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胡登良:公务员分类培训:制度基础和实施机制

发布日期:[2019-01-22 ] 点击次数:[] 来源:

[摘 要] 如何开展分类培训是中国公务员培训亟待解决的理论和实践问题。虽然我国公务员职位分类制度尚未真正建立起来,但基于制度的实质相同这一立场,通过分析美国公务员职位分类制度,提出公务员分类培训的概念。公务员职位分类制度是为实现同工同酬的公务员工资而建立的制度,但实现了价值外溢,成为包括培训在内的公务员人事管理全过程的起点和基础,能有效地保障公务员专业化。就培训而言,职位分类产生的职族、职类、职组和职系这四个横向单位中,职系是最适合作为公务员横向分类培训的单位。在横向分类培训的基础上,可以再按纵向单位实施纵向分级培训。公务员分类培训是指首先以职系为单位开展、在此基础上再按其他单位来开展的,旨在提高公务员专业知识和能力以及其他知识和能力的培训模式。

[关键词] 公务员;职位分类;职系;分类培训

一、问题的提出

1993年,《国家公务员暂行条例》(下称《条例》)正式发布并实施,标志着中国公务员制度的正式建立。《条例》在第十章以整章的篇幅对公务员培训进行了详细的规定,公务员培训作为公务员制度的重要组成部分,一开始就得到了足够的重视,在法制的轨道上高位运行。公务员培训经过二十多年的发展,在建设高素质公务员队伍中起到了至关重要的作用,为国家经济社会快速健康发展奠定了公共部门人力资源基础。在看到成绩的同时,也应清醒地认识到,中国的公务员培训离科学化发展的要求有较大差距,还存在若干理论和实践上急需解决的重大课题,分类培训便是其中之一。这主要体现在两个方面,一是法律上明确规定公务员培训要实施分类培训,但规定比较笼统和冲突,缺乏可操作性。二是已有研究普遍认为缺乏分类培训是主要问题之一,但研究缺乏深度。为此,有必要对这一问题进行更系统、深入的研究。

(一)法律有规定但比较笼统和冲突

2005年通过的《中华人民共和国公务员法》(下称《公务员法》)第六十条规定“机关根据公务员工作职责的要求和提高公务员素质的需要,对公务员进行分级分类培训”。由中共中央组织部、人力资源和社会保障部、全国人大常委会法工委以及国务院法制办公室组织编写的,对《公务员法》具有权威解读性质的《<中华人民共和国公务员法>教程》对分级分类培训做出了明确的解释:分级培训,是指对担任不同层次职务的公务员实施各有侧重的培训,例如,对担任省部级领导职务和担任司局级领导职务的公务员分别进行培训;分类培训,是指对不同职位类别的公务员实施不同的培训。《公务员法》规定,按照职务的性质、特点和管理需要将公务员职位类别划分为综合管理类、专业技术类和行政执法类。不同职位类别的公务员,工作性质、特点不同,培训也应该不同。例如,对于专业技术类职位的公务员,应当按照专业技术人员继续教育的特点和要求,进行专业技术培训。《公务员法》中除了这一条原则性的规定外,没有任何其他更具操作性的细则和实施方案。

即便这样一条规定,还与其他规定存在冲突。按照第六十条的规定,对不同职位类别的公务员实施不同的培训,结果就会形成不同的培训种类,即综合管理类公务员培训、专业技术类公务员培训和行政执法类公务员培训等。而第六十一条对“培训种类”又给出了另一种规定,“机关对新录用人员应当在试用期内进行初任培训;对晋升领导职务的公务员应当在任职前或者任职后一年内进行任职培训;对从事专项工作的公务员应当进行专门业务培训;对全体公务员应当进行更新知识、提高工作能力的在职培训,其中对担任专业技术职务的公务员,应当按照专业技术人员继续教育的要求,进行专业技术培训。国家有计划地加强对后备领导人员的培训”。可见,对于到底什么是分类培训,已有法律没有给出权威、统一和可操作性的规定。

(二)已有研究达成共识但缺乏深度

吴志华认为,科学合理的公务员职位分类,能够为雇用合格的人选、开展有针对性的培训、实现同工同酬、制定合理规范的绩效评估标准提供依据。[1]王微等人提出,职位分类就是公务员制度建立的基础,没有一个有效的职位分类,不可能有明确的职位规范和准确的职务设置,更不可能有有效的公务员考核、培训与开发。[2]原国家行政学院课题组指出,西方国家公务员培训比较重视针对性和专业性,培训对象一般按照职位类群或者专业类群进行分类,做到根据需求培训,而不是按照行政级别培训,原因在于西方国家重视职业化和专业化。[3]史策认为公务员(干部)培训与普通教育不同,目的在于提高业务能力,适应工作需要,提高工作效率,培训课程要有针对性。培训课程要分为三类,一是公共课程;二是职系课程,职系主要指公务员(干部)工作领域、行业;三是不同职务层次的课程,等等。[4]

总体看来,已有研究普遍认为缺乏分类培训是中国公务员培训的主要问题,并提出了一些对策建议。但研究的系统性和深度还不够,不能提出兼具理论性和操作性的对策建议。2014年年底,在中共中央组织部干部教育局举办的全国干部培训研讨会上,时任干部教育局局长的李小三指出:现在看来,干部(公务员)培训没有进行合理的分类,是当前干部(公务员)培训中的一大主要问题;关于如何分类培训,还没有明确的思路,需要加强研究。作为中国公务员(干部)培训最高管理部门的负责人,李小三的观点无疑很好地印证了法律规定和已有研究的不足,也充分说明了分类培训的确是公务员(干部)培训中急需解决的热点和难点问题。

二、公务员职位分类制度保障公务员专业化

公务员职位分类制度对职位划分的基本逻辑是,先按照职位所承担任务的性质从横向上将职位分为由粗至细的职族、职类、职组和职系;然后按照任务难易、责任大小、所需任职资格条件高低将职位从纵向上分为从高至低的职等;横向划分是纵向划分的基础。公务员职位分类制度是提高公务员招聘、薪酬、培训、晋升等环节针对性和实效性的基础,这是基于制度产生的主要目的、理论基础以及作用机制得出的。

(一)制度建立初衷是为了保障公务员专业化

英、美两国相继建立起来的公务员制度,通过政治与行政的二分,实现了公务员职业化。公务员制度建立之时,社会政治、经济和科学技术发展阶段决定政府管理职能比较简单,不需要很专门的知识。当时选拔的官员更多的是知识广博、才能出众、具有多方面修养的通才。因此,公务员最初分类时,只进行了等级上的分类,而没有从工作性质上进行分类。

进入20世纪以后,社会发展明显加快,专业分工日益深化,专业人员以及能称得上专业的职业迅速增长。并且,专业随着时间的推移,还在不断细化。以前形成的专业,已经被划分和多次细划。每一个分裂开来的部分都已经强大到如同最初的母体专业。历史地看,世界已经呈现这样一个专业的序列:传统的专业由于不断分裂在数量上增长,同时,通过一个专门化过程或响应商业、社会价值和技术进步的变化,新的专业不断出现。政府也不例外,政府部门也在不断分化和分工。同时,从非政府部门进入政府部门的专业人士也在不断增多。客观条件呼唤公务员制度实现公务员职业化后进一步发展,实现公务员专业化。

另外,从理论上看,公务员制度走向公务员专业化也势在必行。因为,公务员制度从本质上讲是官僚制,是官僚制的具体形式。公务员制度是按照官僚制理论构建起来的,理应蕴含着官僚制的所有特征。官僚制的基本特征是依据专业化(业务分工)原则,具有清楚的层次(权威、权力及职位等级)、详细的规章制度以及非人格关系。实际上,专业化是权威等级的基础,也是详细规章制度和非人格关系的基础。专业化(业务分工)是组织的基础,实际上也是组织存在的理由。[5]因此,公务员制度基本特征也应包括专业化,公务员“根据专业业务资格任命(不是选举)——在最合理的情况下,通过考试获得的、通过证书确认的专业业务资格”。[6]

那么,建立什么样的制度来保障公务员的专业化呢?答案就是公务员职位分类制度。公务员职位分类制度是专业化的基础,[7]它有利于专才的培养。[8]正如《职位分类标准介绍》指出的那样,职位分类“对类似任务和责任的分类和记录为管理必要的联邦人事管理项目——招聘、任命、薪酬、培训、再分配、晋升和解雇员工——提供基础”。

(二)职系是制度保障公务员专业化的关键单位

公务员职位分类制度通过对招聘、薪酬、培训、晋升等公务员人事管理全过程起作用保障公务员专业化。但实现的具体机制是什么样的呢?此处以招聘、薪酬和晋升来说明。

在招聘环节,公务员职位分类制度通过详细的职位调查和建立职位说明书,对各个职位的任职资格条件进行了科学、明确的分析和说明。其中,专业以及各种资格证书是各职系的职位任职资格条件的重要内容。这为公务员招聘提供了科学、明确、清晰、可操作的标准,有效地避免了招聘过程中不按专业要求的随意和故意行为,从源头上保证了行政专业化。从美国的情况来看,新录用的公务员都接受过不同的社会科学、技术和自然科学专门的教育,他们最初都是在和其专业紧密相关的低层职位工作。[9]

公务员职位分类制度使每个职位都具有相应的职系、职等和职级,依据职系、职等和职级来确定工资,使每一个公务员都能获得较为公平的薪酬。这种公平特别体现在不同的职位、职系、职组和职族之间,让公务员感觉到获得了本领域、本部门和本专业的应有的薪酬,从而增强对本领域、本部门和本专业的认同感,进而愿意在本领域、本部门和本专业一直发展下去。如果说美国建立公务员职位分类制度的主要目的是保障公务员专业化,直接目的则是为公务员的工资调整提供一套公平的方案。《分类者手册》指出“虽然联邦公务员职位分类制度不是支付计划,但对员工薪酬的结构和管理至关重要”。有些国家把公务员职位分类制度完全视为一种工资制度,如日本。鉴于战后经济的混乱,物价不稳定,公务员的工资如何界定使财政当局非常苦恼,日本于第二次世界大战后引进公务员职位分类制度这一概念,大藏省向占领军当局提出要求,希望派遣精通职位分类制度的美国专家来日本,帮助解决公务员的工资发放问题。[10]

在晋升环节,由于不同的职系专业差别较大,不允许普通公务员(即GS1-GS15职等的公务员)在职系之间进行调动,刚性地保证了行政专业化。为了在一定程度上减少这种刚性带来的负面效果,美国设计出高级公务员制度,目的在于增强高级公务员的战略能力和政治能力。有人担心美国的高级公务员(原GS16-GS18的公务员)与原来专业的联系变得更不紧密,会变成通才型公务员。但实践证明,美国90%的高级公务员来自机构内部的任命。美国高级公务员不是通才型公务员的集合,他们不仅因为专业成就而从普通公务员成为高级公务员,而且大部分人依然主要负责属于他专业领域的工作。所以,他们仍然是专家,而不是通才。

可见,公务员职位分类制度在招聘、薪酬和晋升人事管理环节保障公务员专业化是通过职系发挥关键作用而实现的。

三、职系是公务员分类培训的划分单位

实践界和学术界提出对公务员实施分类培训,目的在于提高培训的针对性,进而促进公务员专业化,这与公务员职位分类制度建立的主要目的相同。按照上文的分析,职系在招聘、薪酬和晋升环节可以发挥关键作用,在培训环节呢?这正是本研究要回答的核心问题。

(一)制度对职位划分的单位

美国公务员职位分类的重要指导性文件有《职位分类标准介绍》《分类者手册》《职位组族手册》《重大分类决策与意见摘要》和《任职资格标准》等。在这些文件的指导下,当前制度从横向上对职位划分的由粗至细的不同类别包括:职族,包含一般职位表职族和联邦薪资系统职族。两个职族实际上是两个薪资系统,前者称为一般职位表薪资系统,后者称为联邦薪资系统。联邦薪资系统职族在2009年最新修订的《职位组族手册》中分别被称为白领类职系和贸易、工艺、劳工类职系。《分类者手册》指出,“进行职位分类时首先作出的决定便是确定薪资系统……作为一般规则,薪资系统的确定并不难,而且几乎是自动的。分类在这方面很少面临问题”。

职类,一般职位表职族可以被归为五个类别,包括专业职类、行政职类、技术职类、文秘职类和其他职类。

职组,一般职位表组族的主要子项,包括一组关联的或者相关的职业。一般职位表职族包含23个职组。例如,会计和预算职组,GS-500;工程与建筑职组,GS-800;综合监督,文秘和办公室服务职组,GS-300。

职系,职组下的子项,包括了工作的专业性和任职资格条件相类似的职位。换句话说,每一个职组包含若干位于该职组内代表特定职业的不同职系。一般职位表职族包含406个职系。职系被标记为名称和数字的组合,比如:会计职系,GS-510;秘书职系,GS-318;微生物职系,GS-403。

从纵向上分为从高至低的单位和级别包括:职等,用数值标示,从GS-1到GS-15,界定了一般职位表职族所有职位的工作难度、责任、任职资格条件的水平。职等主要用于在整个制度框架内进行跨职系比较。

职级,每个职等内根据公务员绩效和资历所划定的十个级别。

(二)以职系为单位开展分类培训

职位分类制度在横向上根据职位任务的性质将职位分为不同的职族、职类、职组和职系。很明显,公务员分类培训将以这四个单位中的一个作为基本单位。原因在于,对公务员开展分类培训的标准是职位任务的性质,这与公务员职位分类制度横向分类的标准完全一致。只有这样,培训才能有利于提升公务员专业化水平,才能体现公务员职位分类制度促进公务员专业化这一本质特征,也才能体现出公务员培训提升公务员工作能力和水平的本意。那么以上四个单位到底哪一个适合作为公务员分类培训的基本单位呢?

《职位分类标准介绍》指出,职族是职位分类最粗的单位。只有两个职族,一个是联邦薪资系统职族,又称贸易、技艺和劳工职族或蓝领职族。另一个是一般职位表职族,又被称为白领职族。毫无疑问,这样的单位作为分类培训的单位,太过于粗略。

职类是一般职位表职族进一步划分的单位,包括专业职类、行政职类、技术职类、文秘职类和其他职类。

专业职类的工作需要一个科学领域的知识、学问,需要通过主修一个专业领域的教育、培训获得学士学位,甚至更高程度的学位,区别于通识教育。

行政职类的工作涉及与行政和管理领域的原则、概念、惯例的分析能力、判断力、辨别力,承担相应的管理责任。虽然这些职位不需要专业化的教育,它们却实实在在地涉及需要通过大学水平的教育,或者通过日益增长的承担责任的经验来获得的技能,包括分析技能、调查技能、写作技能、判断技能。

技术职类的工作通常与专业工作和行政工作相关并起支撑作用,它涉及广泛的实践知识,这些知识通过经验和(或)低于大学程度的专门培训来获得。这种职业的工作或许会涉及专业工作或者行政工作的实质性知识,但不需要掌握所涉及领域的全部知识。

文秘职类工作涉及结构性工作,主要在于支持办公室、事务或者财政运营。文秘工作根据已经建立的政策、程序或技巧来进行,并且需要涉及所执行任务的培训、经验或者实践知识。文秘工作通常涉及综合办公室或者项目的支撑任务,例如准备、接收、审查和核实文件,处理事务,维持办公室记录,等等。

毫无疑问,职类也能为分类培训提供重要参考价值。不同职类任务性质和所需要任职资格条件差异较大,决定着不同职类公务员的培训需求也大不相同。有学者提出我国公务员培训按照综合管理类、专业技术类和行政执法类来实施分类培训其实就是类似于在美国以职类为单位实施分类培训。不过,职类虽然是比职族更细化的单位,但依然很宽泛,不能作为分类培训的单位。

职组是一般职位表职族的主要子项,包括一组关联的或者相关的职业(职系)。《职位组族手册》显示,全部23个职组中(包括一个“杂项”职组),职系数目最多为49个,最少为2个,平均数目超过17个。职系与职系之间的任务性质和由其决定的任职资格条件存在较大差异。以社会科学、心理学、福利职组为例,该职组总共有29个职系,如社会科学、心理学、福利职组的职系表所示。以社会保险管理职系、失业保险职系和健康保险管理职系之间的区别进行说明。

社会保险管理职系“主要涉及管理、规划、管理和执行联邦社会保障老年、幸存者、残疾和/或健康保险计划的职位。包括那些与制订、准备、发布和解释执行这些项目的政策、方法和程序有关的职位,以及那些当工作需要有能力有效地处理公众事务时,涉及在公众面前代表这些项目并确定资格的职位。本职系职位要求了解经修订的《社会保障法》所确立的养老、幸存者、残疾和/或健康保险方案的广泛概念和技术规定”。

失业保险职系“主要涉及联邦—州联合安排下失业保险项目的开发、推广和评估。本职系的职位要求了解社会保险的历史、概念、方法和技术,以及此类项目运作的社会和经济条件”。

健康保险管理职系“包括管理、监督或执行与国家健康保险计划(如医疗保险和医疗补助)的管理和运作有关的工作的职位。这包括解释项目要求和制定政策、方法和程序;监测、审查、评估和评价项目操作的完整性和质量;准备和分析与项目有关的卫生保健数据;以及执行其他相关活动。本职系所列职位主要要求了解国家健康保险项目的法律、法规、原则和操作要求;了解这些项目和其他相关联邦和州项目之间的相互关系;分析技能和用于规划、开发和评估这些项目的运行和交付给公众的资源的能力”。

这三个职系的任务性质和所需要的任职资格条件明显不同,一个人很难同时具备这三个职系职位所要求的知识、能力或技能,因而很难专业地做好三个职位的工作。实际上,从另一个方面也可以说明职组内职系与职系之间的较大区别。同一个职组内的职系并不一定属于同一职类。社会科学、心理学、福利职组的职系表

编码

名称

编码

名称

0101

社会科学职系

0150

地理职系

0102

社会科学助理和技师职系

0160

公民权利分析职系

0105

社会保险管理职系

0170

历史职系

0106

失业保险职系

0180

心理学职系

0107

健康保险管理职系

0181

心理学助手和技师职系

0110

经济学家职系

0184

社会学职系

0119

经济学家助理职系

0185

社会工作职系

0130

外交职系

0186

社会服务助手、助理职系

0131

国际关系职系

0187

社会服务职系

0132

情报职系

0188

娱乐专家职系

0134

情报助理和文秘职系

0189

娱乐助手、助理职系

0135

外国农业事务职系

0190

普通人类学职系

0136

国际合作职系

0193

考古职系

0140

劳动力研究和分析职系

0199

社会科学学生实习生职系

0142

劳动力发展职系



最后来看职系。职系是职组的子项,包括工作专门化和任职资格条件相似的职位。《分类者手册》指出,“每一个职组包含位于该职组内彼此不同的、代表职业的职系。为职位选择合适的职系,将它与其他分配了类似工作并要求相似的任职资格条件的职位划分到这个合适的职系”。也就是说,一个职系就是一个职业,这从职组的定义也能看出来。同时,同一个职系职位工作的性质类似,需要类似的任职资格条件。而高级职业化是“指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域,并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态”。[11]高级职业化的实质是某种特殊的专业技术能力和高度的职业自我管理能力。在美国创立公务员职位分类制度时,高级职业化已经实现。也就是说,职系的基本内涵就包括专业和专业化。而职族、职类、职组则不具备这层内涵。所以《分类者手册》指出,“对于不同的原因,为职位选择合适的职系是完整的人事管理过程的一个必要组成部分。例如,招聘时的任职资格要求基于职位的职系;职业发展阶梯受职系影响;组织结构设计时经常考虑到被分配了职位的职系”。手册以举例职系在招聘和晋升中的作用说明职系在完整的公务员人事管理过程中的重要性,充分说明职系在公务员培训中的重要作用。这种重要作用表现为职系适合作为分类培训的单位。

(三)横向分类培训是纵向分级培训的基础

结合管理学和公共管理学的常识,我们能够得出一个结论:同一个职系内不同职等(层级)的公务员除了需要具备大体相同的专业知识和能力,还需要具备不同的其他能力,如越是高职等的公务员越需要具备战略能力和人际能力,越是低职等的公务员越需要具备执行能力和操作能力。因此,公务员除了要实施以职系为单位的横向分类培训外,还需要实施纵向的分级培训。但二者关系不能本末倒置,应该首先并主要实施分类培训,在此基础上再实施分级培训。只有这样才能既通过培训促进公务员专业化,又通过分级培训提高不同职等公务员其他能力。不过,需要强调的是,按职等为单位实施分级培训并不意味着需要对每一个职等的公务员实施不同的培训,相近职等职位对公务员其他能力的要求共性大于差异。至于如何科学合理地实施分级培训,还需要进一步研究。

(四)公务员分类培训的界定

分级培训从某种意义上说也是一种纵向的分类培训,基于此,本研究对公务员分类培训给出一个较为明晰和统一的定义:公务员分类培训是指首先以职系为单位开展、在此基础上再按其他单位来开展的,旨在提高公务员专业知识和能力以及其他知识和能力的公务员培训模式。

参考文献

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文章来源:《行政管理改革》2018年第12期

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