具几乎都派上场了。

第三,组织动员力度空前,层层责任考核见真章。2012年12月至今,习近平每年都去贫困农村考察调研,多次主持召开全国性和地区性精准扶贫工作会议。党中央和国务院颁布了各种精准扶贫政策文件,最多一年是2016年,共颁布14个相关文件,不仅对扶持贫困人口给出了多样的政策,而且对各级领导的考核、监督等都有详细规定,尤其规定贫困县主要领导不脱贫不调离、不提拔,实施严格的问责制等等。这在以前是很少见的,过去即使有个别规定存在,但是没像现在这样严格执行。

第四,“精准”是这次扶贫工作中最为强调,也是与以前明显不同的一个特点。虽然建档立卡早在2004年就开始做了,但是“精准”则是2014年提出来的,建档立卡只是精准做法的一种方式。之所以强调“精准”,是因为以前瞄准不够,存在所谓“大水漫灌”问题。这次扶贫政策对精准有了许多量化、可操作的规定。

第五,易地搬迁脱贫1000万人以上,是相当罕见的。易地搬迁并不是首次,以前扶贫实践中已经被采用过。其关键理由是,一些贫困村庄的生态恶劣或者脆弱,资源严重短缺,存在着“一方水土养不活一方人”的问题,只能通过易地搬迁实现脱贫。如此巨大的搬迁人数注定了此次脱贫的艰巨性和紧迫性。

出台这么多政策的依据是什么;如何执行及能否得到有效执行;等等。这些问题也是决策者所关心的。政策执行是一个复杂过程,特别是在中国,要在短时间内完成如此艰巨的政策任务,确保政策执行不走样是关键。影响政策执行的因素非常多样和复杂,有的具有确定性和可预测性,有的具有可变性和不可预测性。在实践中,任何政策执行都会存在一些出乎决策者意料的问题和结果。就拿精准扶贫来说,尽管出台了系统性政策,进行了空前的资源投入和组织动员,设计了目前能想到的可以避免问题的政策执行路径和机制,但是,实践中并不都能达成政策所愿。

政策执行是世界性难题。20世纪70年代以来,欧美学术界开始关注政策执行问题,一些研究结论值得参考。这些研究中存在自上而下和自下而上两种研究模式。前者发现了“由多层次组织构成的政府系统中,与政策流转(policy transmission)成功或者政策流转失败有关的重要问题”,比如“对地方政府系统中的不同机关和部门之间的联结机制的依赖程度”这一研究主题,“如果想要在政策执行过程中,不发生许多小的亏空,并逐渐积累成一个大的亏空,机构之间的协调就要求使这些环节非常紧密地连接在一起”。这类研究关注政策的性质、执行结构、外来干预、控制执行主体以及政策所影响的外部世界等,提出了政策执行亏空、“遗漏的环节”、“行政的限度”、“完美的政策执行”等观点。但是,自上而下模式忽视了政策的可变性。有研究者指出,政策和行动在一个运动过程中交叉影响,政策有可能在行动中形成,因此将政策执行过程界定为“演化过程的执行过程”、“作为学习过程的执行过程”、“作为结盟过程的执行过程”和“作为责任和信用的执行过程。“将执行过程看作为一个政策/行动的连续统一体,在这一连续统一体中,那些寻求将政策付诸实施的人和那些采取行动需要依靠的人之间的互动和谈判过程,随着时间的推移,一直在进行着。相对于自上而下模式,自下而上模式则看到了政策执行与行动的关系,提出一种新的研究视角,即“将研究重点集中在有关的主体和机构自身以及他们的互动关系,主张以行动为中心的自下而上分析模式,认为这一分析模式对于谁在影响什么、以怎样的方式在影响和为什么影响,似乎是一种更清晰的方法。这两种研究模式的出发点有所不同:自上而下模式更看重政策执行有效性的条件,认为政策执行是一个由决策者做出决策后付诸实施的过程,而自下而上模式则主张政策是在行动中形成的,“政策行动中的理性,只有在‘接近底层’的地方可能存在,也只有在这一层级中,才能够真正实现对‘人民’的‘回应性”’。“一些学者之所以有热情卷入有关自上而下模式和自下而上模式的这场争论之中,主要是对中央政府和地方政府在确定政策的过程中各自的地位和作用,他们各有自己的看法”

就中国目前情形而言,相关研究大多采用自上而下模式,这可能与权力架构和决策方式有关。与欧美国家相比,由于权力过多集中于政府部门,中国的决策与执行源出于同一主体,而不是政策制定与政策执行明确分开,“要么在立法机关和行政机关的分离(如美国),要么是不同层级的政府或不同的政府部门、执行机构之间的分离”。中国的政策执行结构和层次更多、更复杂,美国只有三层结构即联邦政府、州和县市,英国只有两层结构即中央政府与地方政府,而中国至少有六层执行结构:中央政府、省级政府、地市州级政府、县市级政府、乡镇政府,加上村级(或社区居委会)组织;而且各层级之间在责权利上既有明晰的分工又有不明晰的关系,特别是隶属关系特别强,上级政府随时可以调整有关责权利。在政策执行上,中国也存在欧美国家这些研究模式所发现的现象和问题,但是,由于决策权与执行权合一、下级政府与上级政府之间较强的隶属关系等,因而在政策执行上出现的许多现象和问题并不是欧美国家所具有的,同样,后者的一些现象和问题也不一定在中国存在。因此,在探讨中国政策执行上,新的视角相当重要。

国内对农村扶贫政策执行和实践有过不少研究,在肯定扶贫成效的同时也发现了政策执行中的许多“赤字”或“遗漏”问题,比如“瞄不准”、“精英俘获”、“贫困人群参与不足”等。然而,对这些问题的解释大多还停留在政策是否充分、合理以及相关的投入是否足够等层面,而忽略了政策执行过程的复杂性以及中国独特国情上,理论提炼更为不足。

最近兴起的项目制研究为分析精准扶贫政策执行提供了另一种有价值的理论视角。“项目制是指政府运作的一种特定形式,即在财政体制的常规分配渠道和规模之外,按照中央意图,自上而下以专项化资金方式进行资源配置的制度安排。”精准扶贫似乎是项目制的体现。中央之所以提出精准扶贫,在很大程度上是要纠正以前扶贫中出现的“瞄不准”等政策执行中的问题,旨在强化扶贫政策的执行力度以及效率以真正实现农村减贫脱贫。因此,不论在资源配置上还是在目标设定、检查验收和奖励上,都强化中央政府的作用,减少项目制中普遍出现的“打包”、“抓包”现象,压缩地方政策执行的自由裁量空间。按周雪光的说法,这是项目制中的一种“直控式”组织形态,而“直控式策略有效实施需要特定条件,如目标明晰无误,实施过程简单易行,检查验收成本相对较低等”

但是,如果把精准扶贫作为项目制实践来看待,那么,在如此短时间内实施常规外的大规模资源配置和落实,靠中央政府来“直控”,基本上是做不到的。周雪光认为,项目制组织形式除了直控式之外,还有其他形式,分别是承包式、托管式、自治式。但是,精准扶贫又不完全是一种项目制实践。它是一种非常规的攻坚战略行动,中央相应采取了一些非常规做法:不仅加大财力投入力度,而且还动员更多的人力(全国有70多万各级干部住村扶贫)以及系统的政策性工具。这已经超出项目制的实践范围。按周雪光的理解,“在通常意义上,项目制是有关专项资金方面执行契约的制度安排。我们可以把项目看作委托方与承包方之间的一个契约关系,其中包括任务要求、完成期限、验收形式和相应的奖惩安排等一系列内容”。精准扶贫确实具有项目制特性,但它不只是上级政府与下级政府签署的契约,而且还是一种政治要求,不管下级政府是否愿意,都要去执行和落实,因此它更注重政治动员和政治压力及其传导。虽然“立军令状”也是一种特殊的契约关系,但是项目制的契约具有相对的自愿性和选择性,还是在行政科层制的常规范围内,而“立军令状”则是没有任何选择性的服从,将行政行为“政治化”或者说将行政问题变成“政治问题”,要求下级绝对地“向上级负责”。从这个意义上看,精准扶贫不同于项目制治理,而是一种运动型治理。

从20世纪90年代以来得到不断强化的项目制已经成为国家新的双轨治理体制的一轨,有人称之为“项目治国”。也就是说,项目制是常规的资源配置之外的一种非常规配置机制,但是经过20多年的演变而变成了另一种新“常规”,于是乎它就存在许多常规治理机制通常有的问题和风险。“运动型治理机制恰恰是针对常规机制,旨在打断治理常规过程的惰性与失控。”但是,与过去运动型治理有所不同,精准扶贫还是依托于常规治理机制,只是改变了常规治理的一些程序、任务和目标等。它建立在常规治理所需要的组织和制度基础上,并不是如冯仕政所认为的,运动型治理就一定是以完全非制度化、非常规和非专业化的方式来实现社会改造目标。许多扶贫工作是非常专业化的,比如产业项目实施,就需要很多专业化技术和经营知识。周雪光在研究中国国家治理制度建设时已经看到,运动型治理虽然与常规化治理有冲突和矛盾,但是也存在越来越紧密的联系:“运动型治理机制与常规型治理机制是中国国家治理的双重过程和有机组成部分;两者既相互矛盾,又互为依赖,并在一定条件下互相转化。”本文认可这一观点,认为精准扶贫虽然旨在矫正过去扶贫工作中产生的常规治理问题,但是,实际上并没有完全摆脱常规治理问题,而且还受运动型治理机制本身不可避免的一些问题的困扰。

运动型治理机制与常规型治理机制面临一个共同问题,就是两者都没有把民众作为参与主体,而往往是当作目标对象,或者政策强加的对象,不管政策是否符合民众期望和满足需要。这影响有关研究更多地采用自上而下的视角或模式,而缺少自下而上的视角和模式。在这样的研究模式中,政策对象和相关者也只是作为信息源或者评估环节,而不是主动的参与者。正如自下而上的研究模式所指出的,民众的行动和需求对政策执行和决策并不是无关重要的,而是有着连续不断的影响。因此,在探讨精准扶贫政策执行和实践上,我们不能仅仅限于项目制、运动型治理和常规治理机制的研究视角,而要结合自下而上的研究视角,探讨政策执行机制以及影响因素。从自上而下方向上,常规型治理机制不足以完成精准扶贫所需要的动员力度以及资源投入;运动型治理机制可以应对常规治理机制出现的低效率乃至组织失败,打破常规的一些设置,但不可能完全脱离常规治理的组织和制度基础,因而不可避免地存在许多张力,还存在着偏离发动者目标和方向而难以控制的风险。由于存在向上负责的问题,运动型治理会在过度执行中走向极端,或者会被用来为其利益服务;由于存在着“行政政治化”和“党务行政化”问题,在治理过程中,底层理性和参与的回应性也成为影响政策执行的一个重要问题。

二、政策执行中的“过犹而不及”和“选择性获利”问题

这里,基于对某省两个地州及其下属的两个县开展的实地调查,关注易地搬迁、产业发展两类扶贫实践,围绕精准扶贫政策在多大程度上有效地解决“华盛顿的殷切期望是如何在奥克兰落空的”这个经典性政策执行问题,研讨相关的政策实践运行逻辑和机制。

我们调查的省、地州和县是全国精准扶贫重点地区。该省有多达几百万建档立卡人口,两个地州分别有几十万建档立卡人口,脱贫攻坚任务相当繁重,但是该省提出到2018年提前两年实现贫困人口脱贫、贫困地区摘帽的要求,比中央的要求更高。靠什么达成目标呢?据调查,最受地方政府重视的还是易地搬迁、产业发展和帮扶脱贫三类政策工具,因为教育、医疗和社会保障等政策不能产生立竿见影的脱贫效应。这与中央政策设计直接相关。中央设计了“五个一批”政策,其中“发展生产脱贫一批”和“易地搬迁脱贫一批”被赋予非常重要的地位和功能。2015年10月颁布的《关于<中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议)的说明》中明确指出:“到2020年,通过产业扶贫,可以解决3000万人脱贫;通过转移就业,可以解决1000万人脱贫;通过易地搬迁,可以解决1000万人,总计5000万人左右。还有2000多万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口,可以通过全部纳入低保覆盖范围,实现社保政策兜底脱贫。”

(一)易地搬迁

易地搬迁涉及非常复杂的问题:怎样精准识别搬迁户;如何尊重搬迁户的意愿?如何选择安置点;如何实现“搬得出、稳得住、能致富”;等等。尽管有这么多问题,地方政府还是对“易地搬迁”给予格外的重视。我们调查的一个州几乎将一半建档立卡户列为易地搬迁对象,人数达30多万。

中央规定,“对居住在生存条件恶劣、生态环境脆弱、自然灾害频发等地区的农村贫困人口,加快实施易地扶贫搬迁工程”。怎么来判定呢?全国没有统一的标准,而放权给地方政府特别是地州和县政府。我们调查的省份这样规定:户数不到50户、建档立卡户超过50%的自然村必须整村易地搬迁。另外,在“双50”村之外的建档立卡户也可以申请加入易地搬迁。事实上,如果严格按照“一方水土养不活一方人”的要求来规划易地搬迁人数,那么全国可能不需要易地搬迁981万人。在我们调查的地州县,真正需要搬迁的人数也就占现有指标的一半左右,大概十多万人,另一半人根本不存在严重的生态风险问题。接着来看如何安置易地搬迁对象。中央要求各地因地制宜选择安置点和安置方式:“坚持群众自愿、积极稳妥的原则,因地制宜选择搬迁安置方式⋯⋯要紧密结合推进新型城镇化,编制实施易地扶贫搬迁规划,支持有条件的地方依托小城镇、工业园区安置搬迁群众,帮助其尽快实现转移就业,享有与当地群众同等的基本公共服务。”《国务院关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》(2016年11月23日)对此作了更具体的规定:“按照集中安置与分散安置相结合、以集中安置为主的原则选择安置方式和安置区(点)。采取集中安置的,可依托移民新村、小城镇、产业园区、旅游景区、乡村旅游区等适宜区域进行安置,并做好配套建设。采取分散安置的,可选择‘插花’、进城务工、投亲靠友等方式进行安置,也可在确保有房可住、有业可就的前提下,采取货币化方式进行安置。”但是,在我们所调查的地方,省委省政府则要求以地市州所在城市和县城为集中安置地,不允许在中心村、小城镇进行安置。对此,基层干部是有不同意见的,如某县县委书记清楚地告诉我们说,当初认为把六七万人都安置到县城是不现实的,因此曾规划了十几个乡镇和中心村安置点,但是省政府最近派人责令其改变这样的安排,省纪委还对该县委书记约谈批评,由此,该县放弃了原先规划。调查表明,该县委书记的想法和做法更“因地制宜”,因为县城原先人口不到10万,而且由于没有足够多的就业机会,不少人已外出务工,现在要新安置6万多人口,几乎很难解决他们的就业问题,无法保证“一家一人”就业的最基本要求。但是,地州市和县政府必须按照省政府的要求,将搬迁户集中安置在县城和地州市政府所在地。当地一个偏远山区,有一个户数不到50、贫困发生率达到50%的自然村,按规定,符合整体易地搬迁的政策规定,但是,村民对易地搬迁强烈不满。他们说,如果非要搬迁,他们愿意就近安置,不愿意搬到县城或者州所在地。他们给出的理由有:第一,以前已经规划好他们往距离不到10公里的水边搬迁,有村民已经在那里建了房子,生态搬迁补偿款还没有给他们,为了建新房子又借钱负债,现在又要求他们搬迁到州所在地去,多次折腾不说,还再次带来经济负担。第二,这个自然村在三年前利用产业扶贫政策,在大片山地上栽种了李子树,每家至少种了20亩,最多的种了50亩,2016年开始结果,2017年就可以有产出。从市场价格以及结果数量情况测算,一亩一年至少有6000--7000元的收入,一年有三次结果,一年中可有10多万甚至二三十万元收入,不仅可以成功脱贫,还可以致富,这是可持续的。第三,搬迁到州所在地,不知道能否找到工作,能否胜任那里的工作,也不知道收入能否维持家庭的生活等等,心里没有把握。他们说,至于村里少数几户缺劳动力,经济确实困难,政府用低保和其他救助政策来解决他们的问题,将他们搬迁到城市去,生活会更艰难。但是,他们的意见得不到尊重和采纳,陪同我们调查的书记镇长也表示无能为力,因为搬迁的决定是上级政府做出来的,乡镇政府只有执行的责任。我们将村民的意见反映到该县的县长,县长说他也不能改变这个决定,只能服从,否则会受到政治处罚,而且要求我们跟州委书记见面的时候不要提这个村的事情。

在调查中,我们发现易地搬迁的建档立卡户指标经由中央政府确定后,在实践上是不可以打折扣的;由省级行政决定以地、市、州所在地和县城为集中安置点,地、州、市和县政府没有变更的权力,只有落实的责任;地市州政府根据上级政府的要求和规定,有权确定哪些自然村和建档立卡户属于搬迁范围,县级政府只有落实和安排的责任。当然这并不意味着县级政府在地市州确定搬迁户和搬迁自然村的过程中完全没有机会发表意见,因为它们毕竟掌握更多的信息,地市州政府需要县级政府提供帮助。但是县级政府没有最后的决定权,只能去执行上级决定,如果执行不力,就会受到上级政府的处罚。这在政治上事关主要领导的升迁前途,而且他们也没有意愿和道德责任去承受这样的代价。由此就比较容易地理解上面这个村村民的呼声和意愿得到不重视和尊重的原因。

但是,中央有关易地搬迁的政策规定中有一条是“尊重贫困人口的意愿”,可以称之为“自愿的权力”,但这样的“自愿的权力”没有办法得到确保,一方面已经确定的搬迁指标必须要完成,另一方面搬迁对象的意愿还得尊重,这就构成了搬迁实践中的“两难困境”。某州政府“创新”一种叫“五共”的工作法,即共商、共识、共建、共享、共担。但其最终目的是让被列为搬迁的户同意搬迁,而没有留出允许不同意或者没有被说服的人可以不搬迁的空间。干部名义上去找村民商量,实际上是给他们宣传搬迁的各种好处,或者组织村民去参观搬迁安置点。共商过程中“自愿的权力”被“仪式化”。易地搬迁安置首先面对的是移民的就业问题,而就业的解决有赖于产业的发展,所以产业扶贫与易地搬迁有着紧密关系。对移民来说,实现就业至少需要就业机会和就业能力这两个先决条件。“困难地区”最大的问题是没有强大的产业。某省要求将易地搬迁户集中安置到地市州所在地和县城,给出的一个理由是这些地方可提供更多的就业机会,而且公共服务的供给也相对容易。但是,事实却是,这些地方并没有足够的就业机会,而且搬迁户的就业能力本身也限制了他们在这些地方就业。某州移民局局长说,目前的大难题就是工业发展基础薄弱,所以州委提出民族文化,民族民间文化的传承,打造文化产业,这个思路肯定没有问题,但是要有一个时间。这个时间究竟有多长呢?在这个时问内搬迁户的就业如何解决?移民局书记更直接地谈到他对易地搬迁的一些看法:我们现在易地扶贫搬迁,“是政府主导,群众自愿,所以我觉得一定要尊重老百姓的意愿”;“要步步为营,稳扎稳打地推进,让老百姓能够搬得出,稳得住,搬到城镇以后能够融人”;“他的就业怎么搞,增收怎么搞,生产生活来源,生计这些是非常关键的,解决不好就是很怄火的事情,要有保障,要有就业”(个案Y)。他的表达非常明确:易地搬迁要尊重搬迁对象的意愿,搬迁安置要因地制宜,要稳扎稳打,关键要解决就业问题。负责易地搬迁的一个副县长私下抱怨说,上级要求把所有3万多易地搬迁户全部安置到县城,县城根本没有能力解决这么多人的就业和生计问题。由此我们也可以看到,连地市州和县级实务部门领导的不同意见也难以在政策执行中得到表达和吸纳,搬迁户的意见就更可想而知了。

实地调查进一步证明,这些干部的担忧并不是多余的。我们在一个已经入住300多户的安置点调研中发现,这些已经人住的搬迁户,除了一家在小区里开了一家小吃店外,其他户要么锁门外出打工,要么无所事事。据对其他人住户的反映,找到开店的这一户是因为男主人在小区居委会干活而跟居委会关系好,才有店面送给他们的。除了就业难外,搬到县城后,一些在农村不需要的开支出现了。一个搬迁者抱怨说,孩子读书每年要交130元,还有一年元的卫生费,还有医保交费,七七八八一年交八九百,老母亲现在七八十岁,还要生活,他们就只靠这双手去打零工吃饭(案例G)。县领导说,这个居民点临近高铁站,那边将搞成物流中心。但是该县几乎没有工业,即使物流中心建成,也不一定有巨大的物流,而物流究竟能安置多少人,目前不得而知。州里书记设想将少数民族的绣娘组织起来,搞成合作社,配以民族风情旅游,吸引顾客来购买,就能提供就业机会和收入来源。但是这些设想可行性不得而知,而且即使可行,也不知道何时可以实现,无法马上解决当下的就业需求。

(二)产业扶贫

如果说易地搬迁更多的是来自上级政府的政令,那么产业发展似乎更契合精准扶贫的需求,也更容易激发地方政府的积极性。一位县委书记说,这次精准扶贫给了他们这些在过去历次改革中没有抓住机会的地区一次最后的发展机会。中央政府强调的是用发展产业来解决脱贫问题,而地方政府则将其调了个,即以脱贫政策来促进发展。表面上看,发展与脱贫似乎密切相关,但是实践中其间还是存在张力,发展更偏重效率和竞争,能者胜出,如果以发展为脱贫服务,就需要有能者带动弱者的联动机制,就是中央所言的“利益连接机制”。如果把发展视为目的,而脱贫视为手段,就有可能将脱贫的政策仅仅作为发展手段而忽视脱贫本身。

易地搬迁政策目的是通过搬迁改善生活和生产条件。搬迁仅仅是手段,并不等于一定会脱贫。在另一个省的调查中我们发现目前一些贫困搬迁村,要让搬迁户实现脱贫,需要相应的公共服务、基础设施建设和产业发展,尤其是产业发展。易地搬迁政策已经包含一系列产业发展政策:“拓展资金筹措渠道。加大中央预算内投资支持力度,创新投融资机制,安排专项建设基金和地方政府债券资金作为易地扶贫搬迁项目资本金,发行专项金融债券筹集贷款资金支持易地扶贫搬迁工作。建立或明确易地扶贫搬迁省级投融资主体和市县项目实施主体,负责资金承接运作和工程组织实施。地方政府要统筹可支配财力,用好用活城乡建设用地增减挂钩政策,支持省级投融资主体还贷。易地扶贫搬迁资金如有节余,可用于支持搬迁贫困人口后续产业发展。”这里涉及易地搬迁的三方面内容:一是所需资金,二是所需土地以及产生的土地使用,三是后续产业发展。在易地搬迁上,省级行政被赋予主导的地位,可以作为投融资主体、可以统筹建设用地增减以及主导公共服务和基础设施的投入。所以,这对省级政府来说,易地安置越集中,越利于带动县城产生规模效应,越能节省资金和土地,就有越多的建设用地用于工业和商业发展。但是,县市政府对异地搬迁的态度与省政府有温差,由于工商业不发达,对建设用地的需求没有那么强烈,而且许多移出地的土地相当贫瘠,没有开发和流转价值,因而他们更希望将移民安置乡镇和中心村,这一方面可以减少县城就业压力,另一方面可以让中央和省政府资金投入到这些地方,带动乡村发展。某州移民局书记是这样分析这个问题的:“现在目的就是两个,第一土地复垦,第二就是土地建设用地增减指标挂钩”。但是,“深山区、高寒区、石山区,交通闭塞,地质灾害频繁,缺水,讲土地流转,这些地方流转给哪个人?”(个案x)县移民局干部直截了当地说,上级政府要求拆除旧房子,但是,建筑废料处理以及复垦等后续工作的费用究竟由谁承担,贫困县自身显然没有这个财力,也没有很高的积极性。产业的不发达,这些复垦出来的地交给谁使用?因此,县级对土地增减挂钩政策的兴趣也不是那么大。

当然,对县级政府来说,易地搬迁政策并不是没有吸引力,但它们关注的是这么几点:一是可以获得大量的转移支付;二是借机改善基础设施和公共服务;三是可以借机开展融资以及产业发展布局。国家在易地搬迁上的财政转移和金融信贷支持是相当大的,据中央有关部门的介绍,到2017年一季度末,全国精准扶贫贷款余额2.66万亿元。5月末,相关银行共发行易地扶贫搬迁专项金融债券921亿元,发放易地扶贫搬迁贷款983.59亿元。2016年中央财政涉农扶贫类转移支付资金总规模达到5300亿元。2015年,一次性增加地方政府债务规模达到7000亿元,其中安排1000亿元用于易地扶贫搬迁。虽然投入到每个贫困县,资金依然还是很有限,但是成了撬动贫困县发展产业的重要杠杆,激发了县级的融资积极性。

在G县,从县到乡镇,都组建了融资平台,县一级有三个融资公司,每个乡镇有一个子公司。县级融资公司帮政府融资,由政府来使用,主要用于基础设施、公共服务等公益性投入,同时也用于发展产业,特别是养殖业和旅游业。乡镇子公司则承接上级给乡镇的项目资金,同时也为乡镇的项目融资。但是,乡镇融资相对比较难,而且乡镇项目在很大程度上来自县级政府的安排,自主性比较差,因此,他们融资的积极性不是很高,存在县级融资公司给乡镇子公司融资的情况。由于有了融资公司(或平台),县级政府在政策执行上有了更多的自主空间和主动性,一方面可以有效解决上级政府强行安排的项目但缺资金的问题,另一方面可以主导县域经济发展。比如G县凭借自己的融资能力推行符合当地的养殖产业,为此专门组建了为该产业发展的融资公司。他们采用公司+合作社+农户的模式,鼓励建档立卡户参与养殖,但是建档立卡户缺资金,融资公司就为合作社和农户提供贷款抵押担保和利息补贴。

贫困县几乎把所有产业发展都与脱贫攻坚挂钩,似乎只有扛上这面旗帜,才有合法性和合理性。那么在产业发展上如何设计“利益联结机制”?合作社被视为这一机制的重要一环。建档立卡户自身在产业发展上缺乏经济资源,为此,各重点脱贫攻坚省为他们设计了小额贴息贷款,但贫困户却没有使用这个贷款的技术能力,于是合作社机制应运而生。成立合作社,让贫困户人社,由能人带着他们一起发展,而贫困户则把享有的贴息小额贷款交由合作社使用,同时把承包地流转给合作社,如果还有劳动能力,还可以参与合作社劳动。由此他们会有三部分收入:小额贷款获得的收益、土地流转租金以及务工收入。然而贫困户对此没有积极性:小额贴息贷款只能以建档立卡户的名义获得,虽然实际上是由合作社来还款,但是他们担心合作社还不起,因而不愿意以自己的名义去贷款交给合作社使用;与此相关,他们很怀疑合作社的赢利能力,没有很强的人社动机。许多合作社名义上负有脱贫攻坚的使命,实际上只是农村一些能人的经营合作体,与贫困户脱贫没有关系。我们看到,农村合作社是嵌入乡土传统社会关系之中的,不少合作社由能人兴办,拉亲戚或朋友人社,带动他们脱贫致富,不属于亲戚或朋友的贫困户也难以加入。这就是说,用合作社机制实现脱贫不一定行得通。

为此,有的地方采用村社合一的合作社机制,以一个行政村或者一个自然村组建合作社,所有村民都是社员。在理论上说,这解决了合作社发展中对贫困户的排斥问题,比其他类型的合作社机制更容易和更全面地带动贫困户脱贫。但这是有前提的,那就是合作社具有赢利能力、良好的协商民主机制、合理的内部分配机制以及政府必要的支持。某村在2014年遭遇了一场洪灾后,村干部发动村民自救和发展,后来通过协商民主,村民将土地流转给村里,组建了村社合一的合作社,在短短的两年内村庄集体经济获得了快速发展,整村提前脱贫。该村的发展得益于四条经验:确权(确定和明晰了7个权利)和流转、民主协商、政府支持以及能干的村干部班子(特别是村支部书记)。然而在调查中我们也看到,由于协商民主机制并不能得到持续的、有效的坚持,合作社提供的就业机会有限,用工机制不合理,上级政府的行政干预等,该村村社合一的合作社运行存在诸多问题,更未形成可持续发展的长效机制。

三、讨论性结语

在精准扶贫政策实践中,国家向困难地区和贫困人口开始了前所未有的转移投入并辅以大量的政策支持,在一定程度上改善了这些地方的基础设施,刺激了当地的产业发展,改善了贫困人口的生活和生产环境,增加了他们享受国家发展成果的可能性。

用自上而下和自下而上政策执行视角来观察,精准扶贫偏属于前者,即由中央发动和设计、层层下达任务和责任,从而建构成一系列自上而下的监督、考核和处罚体系。中央赋予精准扶贫非常重要的政治地位——为实现“四个全面战略”补“短板”,为之提供了大规模的转移支付,给出了前所未有的优惠政策支持,各级政府尤其是困难地区的各级政府也把精准扶贫摆在首要的工作位置——一切为了精准扶贫,几乎调动所有部门、尽可能多的资源去实施精准扶贫。由此,我们看到,在政策实施上的“执行赤字”问题,为“超前突击执行”所代替。中央要求2020年完成脱贫攻坚任务,几乎所有地方政府都要求自己提前完成,大部分是提前2年,少部分提前3年。如此,似乎提高了政策执行效率,然而却出现了一些“欲速则不达”的问题,出现了政策执行过粗和表面化、形式化等问题,反而降低了政策的效用和可持续性。我们调查的某州要在3年内易地搬迁安置32万多建档立卡户,每年安置10万多人,安置中一系列问题和挑战就随之而来,比如对易地搬迁安置点的选择和建设、就业安置、对搬迁户的思想工作等,都出现“粗放性”问题。一些安置点连基础设施都没有建好,就开始把人搬进去,至于就业问题,则根本来不及解决。搬迁户有被强制搬迁的感觉,即使有搬迁前的共商环节,但他们都是被“共商”的。

在政策执行设计上,不同层级政府确实被赋予了职责,其中中央负责统筹、规划,省级负执行总责,地州市县协调落实。这看起来似乎是一种“行政发包制”设计:“(1)委托方行使目标设置权,然后将设定的政策目标发包给‘承包商’;(2)委托方持有对承包商提交的‘货物’的检查验收权;(3)承包商行使其管辖区内奖励分配的控制权以及实施政策的其他控制权”。周雪光等在探讨中国的行政承包制时,从权威关系和控制权分配的维度,关注对承包内容的控制权分配,在事实上把中国上下级关系等同于承包关系,却忽略了中国党政体系的政治性与行政性复合特征。从行政性来看,不同层级的行政是有特定的职责分工的,每级政府从法律上是通过同级人民代表大会选举产生的,授权于同级人大;但是从政治性上看,上下级有着隶属关系,行政性必须服从于政治性。精准扶贫是一个政治任务,具有很强的政治性,它关系到全面小康社会建设和第一个百年战略的成功。因此,行政性、社会性、市场性都得服务于和服从于政治性。政治性的一个基本要求是下级必须服从上级,按上级的要求去做。在精准扶贫中,上级颁布的许多指标和要求必须要达到,当然上级可以调整一些指标和要求,但是下级不能这样做。在这个意义上,上级具有绝对的目标设置权,也具有绝对的审查验收权和处罚权。然而政治性还需要通过行政性来实施,而行政性的一些逻辑不可避免地要产生作用和影响,不同行政层级有着自身的想法、计划、动机和诉求,也面对着不同的社会、经济、文化和地理生态条件,因此,在政策执行上不仅受制于自身的行政路径和能力,而且也会有“趋利”冲动,这就决定了地方各级政府不只是承包商或代理者角色,而且还会将自己的意图、政策与上级政策进行融合、创新,甚至会拿上级政策为自己的意图服务。这就形成了相当复杂的政策执行空间,形成了上下级行政的博弈。这样的空间在中央的政策设计中已经存在或者存留出来,因为由于各地的情况有差异,中央政策不可能对所有的情形都做出规定,地方政府毕竟占有信息知情权的优势。

在精准扶贫实践中,中央赋予省级行政的权力和责任都是最大的,也就是说省内精准扶贫达不到中央之目标,省委和省政府主要领导要负担主要责任,轻者受约谈,重者将受到政治性处罚。在这样的设计中,省级行政一方面会制定相应的精准扶贫政策执行路线图(或者说是具体的政策实施规则),另一方面会将相关的政治压力分解给各地市州,而地市州会根据省级政策要求把任务传递给各个县市。从这样的架构中,省级与县级行政在精准扶贫实践中扮演重要的角色。省级行政既掌握考核下级的权力,又掌控实施程序的制定和资源配置。调查表明,省级行政在完成中央既定的精准扶贫任务政策框架内具有调整中央政策的权限(中央给的是因地制宜权限空间),如融资权限;安置点选择权;任务分解权、完成任务的时限规定权等等。就安置点选择问题而言,中央政策给出多项选择空间,而有的省级则强行要求本省的安置点集中在县城和城市,不得选择中心村和建制镇。我们调查的某县书记因坚持要把中心村作为安置点而被省纪委约谈,年终评审该县被定为全省倒数第三位,由此迫使该县放弃原先已经筹建的中心村和建制镇安置点。当然,地市州和县市在省委规定的框架所留出的行动空间中也有一定的自主权限,比如州政府在县城与州所在地安置人数上有调整权,在安置进度上也可以做出自己的安排,在行动部署上,可以先安置后就业或者先就业后安置。落到县级,更多的权限会在产业发展、基础设施建设和组织实施上。乡镇政府和行政村则基本上没有什么自主决策权限,只有完成任务的责任,但是他们的任务是最重的,他们碰到落实困难,也只能去解决。在这种情况下,由于决策权和处置权逐层缩小以至于空缺,基层贫困人口的声音和需求基本上没有表达的机会和空间,更难以被有决策权和处置权的机构和官员所重视。中央政策设计把贫困人口作为政策实践的主角来对待,但是在实施过程中,主角渐渐地变成了“配角”,只是精准扶贫活动的对象,诸如安置点建设、产业发展、各种检查验收等等活动中,贫困人口的主动参与则不再是重要的问题。

总而言之,从精准扶贫政策实践中,用政治性来改变行政性,将使行政性反过来以各种方式抵消政治性的效用;不同层级行政之间的协同也会因为行政性而存在缺陷。在这样的复杂逻辑中,决策者的意图和目标有可能难以得到有效贯彻,扶贫对象的想法、需求和主动性往往也被忽视。为了防止这些问题,目前的做法是实行层层检查、监督和问责,但这会产生成本过大、基层干部穷于应付等一些预料不到的后果。修正现有政策实践逻辑缺陷的最关键一环是建构激发民众参与反贫困的积极性、主动性的机制和政策环境,让自下而上的回应和表达与自上而下的决策及执行形成长期的、常规的互动、回应运行关系。

参考文献:

[1][英]米切尔·黑尧.现代国家的政策过程[M].北京:中国青年出版社,2004.

[2]周雪光.项目制:一个“控制权”理论视角[J].开放时代,2015,(2).

[3]周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012,(9).

[4]周雪光,练宏.中国政府的治理模式:一个“控制权”理论[J].社会学研究,2012,(5).

来源:江苏行政学院学报,2018年第1期

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