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杨建国:论民众抗争的“出大事”逻辑:情境、机理与治理

发布日期:[2019-01-22 ] 点击次数:[] 来源:

改革开放以来,伴随着社会结构的重大变迁,社会的不确定性、复杂性逐渐增强,现代性的风险在不断集聚,国家与社会的结构性冲突逐步显现,人民内部的矛盾急剧累积。尤其是经济增长与社会发展的不平衡、不协调甚至断裂,成为当今中国群体性突发事件或社会抗争事件频出的渊薮,使“抗争政治”成为当前学术界研究的焦点议题之一。正是在这种社会情境中,民众为了使自身的利益诉求得以有效表达并引起政府的重视,在社会抗争事件中主要遵循“将事情闹大”,即“出大事”逻辑,主要运用较为主动的、积极的、选择性的策略主义。从这种逻辑形成的内在机理来看,社会转型的影响,是通过“相对剥夺感”“利益表达与救济梗阻”“发展型地方主义”等作用机制来实现的。民众抗争的“出大事”情结及其再生产,将给社会集聚更大的风险与危机。消解民众抗争“出大事”逻辑,实现基层社会的真正稳定与和谐,我们需要从建构共建共治共享的社会治理体系、畅通民众的利益表达与救济机制、推进“六位一体”的社会建设等方面下大功夫。

改革开放以来,伴随着社会结构的重大变迁,社会的不确定性、复杂性逐渐增强,现代性的风险在不断集聚,国家与社会的结构性冲突逐步显现,人民内部的矛盾急剧累积。尤其是经济体制转轨、社会结构转型的共时性,使得中国经济增长与社会发展不平衡、不协调甚至断裂,成为当今中国群体性事件或社会抗争事件频出的渊薮。另外,日益觉醒的公民权利意识、民主意识等,使得大规模群体性事件或社会抗争事件逐渐增多,呈现出高发、频发的态势,已成为影响社会和谐发展、公共秩序健康有序及地方政府公信力的重要变量。由此,民众“维权”、政府“维稳”成为当下中国基层治理领域的重要景观与学术研究的焦点议题之一。一些学者依据近年来群体性事件或社会抗争事件高发、频发的事实,认为中国基层治理已经陷入了“内卷化”困境,主要体现为基层政府的“不出事”逻辑与公众的“出大事”或“闹大”逻辑,以及它们之间的相互勾连与缠绕,并提出了一些消解策略。尽管这些成果对我们认识群体性事件与基层治理问题具有重要的启迪,然而对于民众抗争的“出大事”逻辑何以发生,尤其是“出大事”逻辑发生的社会情境、生成机理与治理路径等方面的研究尚不充分,本研究将基于这方面的问题展开学术探究。

一、民众抗争“出大事”逻辑发生的社会情境

“出大事”并非严格的学术概念,而是人们出于对社会治理历史叙事中的一些生活经验或规律性现象进行总结而出现的流行语,它是一个具有口语性和通俗性的语言单位。然而,学术活动与人类的实践活动相伴而生,人类实践活动的无限性决定了学术概念应有的与时俱进特性。因此,“出大事”这种简练而形象化、通俗并广泛流行的语词,也会在永无止境的学术研究中凸显出学术品质。就当下学术研究来看,“出大事”逻辑源自“闹大”。早在2004年,徐忠明在《小事闹大与大事化小:解读一份清代民事调解的法庭记录》一文中,提出了传统“小事闹大”诉告策略及其司法应对的话题。夏学銮认为,在不对称的权力冲突中,“把事情闹大”往往成为弱势群体的行动策略选择。韩志明认为,“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”这句流行语,在很大程度上已经把“闹大”渲染成一条屡试不爽的解决问题的成功捷径。我们认为,从字面意思理解,“闹大”即“将事情闹大”,也即“出大事”,而民众抗争的“出大事”逻辑是相对于基层政府的“不出事”逻辑而言的。“不出事”逻辑由贺雪峰、刘岳于2010年在《基层治理中的“不出事逻辑》一文中提出。他们认为,取消农业税后,农村基层政府的治理能力大为削弱,并面临干群关系日益紧张、上级政府对稳定日益重视的双重压力。正是在这种双重压力模型中,基层政权在基层治理中的行为逻辑出现了新变化,其核心表现就是消极和不作为,行动遵循“不出事”逻辑,遇事不讲原则的策略主义,以及有问题消极不作为的“捂盖子”之举等。其实,伴随着中国经济体制转轨、社会结构转型,基层政府的“不出事”逻辑,不仅出现在税费改革后的乡村治理实践中,也是改革开放后城乡基层社会治理实践的重要表征。简言之,至少自改革开放以来,伴随着群体性事件或社会抗争事件逐渐增多,基层政府的“不出事”逻辑就已经在我国城乡社会治理浪潮中得到了生动演绎。因此,在社会治理的历史叙事中,相对于基层政府的“不出事”逻辑而言,民众抗争的“出大事”逻辑是指民众为了在社会冲突、社会问题中维护个人或群体权益,试图通过扩大事件的影响程度,以引起或进一步引起大众媒体、社会舆论与上级政府直至中央政府的关注,从而赢得社会冲突、社会问题解决的民众行动规律。

作为当下基层治理领域重要景观的民众“出大事”与政府“不出事”逻辑,究竟发生在什么样的社会情境里呢?改革开放以来,伴随着社会结构的重大变迁,社会的不确定性、复杂性逐渐增强,现代性的风险在不断集聚,国家与社会的结构性冲突逐步显现,人民内部的矛盾急剧累积。在我国社会转型的系统变革过程中,一方面,体制转轨和结构转型交错并行:计划经济体制向市场经济逐步转轨,意味着对社会利益分配格局做出了重大调整;社会转型意味着对旧秩序的扬弃和对新秩序的重构,表现为城市的单位制逐渐向社区制转型、农村人民公社制瓦解、村委会等基层组织蓬勃发展。40年的改革开放是我国难得的发展机遇期,经济社会持续高速发展,人民生活水平显著提高,取得了令世人瞩目的“奇迹”,使中国基本实现了从农业国向工业国的跃迁,并成为世界第二大经济体。另一方面,经济体制转轨、社会结构转型的共时性,意味着我国迈入复杂的社会转型期,使得中国经济增长与社会发展不平衡、不协调甚至断裂,成为当今中国群体性事件或社会抗争事件频出的渊薮。上世纪80-90年代初期,中国的社会结构开始分化,经济增长同时驱动社会发展,是一场“全赢游戏”,表现出正相关关系。由此,改革开放前的基本公共服务不足、社会物质匮乏、日常必需品缺位等社会民生问题,取得了很大程度上的改观。然而,从上世纪90年代中期以来,我国经济社会发展状况出现了较大的变化。在经济增长的同时,社会的同质性在不断减少、异质性在不断增加,经济增长与社会发展开始由“全赢游戏”变为“零和博弈”,正相关关系逐渐减弱乃至消失,不再是所有人都能从改革中受益,而是一部分受益、一部分人受损,城乡利益分配的差别越来越大,社会抗争也随之凸显。尤其是本世纪以来,由于市场经济的马太效应、丛林法则的盛行,贫富悬殊日趋严重,导致社会群体性事件高发、频发。

传统社会向现代化社会转型,意味着社会利益主体的多元化、利益内容的分散化、利益需求的多层次化,利益得到重新整合与分配,这样就打乱了固有的社会结构与分层,一些地方的社会混乱、失序状态凸显出来了。一部分人不可避免地相对利益受损或受剥夺,因而萌生不满、愤懑,甚至怨恨;少部分人凭借自身的特权和优势,甚至直接或间接地借助基层政府的公权力干预利益分配,相对利益激增,成了既得利益者。同时,社会结构与经济发展的断裂、利益表达的非均衡化,以及弱势阶层制度化权益救济渠道的淤塞或失灵,使得社会流动性不畅,社会阶层固化越来越明显,社会怨恨更加迅速地扩大再生产。正是由于社会结构、经济体制、国家制度、文化价值、生态权益等方面因素的影响,社会矛盾丛生,社会冲突不断加剧,大规模群体性事件或社会抗争事件逐渐增多,呈现出高发、频发的态势,已成为影响社会和谐发展、公共秩序健康有序及地方政府公信力的重要变量,也证成了当下中国“发展进入关键期、改革进入攻坚期、矛盾进入多发期”的基本判断。据学者调查,中国社会的群体性事件,从20世纪90年代中后期开始一度大量增长。中国社会科学院发布的《2013年社会蓝皮书》指出,近年来,每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。有学者调查发现,甚至到了2016年,中国的群体性事件数量基本维持在以往水平,“整体格局并未发生根本性转变,从群体性事件的主要诱因、高发领域,到线上线下的群体性互动,都大致延续了以往呈现的规律”,如土地抗争、劳资纠纷、社会泄愤、环保问题、事故维权、房产矛盾、医疗纠纷、教育公平等,基层政府面临的压力越来越大。

从某种意义上说,群体性事件的发生是民众为了推动相关议题进入政府的议事日程并得到妥善解决。诚然,当各种纷繁复杂的社会议题摆在政府面前时,基于政府人力、物力、财力等资源的有限性,只有极少数议题才能够得到政府关注,及时进入议程并得到有效解决。在经济体制转轨、社会结构转型的共时性中,利益主体的多元性和主体地位的差异性,必然造成强势群体与弱势群体的利益冲突。在利益冲突中,精英阶层通常占据社会优势,拥有更多的资源与话语权;而弱势群体往往处于社会劣势,利益表达渠道淤塞与权益救济路径梗阻。因此,在这场实力悬殊较大的“利益战争”中,弱势群体、底层民众在其利益受损或者没有得到很好保护时,他们维护自身利益的意识往往会驱使他们采取一些非理性行为,即为了使自身的利益诉求得以有效表达并引起政府的重视,被迫通过体制外的非常规的方式,通过大规模群体性突发事件或社会抗争事件,甚至实施危害公共安全的行为,以“把事情闹大”的显著景观,试图吸引大众媒体、社会舆论与上级政府直至中央政府的关注,并使之最终进入政府的政策议程。总之,正是在这种逐步显现的国家与社会的结构性紧张、急剧累积的人民内部矛盾,以及日益苏醒的公民权利意识、民主意识等的中国社会转型情境中,民众抗争遵循“出大事”逻辑,即民众为了在社会冲突、社会问题中维护个人或群体权益,主要运用较为主动的、积极的、选择性的策略主义,试图通过扩大事件的影响程度,以引起或进一步引起大众媒体、社会舆论与上级政府直至中央政府的关注与重视,从而促使利益冲突、社会问题的解决。

二、民众抗争“出大事”逻辑形成的内在机理

在体制转轨、结构转型的社会情境中,民众抗争“出大事”逻辑集中反映了社会内在的各种矛盾冲突,也是对基层政府“大事化小、小事化了”的“不出事”逻辑的反动。从这种逻辑形成的内在机理来看,社会转型的影响,是通过“相对剥夺感”“利益表达与救济梗阻”“发展型地方主义”等作用机制来实现的。民众抗争的“出大事”情结及其再生产,将给社会集聚更大的风险与危机。

(一)相对剥夺感:民众抗争“出大事”逻辑形成的心理因素

当前,中国处于政治民主化、经济市场化、社会断裂化、文化多元化、生态恶劣化的加速转型期。一方面,国家总体上政治稳定、经济发展、社会和谐、文化繁荣、生态改善;另一方面,由于社会结构、经济体制、国家制度、文化价值、生态权益等方面因素的影响,社会矛盾丛生,社会冲突不断加剧。一些带有垄断性质的行业或占有特殊资源的群体,凭借自身的特权和优势,甚至直接或间接地借助基层政府的公权力干预利益分配,实现了自身利益的最大化,因相对利益激增而成了既得利益者。在上世纪90年代初国家提出的“效率优先、兼顾公平”的分配政策下,很多为社会转型而付出较大代价的群体未能平等地分享改革的成果,因相对利益受损或受剥夺而成为弱势群体,心理便萌生不满、愤懑、甚至怨恨等情愫。因此,面对全面而又深刻的社会转型,社会矛盾丛生,利益冲突不断加剧,大规模群体性事件或社会抗争事件逐渐增多,呈现出高发、频发的态势。马克思指出:“利益是人类永远的追求动因,人类奋斗所争取的一切都与利益有关。”从某种意义上说,人类社会活动就是为了获取利益和维护利益。因此,对利益的追逐成为人类社会行为的内在驱力,也是基层治理中民众抗争的“出大事”逻辑形成的经济根源。需要言明的是,在我国经济体制转轨、社会结构转型的背景下,社会分层开始加速,在经济利益引发的大规模群体性事件或社会抗争事件中,社会分层与利益结构的失衡使社会处于紧张状态,就当下来看,社会利益分配明显失衡,城乡之间、地区之间、阶层之间的贫富差距明显,呈现两极分化的态势。在这种状态下,尽管人们的生活水平普遍提高了,但广大弱势群体产生了一种强烈的相对剥夺感。“相对剥夺感”最早由美国学者S.A.斯托弗提出,是一种群体心理状态,后经R.K.默顿的发展,形成了一种解释群体行为的理论。从发生学的意义上看,相对剥夺感“往往是个体以‘他者’作为比较参照物,而在内心生发出的一种蕴含浓郁的不满与愤懑,甚至是饱含敌意与仇恨味道的否定性的生存体验或生命态度。”相对剥夺是一种感觉,这种被相对剥夺的利益本是某个个体或群体应该获得的利益,人们往往将自己的处境与参照群体相比较,发现自己处于劣势时所产生的受剥夺感,如农民或农民工参照市民、下岗职工参照在职管理层、被征地住户参照基层政府的“土地经营”、被拆迁住户参照开发商的收益,甚至出现“遵纪守法者贫穷、违法乱纪者暴富”等逆向选择。因此,相对剥夺感主要源于参照群体的选择,一般来说,这种群体心理状态与自身利益的实际增减并无直接勾连。然而,这种感觉往往蕴含着消极情绪,表现为不满、愤怒或怨恨,并有着很强的“复制”能力。毋庸讳言,“相对剥夺感”的弥漫、扩散、蔓延与爆发,加剧了群体间的心理隔阂和情绪对立,常常意味着社会的局部“病变”甚或整体性“病灶”。另外,我国现行社会财富的分配体制比较隐蔽,缺少信息公开与透明,并夹杂着身份、性别、职业、领域等诸多不公正因素。当下的社会矛盾或社会冲突,已经从单纯的经济状况的分化迅速衍变为人们社会心理的强烈对立,其中,弱势群体对某些权钱交易、官商勾结、非法致富、官员腐败等现象的不满尤甚。当社会的不满情绪,从对“仇官”“仇富”的强烈愤懑,转向对某些既得利益阶层、社会财富分配体制的强烈不满时,于是分配不公感、期望失落感、相对剥夺感唤醒、激活了底层民众的“抗争”精神,这些成为群体性事件或社会抗争事件高发、频发的心理基础。

(二)利益表达与救济梗阻:民众抗争“出大事”逻辑形成的制度根源

改革开放点燃了人们追求自身利益的欲望,伴随着我国从农业社会向工业社会、传统社会向现代社会、乡村社会向城市社会、封闭半封闭社会向开放社会急剧转型,利益主体呈现多元化的态势,改革并不均衡地给各社会阶层和利益群体带来同等的利益增长。在利益追求和实现上产生的经济冲突所引发的社会抗争事件,是社会抗争中数量最多的,并呈现上升趋势。张明军在《2016年中国社会群体性事件分析报告》中指出,“利益诉求类事件依然构成群体性事件的主体。”随着各种矛盾的增加,任何利益主体都有相对独立的利益诉求,社会进入一个利益博弈的时代。民众的维权活动、利益表达活动、社会抗争活动越来越多,“当某个集团或个人提出一项政治要求时,政治过程就开始了。”本来,群体性事件或社会抗争事件的高发、频发,与我国经济社会转型息息相关,在现代化进程中无法规避。正如亨廷顿曾指出的,“一个高度传统化的社会和一个已经实现了现代化的社会,其社会运行是稳定而有序的,而一个处在社会急剧变动、社会体制转轨的转型社会,往往充满着各种社会冲突和动荡。”面对社会矛盾冲突事件呈现上升趋势,如果民众的利益诉求能够进行顺畅的表达,民众的正当权益在受到减损时能够得到有效的救济,则通过协商或利益维护机制,相关的矛盾或冲突会得到缓和或解决;如果民众的利益诉求、合法利益被压制或侵害后无法找到协商或利益维护机制,无法通过国家正式的制度得以表达和实现时,民众就会采取从体制外、甚至非法途径“将事情闹大”,也即“出大事”,依靠自力救济进行抗争。正所谓当“正确的利益渠道表达可能是由富人掌握时,穷人要么是保持沉默,要么是时而采取暴力的或激进的手段来使人们听到他们的呼声”。从近年来各地发生的各类群体性事件或社会抗争事件来看,表现为土地抗争、劳资纠纷、社会泄愤、环保问题、事故维权、房产矛盾、医疗纠纷、教育公平等。民众通过体制外、甚至非法途径的“出大事”逻辑表达自身的利益诉求,“一是为了公开地表达不满、意愿和诉求;二是为了获取外界的关注和支持,尤其是要引起(上级)党政机关及其领导人的重视;三是要求和敦促政府采取措施”。当然,在理论上,我国民众有多种利益表达与权益救济的渠道,如中国共产党代表大会制度、人民代表大会制度,宪法规定公民的集会、游行和示威等,以及行政复议、行政信访、行政诉讼等制度。但在实践中,党代会、人代会的代表性不足、功能难以发挥,公民行使集会、游行和示威的权利受到诸多限制,行政复议、行政诉讼受案范围不足等,一些法律规范或缺少操作性或缺少配套举措,缺少统筹考虑,未能发挥应有作用等,这些使得民众的利益表达与权益救济机制既不顺畅也缺乏效力。由此,利益表达与救济梗阻,成为民众抗争“出大事”逻辑形成的制度根源。

(三)“发展型地方主义”:民众抗争“出大事”逻辑形成的社会因素

改革开放后,伴随着“全能主义”国家的逐步瓦解,为调动中央和地方两方面的积极性,“以干部人事管理体制的‘下管一级’和财政包干制为标志,中央政府实施了向地方政府的分权,地方政府开始在地区事务治理中扮演重要角色。”因此,地方政府既有更多的动力也有较强的压力促进地方经济发展,“发展型地方主义”,即以经济发展最大化为基本特质便成了基层政府地方事务治理中的主要行动逻辑。就政府与公民的一般关系来看,与中央政府相比较,地方政府与民众的日常生活更为息息相关。“地方政府更能够以恰当的方式反映地方情况和地方选择差异的方式提供服务,可以通过一系列途径向公民提供参与的机会,更能够代表地方民众利益,更能够自行解决其内部冲突,因而增强了国家的政治稳定。”因此,地方政府在从事包括社会管理等方面的地区事务治理中具有明显的优势,扮演着重要的角色。然而,角色期待和客观事实之间往往出现背离现象。回溯改革开放的历史,从国家战略层面的“以经济建设为中心”,到“必须把发展作为党执政兴国的第一要务”的发展历程:一方面,中央政府为了突出强调地方政府的经济管理职能,将以“经济发展主义”为核心的制度安排放在首位,并通过“硬化”地方官员考核中的GDP指标,以激发地方政府及其官员追求经济增长最大化;另一方面,改革开放初的财政包干制、上世纪90年代中期的分税制等政策,大大激发了地方政府在地区事务治理中表现出财税收益最优化的强烈偏好。毋庸讳言,地方政府在社会管理方面常常懈怠,“不求有功但求无过”,表现出明显的消极、甚至抵触的行动偏好。尤其是在面对着社会转型期群体性事件或社会抗争事件的高发、频发态势,基层政府在社会管理中总体上遵循的是一种“不出事”的逻辑,体现出“不求有功、但求无过”的行动取向。正如孙立平指出的,“在经济迅速增长的同时,社会发展却与经济增长开始呈现出明显的脱节”,“经济增长和社会状况的改善之间出现了断裂”。社会结构严重滞后于经济结构,“现阶段中国的经济结构已经是工业社会的中期水平,但社会结构还是工业社会的初期水平,两者存在严重的结构性矛盾”。“这两个结构不平衡、不协调、不整合,是中国目前很多经济社会矛盾的主要根源。”因此,“发展型地方主义”使得社会发展与经济增长不同步、不平衡、不协调,甚至脱节、断裂,进而“由经济建设所带来的社会分化、贫富不均等负面效应,未能在社会建设领域进行有效消化,导致社会矛盾大量积压。社会建设的滞后,无法匹配经济建设所取得的成绩,并且成为社会整体进一步发展的桎梏”。诚然,正是“发展型地方主义”的影响,近些年来大规模的群体性或社会抗争事件愈演愈烈,侵蚀了社会和谐稳定与可持续发展。

总之,民众抗争的“出大事”逻辑,发生在改革开放后经济体制转轨、社会结构转型的情境下,是民主政治发展、公众权利意识增强的产物。它有助于民众能够公开地表达其不满与诉求,有助于打破僵化的官僚体系,促进一些被压制的或拖而不决的问题进入政府议程。显然,作为一种制度框架之外应对社会矛盾的策略,民众抗争的“出大事”逻辑终归是一种反常的社会现象,存在着较大的限度,对社会秩序、社会和谐与社会稳定非常不利。尤其是,民众抗争“出大事”逻辑既造成严重的社会后果,也会带来一些负面效应:一方面,民众抗争的“出大事”情结及其反动,意味着巨大的经济、财产甚至生命成本和代价,并给社会集聚了更大的风险。另一方面,民众抗争“出大事”逻辑会带来广泛的示范效应,引发更多的社会冲突及其治理的复杂性,如近年来出现的“要挟型上访”“表演式抗争”“谋利型上访”等新的社会问题。

三、民众抗争“出大事”逻辑消解的基本路径

在社会转型过程中,民众群体性或社会抗争事件的高发、频发不可避免。如果我们能够顺势而为,及时调适相关政策和机制,则民众抗争“出大事”逻辑可以得到消解,民众抗争行为可以得到矫正。消解民众抗争“出大事”逻辑,实现基层社会的真正稳定与和谐,需要从建构共建共治共享的社会治理体系、畅通民众的利益表达与救济机制、推进“六位一体”的社会建设等方面下大功夫。

(一)建构共建共治共享的社会治理体系

经济转型、体制转轨是对社会利益分配格局的重大调整,因此,任何处于现代化转型期的社会,都会遭遇这个社会难题:一方面,公平、正义、平等、权利等价值理念在现代性的画卷上铺展开来,并在得到了民族国家法律、政策的确认而获得了正当性后,民众对未来生活的规划和前景往往持有一种美好的期待与向往。另一方面,一些社会排斥性的法规、政策与制度的强化,扩大了贫富分化的再生产,使得社会阶层固化,社会两极分化,弱势群体无法共享社会发展的成果,美好的期待屡屡遭受残酷现实的嘲弄。换言之,“社会转型中国家改革与发展的相关政策和体制本身,实际上起到了“动员”社会矛盾、推动冲突转型乃至升级的重要作用。”因此,在“应然”和“实然”之间,即对未来的期望程度与现实的生存境遇之间形成了较大的落差。受到社会排斥的底层民众,往往将自己的处境以“他者”作为参照物相比较,发现自己处于劣势时就会在心理层面产生演化为蕴含负能量的相对剥夺感。关于社会排斥概念,最早由“法国学者勒努瓦在1974年针对经济学领域中的排斥现象明确提出和使用。”此后,“社会排斥”概念用来分析社会弱势群体遭受不平衡感和挫折感,而无法共享公平、正义、平等等政治、经济、社会权利而流行开来,并成为描述、解释社会弱势群体贫困与正义等问题的重要理论范式之一。因此,“社会排斥是对已有的社会剥夺、边缘化、歧视等概念的丰富和深化。”事实上,诸多案例告诉我们,“如果公平、正义、平等、权利等价值理念在社会中得不到遵守和贯彻,在国家、社会组织和社会利益集团等施动者的作用下,某些个人、群体等受动者不能公平地享受应该而且能够享受的公民权益与国民待遇,导致他们能力削弱、机会丧失,以致处于边缘化困境”,则那些被排斥在外的“个人、群体等受动者”产生相对剥夺感,显然有着相当程度的合法性、合理性与必然性。随着有着很强繁衍能力的相对剥夺感的弥漫、扩散,蔓延至交互性的社会或群体的生活场域中,并被置入特定社会冲突的平面上,于是大规模的群体性或社会抗争事件频发。民众抗争的“出大事”逻辑,严重“撕裂”了基层社会的和谐与可持续发展。因此,消解民众抗争“出大事”逻辑,实现基层社会的真正稳定与和谐,我们亟需拆除社会排斥的制度藩篱,建构共建共治共享的社会治理体系。正如党的十九大指出的,要“打造共建共治共享的社会治理格局”,让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民,保证全体人民在共建共治共享的社会治理格局中有更多获得感、幸福感和安全感,不断满足人民日益增长的美好生活需要。其中,“共建共治”是社会治理的基本方法和手段,“共享”是社会治理的基本目标。当前,我们亟需制定体现正义、包容与共享的一揽子社会政策,让所有社会成员能够平等地参与、合作、对话与博弈,以实现“所有社会价值——自由和机会、收入和财富、自尊的基础——都要平等地分配,除非对其中的一种价值或所有价值的一种不平等分配为合乎每一个人的利益。”我们只有从社会政策的公平、正义的角度,“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”,让“所有人共同享受大家创造出来的福利”,才能消解一些公众的相对剥夺感,解决基层社会长期积累的矛盾,实现基层社会的有序治理。

(二)畅通民众的利益表达与救济机制

消解民众抗争“出大事”逻辑,实现基层社会的真正稳定与和谐,除了需要建构共建共治共享的社会治理体系,我们还要畅通民众的利益表达与救济机制。在现代多元社会中,有效的利益表达与救济机制,使社会各利益群体、利益集团等不同利益之间能进行有效的博弈、妥协与协商,实现自身合法利益的整合与各方的利益均衡。由此,一方面,要搭建民众利益表达的平台,激活现有的利益表达途径。在基层治理中我们需要“找回群众”,激活自下而上的有序民主参与与利益表达机制,让民众解决相对熟悉的地方性事务。作为“正式的政治领导角色”的基层政府,要主动激活自下而上的有序民主参与与利益表达机制,向民众提供参与与表达的机会和路径,通过协调和建立合作,以缓解或解决基层社会的多种纠纷与冲突。“协商民主,尤其在强调对共同利益的承诺、促进政治话语的相互理解、辨别所有的政治意愿以及识别重视所有人的需要与利益的有约束力的公共政策上,是一种具有重大潜能的民主治理形式,它能成功回应文化间对话与多元文化社会理解的一些核心问题”。另外,表面上看,我国具有多样化的公众利益表达途径,如人民代表制度、党代表制度、信访制度、政治协商制度、行政首长接待制度(如县长接待日、书记信箱、县长热线)等,然而鉴于多种因素的困扰,这些公众利益表达途径并未能发挥其应有的作用,需要激活其应有的功能,不断拓宽民意表达机制。另一方面,要健全民众利益协调机制,拓展现有的利益救济途径。在经济体制转轨、社会结构转型的共时性中,随着国家产业结构的调整,出现了利益主体的多元性、主体地位的差异性,进而形成强势群体与弱势群体的社会分化与利益冲突。在利益冲突中,精英阶层通常占据社会优势,拥有更多的资源与话语权;而弱势群体往往处于社会劣势地位,利益表达渠道淤塞与权益维护路径梗阻。因此,在这种实力严重不对称的“利益战争”中,弱势群体、底层民众为了使自身的利益诉求得以有效表达并引起政府的重视,就常常被迫采取非常规举措,导致一系列破坏社会规范或社会秩序的过激行为发生,以“把事情闹大”的显著景观,试图吸引大众媒体、社会舆论与上级政府直至中央政府的关注,并使之最终进入政府的政策议程。“历史表明,凡是在人类建立了政治或社会组织单位的地方,他们都曾力图防止出现不可控制的混乱现象,也曾试图确立某种适于生存的秩序形式。”因此,任何试图消灭或压制社会冲突的行为都是不明智的,也是不可能的。我们只能通过制度方式来调控社会冲突,才能将冲突给社会造成的危害降至最低。“利益冲突是普遍的,社会即利益冲突的载体,法律承担着社会控制与平衡利益冲突的职能”。因此,法治作为社会治理的一种理念和方式,是社会系统有序运转的重要保证。尤其是,为了有效地保障民众的合法权益、整合社会利益冲突,以及满足多元主体的利益需求,我们应当通过司法程序及时矫正或恢复因群体性事件或社会抗争事件而被破坏的社会秩序,让社会回归到均衡状态,并彰显社会公平正义。

(三)推进“六位一体”的社会建设

在改革开放后的一个相当长的时期内,地方政府在促进地方经济发展方面拥有了更多的动力和压力,以经济发展最大化为基本特质的“发展型地方主义”成为地方政府重要的行动逻辑。然而,在社会管理方面,地方政府却表现出明显的消极、甚至抵触的行动偏好。尤其是面对群体性事件或社会抗争事件高发、频发的态势,基层政府总体上遵循的是一种“不出事”的逻辑。诚然,“经济建设取得一定成绩之后,就应该适时地重点加强社会建设,使经济社会协调发展。因为各种原因,我们在进行社会建设方面是晚了一些,形成了经济这条腿长、社会这条腿短的尴尬局面,引发诸多社会矛盾和社会问题。在当前,我们应该抓紧补课,加快社会建设的步伐,推进经济社会协调发展。”因此,在社会转型期我们如何既实现经济发展同时又促进社会进步,避免陷入“发展陷阱”或“社会失序”,是当前学术界与公共部门亟需破解的重大时代课题。一般认为,“社会建设就是按照社会的发展规律和运行机制,通过发展社会事业、完善社会治理、维护社会秩序等工作来推动社会的发展和进步。”令人欣慰的是,近年来党和政府已经意识到加强社会建设的重要性。党的十六届四中全会提出,构建社会主义和谐社会,并提出“社会建设”“社会管理”这一新的概念。就两者的关系来说,笔者赞成学者陆学艺的观点:“明确社会管理是社会建设的一部分,而且是重要组成部分,要强调这个。社会管理不能代替社会建设,这个要说清楚。” 2005年2月,胡锦涛在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上,首次提出“四位一体”的概念:随着我国经济社会的不断发展,中国特色社会主义事业的总体布局,更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体,发展为社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。十八大将“四位一体”拓展为包括生态文明建设的“五位一体”。十八届五中全会提出,要保持战略定力,坚持稳中求进,统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设。这意味着“五位一体”治国方略发展为“六位一体”。其中,社会建设是中国特色社会主义事业“六位一体”总体布局中的重要内容,是社会和谐稳定的基本保障。总体上,我们的社会建设程度还远远不够,当前亟需从维护最广大人民根本利益的高度,像抓经济建设那样抓好社会建设,加快健全基本公共服务体系,加强和创新社会管理体制机制。尤其是,基层政府应该把社会管理的重心放在建立或激活多种有效的利益表达、协调机制以及权利救济渠道上,通过厘清、整合各阶层群体的利益关系,以构建充满活力、健康和谐的社会秩序等。

文章来源:《理论与改革》2018年第六期

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