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胡颖廉:“中国式”市场监管:逻辑起点、理论观点和研究重点

发布日期:[2019-06-05 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:发达国家监管体系构建在相对成熟的市场和社会基础上,监管是市场机制的补充。与此不同,中国经历了从计划经济向市场监管的反向制度演进,因此塑造了行政吸纳市场、剩余监管权和非自主性社会共治的独特格局。以此为逻辑起点,分析“中国式”市场监管的内在机理,并形成若干基本理论观点。监管能力约束下的“政府背书式”审批导致产业基础系统性薄弱,过度管控的事中事后监管扭曲了正常市场竞争,监管事权下沉和运动整治未能构建起风险化解的长效机制。针对上述挑战,本土化市场监管研究应致力于从宏观、中观、微观三个层次回应亟待研究的重点领域和主题,具体包括科学监管和监管现代化、监管体系基本架构、监管机构和市场主体行为等。

全球正在经历监管型国家建设(regulatory state building)的浪潮,[1]中国当然也不例外。监管意味着政府与市场关系的基础性重构,政府逐步退出国有企业生产管理和行政干预,各类市场主体活力被激发,同时市场固有缺陷和社会风险滋生。2018年《深化党和国家机构改革方案》明确要求组建国家市场监督管理总局,负责市场统一监管和综合执法,开启了监管本土化的新时代篇章。如何理解“中国式”市场监管的历史、内涵和特征,成为公共管理理论研究亟待回应的命题。

一、历史逻辑起点:反向制度演进

在政策层面,市场监管有广义和狭义之分。广义的市场监管是我国政府五大职能之一,包括对消费品市场、金融市场、文化市场、能源市场、交通运输市场等领域的监管;狭义的市场监管则特指消费品市场监管(含有形产品和服务),本文主要从狭义视角展开讨论。

(一)“中国式”市场监管的缘起和发展

计划经济时代的国家高度一元化,以政企不分和政治权力全面渗透为特征的全能主义(Totalism),[2]导致独立的市场主体和社会主体缺乏。当时国营企业和集体单位几乎控制了整个市场,政府通过行政命令方式管控着行业宏观供需和生产经营者微观活动,[3]并形成“条块分割”“分段管理”的格局。以消费品市场为例,机械、化工、纺织、轻工等工业部门负责本行业的投资、生产、销售和质量;商业部门管理城乡各级百货公司的批发和零售工作;[4]工商行政部门则主办农贸市场、集市等有形市场,并对其交易活动进行管理。由于监管是政府对市场失灵的干预和纠正,而计划经济的统购统销本身不承认自由市场,当然也就无监管可言。同时受计划经济利润分配机制影响,生产经营者提高效率的内生激励不足,出于利益驱动的恶意行为亦较少发生。

改革开放后,既有的经济管理手段显得愈来愈不适应新的状况。一方面,随着民营、外资等不同所有制性质企业的出现,政府无法通过计划指令调控市场主体数量和产品供需,市场秩序容易失控。另一方面,政府逐步退出国有企业微观干预以激发其活力和灵活性。加之其他所有制性质企业本身就没有行业主管部门,相伴而生了内部管理混乱、产品质量低劣甚至欺行霸市等市场失灵现象。面对严峻形势,政府从规范市场进入、维护市场竞争、惩处违法行为、保护经营者和消费者合法权益等维度入手,逐步探索出许可、检查、处罚等市场管理机制,这其中最重要的是构建市场准入体系。1984年国务院颁布《工业产品生产许可证试行条例》,针对直接关系公共安全、人体健康、生命财产的工业产品质量安全,建立起重要消费品的市场准入制度。[5]随着全社会对食品质量安全提出更高要求,质监部门还逐步建立了专门的食品生产许可制度。而在生产经营主体的市场准入方面,国务院于1985年颁布《企业法人登记管理条例》,明确由主管部门批准后向工商部门申请营业执照的“审批登记制”。后来的《公司法》确立了“核准主义”的公司商事登记制度,个体工商户则直接向工商部门登记。上述制度弥补了计划指令退出后的市场准入规范缺位。

正式意义上的现代市场监管起源于1993年党的十四届三中全会。会议通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出,改善和加强对市场的管理和监督,建立有权威的市场执法和监督机构。随后的1998年国务院机构改革撤销了几乎所有的工业专业经济部门,同时加强执法监管部门,从而消除了政企不分的组织基础。随着工商行政管理、质量监督和检验检疫、食品药品监督管理、知识产权等部门纷纷升格或组建,有一些还实行省以下垂直管理体制,我国市场监管体系初步成形。在之后的20多年时间里,出现三个无可置疑的经验事实:一是市场监管作为一类政府职能或政策工具被广泛运用于实践,2003年进一步与经济调节、社会管理和公共服务相并列,成为社会主义市场经济条件下政府四项基本职能;[6]二是越来越多的市场监管机构得以组建,涵盖经济监管、社会监管和竞争政策中的反垄断等领域;三是一些市场监管机构还在专业细分的基础上逐步实现综合化,并强化属地责任。

中国特色社会主义进入新时代后,高层决策者提出在简政放权的同时加强事中事后监管,破除制约市场在资源配置中起决定性作用的体制机制弊端,这势必要求监管体系有所调整。党的十八届三中全会强调,改革市场监管体系,实行统一的市场监管。实际上,早在2009年,深圳市就依据决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的原则,整合工商局、质量技术监督局、知识产权局以及部分食品安全监管职责,组建市场监督管理局。从2013年起,浙江、安徽、天津等地率先试点,在不同层级组建市场监督管理部门,旨在建立权责统一、权威高效的综合行政执法体制。新机构涵盖产品、商品、特殊商品等不同消费品品类,横跨生产、流通、使用(食用)等不同环节,整合了标准、认可认证、商标、专利、检验、风险监测等质量监管基础设施。在有效总结基层机构改革经验后,国务院于2018年组建市场监管总局,并以此作为建立统一开放竞争有序的现代市场体系的关键环节,让人民群众买得放心、用得放心、吃得放心。[7]与此同时,农业农村、交通运输等领域监管体制和机构亦不断优化协同。那么,我国市场监管的独特发展路径,如何塑造其内在特征呢?

(二)中西方市场监管的内在特征差异

以美国为例,经典意义上的监管旨在纠正市场失灵,因此监管是对市场机制的补充。这既不同于经济社会高度结构化于国家体系之中的全能主义,也区别于政府大规模提供公共服务以干预经济社会活动的欧陆福利国家,并且与东亚发展型国家以自主政治权力强有力地引导和计划宏观经济亦有差异。[8]在数百年商品经济和市民社会发展后,发达国家政府因应自由市场失灵和司法救济的缺陷,逐步引入以风险防范和过程控制为主的政府干预手段,这是一种基于规则的部分自由。尽管不同国家对于政府和市场关系的界定有所差异,但均以强调发挥市场机制为前提。由于市场本身高度成熟,严格监管有利于激励企业守法并震慑违法违规行为。其中,事关市场要素自由流动和国家利益的事务一般由中央(联邦)政府承担,如美国联邦各监管机构负责跨州的食品药品安全、消费者权益保护、广告管理等。为适应专业需求并提高监管效能,监管机构通常基于风险分析框架开展科学决策,包括风险评估、管理和沟通等环节。而在政社关系中,消费者教育、行业自律、专业第三方服务、媒体监督等社会活动独立于监管体系,从而形成对市场失灵和政府失灵的有效补充。

然而前述历史路径表明,中国与发达国家监管的基本假定不尽相同,是在全能主义制度惯性下彰显监管型国家特征,并经历了从计划经济到市场监管的独特变迁路径。“中国式”市场监管不仅致力于纠正市场失灵,也试图创设和维护市场,同时还兼容了一些社会价值目标。由于市场发育和社会成长整体滞后,政府需要打破计划经济的行政主导和政企不分,同时迈出了监管体制改革的步伐,保障市场在资源配置中的基础性和决定性作用。这种“制度可能性曲线”(Institutional Possibility Frontier,IPF)的反向运动[9]使得政府必须在削减对市场行政管控的过程中与市场失灵的增量求得最优均衡,进而意味着中国的监管部门需要同时扮演市场促进者(Enabler)和监管者(Regulator)的双重角色。也就是说,政府既要培育市场主体并激发其积极性,又要监管其行为和产品,既当“保姆”又当“警察”。它不得不面对一个既缺乏企业守法意识而行业自律又不够发育的市场环境,市场失灵和市场机制不健全带来的风险交织并存,加之地方保护主义盛行,放大了上述风险并存的可能性。这种略带矛盾的双重角色,成为“中国式”监管型国家建设的逻辑起点。

当政府对市场占据了结构性优势后,监管不再是市场的补充,而是出现行政逻辑全面渗透和吸纳市场机制的格局。同样由于市场和社会发育不足,监管部门面对产业发展、市场秩序、质量安全等多重任务,需要地方政府全方位和强有力的支持。[10]因此在划分监管事权的政策实践中,除金融监管、进出口检验检疫、民用航空、铁路安全等部门实行垂直管理外,一般监管部门如安全生产监管、农业执法监管、文化市场监管均实行分级管理体制。尤其是2013年国务院机构改革后,工商、质监、食药等市场监管部门也由本世纪初的省以下垂直管理恢复到属地分级管理。基于全能主义和反向制度演进的逻辑,政府对民众诉求具有相当程度的回应性,监管部门甚至承担起普遍公共服务、社会公平等职责,其重大决策通常需要综合考量政治、经济、社会等效果,而不是单纯的风险分析。例如药监部门在成立之初提出“以监督为中心,监帮促相结合”的工作方针,其不仅要保障药品安全,还对医药产业创新和患者的药品可及性负责。然而受监管资源和监管能力的硬性约束,监管部门实际上无力承担上述职责,不得不将这些因市场发育滞后带来的问题转移给市场主体,从而扭曲了本就脆弱的市场机制。尽管近年来多个监管部门开始倡导社会共建共治共享,但依然将社会共治作为监管的从属和延伸,并未改变监管部门单打独斗的格局。换言之,目标多元、职权单一、责任不清和执行无力的监管模式,导致监管部门在干预市场时存在缺位、越位和错位并存的尴尬。中西方市场监管的基本特征差异如表1所示。

二、基本理论观点:行政吸纳市场

根据上文分析,“中国式”市场监管的基本结构是行政逻辑对市场机制的吸纳,这从市场准入、过程控制、危机应对三个基本向度塑造了制度特征。政策话题体系也印证了这一观点,例如习近平总书记提出用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责确保人民群众“舌尖上的安全”,[11]正是从行政审批、事中事后监管、风险化解等环节对食品安全工作提出具体要求。研究据此框架梳理基本理论观点。

(一)“政府背书式”审批:市场准入的逻辑

作为政府监管的重要手段,审批本质上是对市场主体资质的一次性认可。在计划经济向市场经济过渡阶段,不同所有制性质生产经营者涌现,行业部门用审核批准替代传统行政指令,试图控制市场进入者数量以维护竞争秩序。党的十四届三中全会提出,建立正常的市场进入秩序。然而由于复杂的经济、社会和思想原因,市场经济秩序在一些领域中仍然相当混乱,这在2001年国务院《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中得到充分描述。出于对市场失序的担忧和实践中诸多乱象,审批的内在逻辑是能挡则挡而非应批尽批,往往以大企业标准设立过高准入门槛,其初衷是培育出良性市场。这一思路延续至今。但外生于市场的监管部门难以动态掌握生产经营者情况,通常只能对资金、设备、场地等静态要素尤其是硬件提出具体要求,审批制度的科学化和规范化建设滞后。这种准入制度带有明显的“政府背书式”特征:一方面,申请人投入大量精力准备静态申报材料,但往往以可批和获证为目标,未必真正关心自身承担的主体责任;另一方面,资料审核、现场核查等工作占据监管部门大量行政资源,甚至异化为帮助申请人“修改作业”,直至符合要求后发证。

获证更多是在形式上符合准入要求,并不意味着生产经营者真正具备资质且行为持续合规。特别是在健康、安全和环境等涉及科学议题的市场监管领域,基础研究欠缺和专业人才不足导致监管能力与技术要求出现结构性差距。于是,监管部门不得不在政策实践中对严格的标准设置进行宽松执行,且更加依赖申报资料的审查。以各地普遍存在的小餐饮为例,由于其很难达到《食品安全法》规定的食品经营许可标准,于是一些省份在实践中衍生出登记、备案等多种变通形式,实质上改变了法律规定的准入标准。上述因素共同作用,降低了市场准入的真实门槛,并催生大量企业寻租空间。围绕复杂形式要件的审批又派生出各类中介服务机构,形成了多种利益链条。[12]监管部门则出于对审批的信任和监管资源的客观约束,投入大量精力查处无证生产经营活动,对获得许可进入市场者反而缺乏有效监管,从而陷入发证和查无证的低效率循环。[13]随着消费需求持续提升和市场规模扩大,“政府背书式”审批吸引越来越多生产经营者进入,因为一旦获证就意味着政府信誉担保,还能享受监督执法的灵活度。加之市场退出机制缺失,就难以形成优胜劣汰的竞争机制,反而为产业低水平重复提供了制度性前提。实证研究表明,我国各行业普遍形成多、小、散的产业结构,不加权的制造业前四家产业集中度(MCR4)在20%左右,远低于美国40%的水平,这一差距在消费品市场更加显著。[14]总之,行政审批的逻辑意味着“政府背书式”审批在监管能力约束下会形成市场准入低门槛。

(二)过度管控嵌入“碎片化”体制:事中事后监管的逻辑

监管科学理论认为,上市后监管(Post-market Surveillance)是对产品和服务全生命周期风险的防范,它日益成为监管的主要政策工具。我国政府管理长期存在重审批、轻监管、弱服务的问题,微观管理和直接干预阻碍了市场在资源配置中起决定性作用,因此决策者反复强调事中事后监管的重要性。然而“政府背书式”审批弱化了生产经营者诚信观念和质量安全意识,“路障多、路标少”的监管模式使得企业主体责任难以落实。基于福特主义的工业化监管在面临广大非标准化市场主体时,无可避免地出现政府失灵。[15]由于产业基础系统性薄弱,在源头阻碍产品质量安全水平提升,行业普遍性违法违规引发系统风险。近年发生的三聚氰胺、非法经营疫苗、雾霾天气等公共安全事件,都不是个别生产经营者行为,而是普遍性的存在。

为防范市场活动的过程性风险,监管部门以传统行政思维强化过度管控,其特征是不对事中事后监管政策开展成本收益分析,甚至不直接针对安全性、有效性、健康性的事项。过度管控表现为文件层层转发、合规要求持续强化、全覆盖市场巡查、选择性行政处罚等做法,其对我国市场监管机制形成深远影响。例如有关部门《关于在市场监管工作中推行市场巡查制的通知》要求,市场巡查的主要内容是及时查验市场主体的经营资格,规范市场主体的交易行为;检查商品的来源和流通渠道,查禁假冒伪劣活动;调解处理交易纠纷,受理消费者投诉,即时查处商品交易中的违法违章行为,维护良好的市场秩序,保护消费者权益。这种一刀切、保姆式、静态化的监管机制,不仅降低了监管效能,还伴随任意检查、执法扰民等弊端。上述文件于2014年被国家工商行政管理总局废止,2019年国务院以政策形式进一步要求加快健全以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。可见,过度管控增加了企业制度性交易成本,导致成本收益信号失真,不仅未能提供守法激励,甚至还在特定条件下倒逼违规操作,发达国家监管体系已经出现过类似教训。[16]

与此同时,行政管控还面临横向监管体制“碎片化”的挑战。我国监管机构多由计划时代行业部门转变而来,“条块分割”的制度惯性导致监管体系分割。各领域普遍形成“1+1+N”的工作格局,即委员会(或工作领导小组、联席会议)作为超越部门的议事协调机构统筹协调,承担日常工作的办公室设在主管部门,成员单位在各自职责范围内负责分工管理。这一特征体现在各市场监管领域,人们所熟知的国务院食品安全委员会、国务院金融稳定发展委员会、国务院生态环境保护督察工作领导小组、国务院反垄断委员会、疫苗管理部际联席会议均如此。然而在实践中,由于每个部门都基于自身职能定位开展决策和执行,统筹协调的制度设计往往异化为权责模糊时的被动兜底,从而构建起不协同甚或相冲突的政策体系。产业结构多、小、散在“碎片化”监管体制中放大了过度行政管控的弊端,既消耗了大量行政资源,又无法形成风险防范的制度合力,从而加剧“优不胜、劣不汰”市场扭曲,抑制创新动力和阻碍市场退出。事中事后监管的逻辑表明,嵌入“碎片化”监管体制的过度行政管控,会放大市场活动过程性风险。

(三)剩余监管权:风险化解的逻辑

随着过程性风险放大,各领域市场失灵频繁发生。尤其是随着新时代我国社会主要矛盾变化,涉及安全、环境、健康的公共事件与人民日益增长的美好生活需要不匹配,严重影响人们的获得感、幸福感、安全感。尽管从效率角度看,全国性公共产品的供给责任应由中央政府承担。但中国经验事实表明,对于容易引发社会矛盾和政治风险的行政事务如食品药品监管,中央政府倾向于向地方“过度分权”,通过风险分散和转移保持大局稳定。[17]换言之,应该由中央负责的跨地区污染防治、食品药品安全等事关国家利益和要素自由流动的事务,中央没有完整统起来,地方承担了应由中央负责的事务,不仅造成权责脱节、地方动力不足,而且导致机构重叠、效率不高、职能异化、秩序紊乱。[18]由于法律通常对监管事权纵向划分作模糊的原则性规定,事权得以剩余化下沉。即在少数明确的法定事权划分基础上,各级地方政府对本行政区域监管工作负总责,并在职责不清时承担综合监督和风险化解责任。以2018年长春长生疫苗案件为例,高度技术专业性的疫苗生产企业日常监管职能居然被配置在县区级监管部门,导致专业能力与业务需求严重脱节。[19]

这种中央基于不完备委托代理关系而赋予地方的兜底性权力和责任,短期内有利于增加监管资源投入和落实属地责任。然而从长远来看,属地管理面临诸多挑战,包括上下级政策目标内生冲突、监管资源与事权结构性错配、专业监管行为逆向激励等,不利于激发地方构建监管能力的长效机制。[20]相比世界平均水平,我国中央层面监管机构在整个监管体系中的支出占比和公务人员占比偏低,有限的资源投入难以将宏观政策精细化,不得不依赖“一刀切”做法。而“块块分割”的格局又弱化了中央权威,多级责任结构下监管力度层层衰减,未能有效减少地方保护和企业寻租,[21]最终庇护了低水平市场进入者。为规避潜在问责,基层出现从邀功到避责的行为模式转变,[22]表现为监督检查留痕应付上级考核,用开会和罚款代替监督检查,形式主义降低了监管效能。随着公共事件频发,监管部门不得不依靠运动整治和“补丁式”政策调整回应社会舆论压力,并且采取更为保守的准入和监督检查机制,从而形成“静态审批—过度管控—运动整治—更保守准入机制”的逻辑闭环。基于既有观察,风险化解的逻辑意味着监管事权剩余化下沉地方,会更加依赖运动整治而非构建长效机制。

归纳而言,以发证、检查、处罚为主要手段的线性监管模式是对市场机制的全面吸纳和渗透,阻碍了市场在资源配置中起决定性作用,具体表现为培育、扭曲、庇护三个维度。第一,监管能力约束下的“政府背书式”审批降低了市场准入门槛,培育出系统性薄弱的产业基础。第二,嵌入“碎片化”监管体制的过度管控扭曲正常竞争,放大了市场活动过程性风险。第三,面对频发的市场失灵,监管部门将事权剩余化下沉地方并依赖运动整治,抑制了产业创新也庇护了低水平市场进入者。在行政吸纳市场的结构错配下,最严监管的良好意愿异化为低效能的结果。

三、学科研究重点:科学监管和监管现代化

在成熟市场经济国家,监管失灵主要表现为监管俘获(Capture)和监管套利(Arbitrage),它或者源于政府自身的委托代理困境,也可以是市场偏好显示问题和集体行动的非逻辑性。然而西方理论无法完全解释我国市场监管的丰富政策实践和独特路径,因此对本土化理论研究提出了现实而紧迫的需求。思想是行动的先导,本文从监管部门自身探索和公共管理理论回应两个维度加以分析。

(一)政策实践对本土市场监管理论的需求

在伍德罗·威尔逊看来,近现代行政区别于党派政治与司法裁判,是一种可以委托给专家型官员的科学。它超越了立法机构“传送带”的传统角色,开始具有准立法权、准司法权、准行政权的机构自主性,监管型国家由此在西方盛起。围绕监管的本质属性究竟是服务于公共利益、利益集团抑或政府自身利益,学术界逐步形成了公共利益理论、利益集团理论、监管政治理论、制度主义理论等流派。进入新世纪以来,以评估产品安全性、有效性、潜在质量和绩效为目标的监管科学理论在美国兴起,并广泛应用于食品药品监管、职业安全和健康管理、环境保护等社会监管领域。它旨在开展科学体系和监管体系之间的关联性研究,强调决策的科学证据、资源配置的科学程序以及监督管理的科学手段,试图开发新政策工具、新标准和新途径,主动适应产业日益进步的科技,[23]从而成为制定监管政策和法规的科学基础。

监管科学(regulatory science),顾名思义是为满足监管机构决策和执法需求的科学。监管者通过厘清法规和政策所涉及的科学知识,关切和回应各类利益主体诉求。在科学基础上突破单一利益和避免监管俘获,是监管科学区别于既有理论流派的独特假定,这一特征在社会监管领域表现得尤为明显。从1985年美国弗吉尼亚州出现全球首个监管科学研究机构,到1990年美国哈佛大学教授希拉·雅桑诺夫(Sheila Jasanoff)试图界定监管科学的本质,人们逐渐认识到监管科学不是经典的研究科学(research science),也不仅仅是监管机构和决策者从诸多独立、客观和科学的研究中去发现、挖掘并引导而形成,而是包含了科学、社会和政治相互关系的学科。[24]从某种意义上说,监管科学是为回答特定监管领域的政治和政策问题所产生的科学,其研究对象可以是医药、环保、安全生产领域的高科技产品,也可以是金融市场、消费品市场、能源市场的复杂交易行为,还可以是监管部门采用的先进政策工具。也只有真正将监管作为需要用科学知识来回答的问题,才能超越单纯的利益之争。

以药品监管政策的关键议题——新药审评审批为例,监管部门的传统做法是依靠成本高昂的实验室数据和临床试验结果来权衡药品风险和获益,进而决定其能否上市。由于行政资源约束和风险不确定性,关于哪些药品应当优先审评,哪些药品可以获批上市,产业界、患者群体、监管部门之间充满了争议,甚至引发政治层面冲突。2004年,美国食品药品监督管理局(FDA)发表《创新/停滞:新医药产品关键路径上的挑战与机遇》白皮书,倡导和引入监管科学理念,其战略目标包括改善和保障产品的可及性使公众健康获益,以及促进相关利益主体获知产品的决策信息,并使监管政策适应科学技术进步。监管部门通过简化临床试验、激励个体化医疗创新、采用真实世界数据等先进手段评价产品安全性和有效性,从而使生物医药领域最新基础研究成果迅速转化为药品,同时降低监管成本和企业负担。

同样伴随政策实践的发展,我国市场监管的科学理论亦渐成体系。早期研究更多借鉴西方理论,2005年以后集中出现具有本土特色的政策和理论话语。如果说西方理论的出发点是监管的合理性和必要性,那么我国的相关研究则是在给定市场监管的前提下更多关注务实和操作层面。例如食品药品监管部门率先提出科学监管理念,其本质是以人为本、立党为公、执政为民,从思想上解决好“为谁监管、怎样监管”这个根本问题,根本目标是保障公众饮食用药安全、促进经济社会协调发展。[25]此后,工商行政、[26]保险业监管、[27]银行业监管[28]等部门主要负责人和业内专家相继提出本领域的科学监管理念,我们将其内容归纳如表2所示。可以看到,基于独特的演进路径,监管部门的关切涵盖不同价值、主体和要素,其主要政策目标包括发展、秩序、安全多个维度,需要综合考量政治、经济、社会效果。在此基础上,监管决策遵循科学民主、统筹兼顾、风险分析以及审慎监管等原则,目的是最大限度权衡各方利益。2018年市场监管总局组建后,进一步提出简政放权、加强监管、优化服务和提升消费信心等政策目标,强调改善营商环境和现代竞争政策。[29]换言之,与发达国家相比,“中国式”市场监管担负着更为广泛的功能,需要权衡的价值更加多元和辩证,监管部门已经深刻地认识到这一点。尤其是随着社会主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,具体到消费品市场,则表现为中低端生产供给与消费者对高质量产品服务需求之间的矛盾日益突出。[30]从这个意义上说,市场监管的根本任务可进一步提炼为调和供给和需求之间的结构性不匹配,切实增强大市场、大监管、大服务理念,整合优化职能配置,促进经济高质量发展,维护消费者权益。那么,如何破解“中国式”市场监管的挑战,构建与新时代市场相适应的监管体系,就成为下一步理论研究的重点。

(二)宏观、中观、微观三层次理论研究方向

根据公共管理的一般理论框架和研究谱系,[31]市场监管理论研究可包括市场监管改革和治理、市场监管政策过程和政策分析、市场监管组织理论、市场监管工具和方法等内容。结合“中国式”市场监管的独特性,则可以罗列出诸多研究命题。例如,如何用国家治理现代化指导市场监管理论,处理好党的领导、政府监管、产业发展和社会共治之间的结构性关系,进而协同和实现多元政策目标。特别是坚持在党的领导下同时推进政府职能“放管服”和产业高质量发展,更是具有鲜明的时代特色。又如,当成熟市场经济国家纷纷强调监管专业化和集中化时,如何解释我国各领域市场监管体制改革的综合化和属地化趋势。这一独特趋势是否与现代监管机构的独立性、专业性、回应性相符合,怎样调和其中的差异。还如,如何发挥中国自身优势用好“互联网+监管”和智慧监管等手段,在提升市场监管效能的同时保障企业和消费者的合法权益。再如,如何在理论上提炼和指导“双随机、一公开”、信用监管等新型市场监管机制,应对数量极为庞大且非标准化的市场主体,在监管资源约束下提升监管效能。

这些命题并不是相互割裂的,而是具有深刻的内在学理逻辑,本质上是回答好为谁监管、监管什么、怎样监管的问题。首先在微观层面,关注监管机构的资源投入和能力实现,厘清监管政策对市场主体行为和监督执法行为的激励和约束机制,以及开展监管政策的成本收益分析,作为科学监管决策的实证基础。其次在中观层面,分析政府和市场、中央和地方、国家和社会等主体的基本关系,包括监管政策和产业政策的相互作用、横向部门间工作协调、纵向层级间监管事权划分,以及监管机构声誉塑造、综合执法队伍建设和专业第三方参与等过去容易被忽视的内容,进而形成市场监管体系的基本框架结构。此外在宏观层面,形成能够与西方理论对话的“中国式”市场监管科学理论,提炼出目标、主体、手段、对象等若干基本概念,从而讲好市场监管改革的“中国故事”,探索监管型国家建设的“中国路径”,形成市场监管现代化的“中国经验”。

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来源:中国行政管理,2019年第5期

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