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万岩、高世楫:国家治理现代化视野下的监管能力建设

发布日期:[2019-06-05 ] 点击次数:[] 来源:

摘要:中国国家治理体系现代化具有由中国基本政治制度、文化历史传承和现实发展阶段所决定的中国特质,同时也必须充分吸收人类现代化进程中不同国家和经济体所积累的经验教训和文明财富。发达国家现代化进程表明,现代监管体系是现代国家治理体系的重要组成部分,政府监管随经济社会事务的复杂化而不断增加。中国在建立开放的市场经济体制过程中,也逐步建立了比较完整的监管体系,但完善现代监管体系和提高监管能力面临两重挑战:一是政府从以行政命令方式随意干预市场转向依法监管;二是随着经济社会事务复杂程度增加而不断拓宽监管领域,提高监管能力。提高监管能力,需要加强法治意识,完善监管法治、健全组织机构、优化监管程序、建设专业队伍,利用信息技术,强化监管问责,也就是提高监管体系的制度能力。

一、现代监管体系与国家治理现代化的关系

(一)国家治理体系现代化的中国视角

“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。中国的国家治理体系就是中国共产党领导全国人民实现有效治国理政的一整套制度体系,“包括经济、政治、文化、社会、生态等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”[1]。国家治理能力则是国家治理体系充分发挥制度的作用、运用国家制度管理社会各方面事务的能力。我国推进国家治理体系与治理能力现代化,与全面推进依法治国同步。推进国家治理法治化是推进国家治理现代化的必由之路。[2]

国家治理体系与治理能力现代化,是中国实现社会主义现代化的制度基础,同时也成为中国实现现代化的重要内容。国家治理体系与治理能力现代化,贯穿在协调推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的现代化建设的全过程,并体现在中国经济体制现代化、政治体制现代化、文化体制现代化、社会体制现代化和生态文明体制的现代化过程中,体现在我国法治体制现代化过程中。

“一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。”[3]推进国家治理体系和治理能力现代化,是以习近平同志为核心的党中央根据中国现代化事业的需要提出的,是在中国社会主义实践进入后半程后,“我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度,为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”[4]。宪法规定,中国的根本制度是中国特色社会主义,中国共产党领导是其最本质的特征;中国的基本政治制度是人民代表大会;中国的基本经济制度是公有制为主体、多种所有制经济共同发展的市场经济。中国的依法治国是在中国特色社会主义法律体系基础上的依法治国。中国国家治理体系的核心,是党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一。

中国的国家治理体系与治理能力现代化,是建立一整套现代国家制度体系并提高用制度治国理政能力的过程,亦即,在完善和发展中国特色社会主义制度过程中,适应时代变化,改革不适应发展要求的法律法规、体制机制,使各方面制度更加科学、更加完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化,并不断发展,与时俱进。

国家治理体系和治理能力现代化的提出,开创了研究新时代共产党如何带领人民有效治国理政的话语体系。从2013年以来,中国政治学、社会学、经济学、公共管理学等领域关于国家治理体系与治理能力的研究迅速增多。必须强调的是,中国语境下讨论国家治理体系与治理能力的问题,并不能简单移植过去三十多年国际学术界(主要是英文学术界)关于“治理”(Governance)、“良治(Good Governance)”的研究,我们提出国家治理体系和治理能力现代化,不能片面地理解为就是要在现阶段全套引入发达国家或发达国家宣传的那套去国家中心化的“良治”方法。正如学者王绍光系统分析的那样,我们要从理解国家治理体系的本质特征上,去理解和使用“国家治理”、“治理”等相关术语,即“像亚里士多德或荀子那样使用这个名词”,它指的是一般的公共管理方式、方法、途径、能力,不是指“无需政府的治理”或“多一些治理,少一些统治”。[5]

在立足中国的治理话语体系,研究和解释中国经济社会发展实践,深化国家治理体系与治理能力现代化研究的同时,我们也要承认中文语境和非中文语境中讨论国家治理问题的共性,在此基础上同西方发达国家学术界关于国家治理(Governance)问题研究开展交流对话。

上世纪80年代英美发达国家的现实政治和主流学术都否定政府作用、否定国家制度在国家治理中的中心作用,但一些学者仍然坚持认为“把国家找回来(Bring Back the State)”是解决发达国家和发展中国家各类经济政治问题的出路。[6]在进入新世纪后,越来越多的研究强调,现代民族国家(Nation-State)仍然是构成现实世界的政治主体,现代国家制度(Modern State)代表国家主权,通过法治和政府组织使国家权力深入地渗透于主权国家领域,并支配整体社会,实现国家目标,保障国民福祉。[7]现代国家机构(the State)在国家治理体系仍然处于中心地位。[8]特别是随着科学技术的发展进步,人类自身的关系和人类与自然、与人造物(人工智能机器人)之间的关系发生了重要变化,尤其是互联网、人工智能、现代生物技术发展使全球进入了一个“多数人对多数人战争”的时代,此时主权化的民族国家仍然是全球治理的主体,国家机构仍然是国家治理最核心、最重要的部分。[9]世界银行关于国家治理的最新定义为“国家和非国家行动者在既定的一套塑造权力、反过来又被权力塑造的规范和不规范的框架体系中进行互动、并在互动中制定和实施政策的过程”[10]。

这种以现代国家制度为中心的国家治理体系,强调现代国家机构合法权力、法定权威,通过权力集中、科层制组织体系,以有效的税收体系作为财政保障,以自上而下方式制定和实施各项政策,从而实现经济持续发展、社会稳定和谐。中国的国家治理现代化,也要实现传统国家走向现代国家,这就标志着使国家制度成为公共权力的代表,以社会的公共意志为基础,以公共利益为基本诉求。[11]我们在这样的国家治理体系现代化语境下,讨论现代国家公权力履行的重要职能之一——政府对市场的监管。

(二)现代监管体系是现代国家治理体系的重要维度

现代国家的三大主要经济职能是再分配、稳定经济和为应对市场失灵而监管。在国家的众多角色中,“监管”是政府最重要的职能之一,监管体系则是赋予和执行政府监管职能的法律法规与组织机构的统称,是现代国家治理体系的重要组成部分①。OECD在总结了上世纪最后30年发达工业化国家监管改革的经验教训后指出,“本世纪监管型国家(Regulatory State)的出现是发展现代工业文明必不可少的一步。……监管帮助政府在保护广泛的经济和社会价值方面获得了巨大的收益”[12]。现代工业化的发展,导致独立行使监管权力的政府部门和独立机构的出现,这是现代监管型国家的典型特征,但近代国家履行监管职能的历史,至少可以追溯到英国工业革命的初期。

随着经济社会发展,各种交易活动变得日益复杂,市场往往由于四个原因而失效,即不完全竞争、不对称信息、外部性以及无法靠市场机制解决的社会公平。政府监管的目的是要纠正市场失效②。监管一般分为经济性监管和社会性监管两种类型。经济监管涉及市场准入、产品服务价格、产品服务和服务质量、金融系统风险控制等诸多领域;社会性监管涉及安全、卫生、环保和劳动关系等方面。[13][14]

政府监管与法庭的区别在于,政府的监管机构可以主动实施前置性干预,而法庭干预是事后的。当事人可在事情发生之后提出法律诉讼、通过法律程序解决问题,但有些问题事后处理成本太高或者不符合公平正义原则,必须进行事前或事中干预,如金融系统稳定问题、食品药品安全问题等,这都需要政府的事前干预。监管是市场经济中政府和市场关系的重要体现,是现代市场经济得以有效运行的基础。越是发达国家,政府监管越是深入到经济社会的方方面面。[15][16]

执行监管职能的组织主要是政府部门或者独立成立的监管委员,也可以是政府代理机构、议会。为了公共利益而实施监管,必须遵循公正、透明、专业、独立、诚信、可问责的原则。现代监管坚持法治原则,以法律法规为基础,由专业机构实施,其影响力穿透到社会的各个方面——政府监管是国家建制性权力(Infrastructural Power)的体现。从法理角度看,政府监管是政府行政行为,属于行政法管辖的范围。现在的发达市场经济国家都是监管型国家,也就是现代行政国家(Administrative State)。[17]

监管能力是现代国家治理能力的重要方面,是完善的市场监管制度有效约束个体和企业行为的能力。现代监管体系的主要构成包括:完整的监管法律、完善的监管组织机构、合理的监管程序、有必要技能和丰富经验的监管机构雇员、充足的监管资源和技术条件以及健全的问责机制和有效的激励机制。监管能力内嵌在监管组织和监管程序中。监管能力建设的目标,就是要使监管机构依法有效、高效地履行监管职责,实施事前、事中和事后的干预,提高社会福利。

二、现代监管体系演进是国家治理体系演进的缩影

(一)发达工业国家走向现代化的历程也是作为监管型国家发展的历程

OECD所代表的发达市场经济国家自上世纪70年代以来开始推行系统全面的监管体系改革,其主要内容是缩小政府监管范围,取消或减少监管项目,改进监管手段,其目的是提高监管效率。但纵观工业化国家发展史,政府监管职能随经济社会发展而不断扩张,监管型国家兴起是国家治理体系演进的重要内容。

1.英国是最古老的监管型国家。英国是现代工业革命的发源地,也是现代监管的发源地之一。在亚当·斯密生活的18世纪后半叶,政府(国王)就通过立法干预生产经营活动,包括干预劳资关系,这属于社会性监管范畴。在以铁路建设为主要标志的工业化早期,英国就不断建立一系列监管制度,在1830年以后的50多年里建立了一批监管机构或任命了一批监管官员,包括铁路监管、矿山监管、监狱事务监管、济贫法委员会等。因此,有英国学者把维多利亚时代的英国称为“维多利亚监管国家”(The Victorian Regulatory State)[18]。

进入二十世纪,特别是第二次世界大战后,英国的国家治理体系发生变化,许多重要领域的企业如电力、钢铁、煤炭、铁路都开始国有化,实行典型的混合经济(费边社会主义)。在国有企业主导的那些领域,政府直接管理和运作国有企业,不需要专门监管机构。1979年撒切尔政府推行国有企业私有化,不同所有制企业参与竞争,国家的经济体制和治理模式再次发生变化。为此,随着市场竞争范围扩大、激烈程度增加,英国政府除了通过反垄断机构维护市场竞争秩序外,还成立了一大批专业监管机构,如电信局监管办公室(OFTEL)、水监管办公室(OFWAT)、电力监管办公室(OFER)、铁路监管办公室(OFRAIL)等,对网络行业垄断环节进行专业化监管。“私有企业+专业监管机构”是对国有产权制度的一种替代,是英国的国家治理体系随经济运行机制变化而做出的调整。

对于传统上依赖行业自律的金融领域,英国也于1997年成立了综合性的政府监管机构——金融服务局(Financial Service Authority,FSA),以应对金融交易复杂化和金融活动全球化带来的系统性风险。同样,英国在相当长一段时间内没有设立专门食品监管机构,但在20世纪90年代出现疯牛病和其它食品安全问题后,英国成立了食品标准署(Food Standards Agency,FSA),以加强食品安全监管。在2007年的政府改革中,有150年历史的贸工部(TDI)更名为“商业、企业与监管改革部”(The Department for Business,Enterprise & Regulatory Reform,BERR),负责不断优化政府监管职能,为企业运行和发展创造更好环境①。

英国国家治理体系还有一个显著特点,就是政府内部还设有很多专门对政府机构实施监督或评估的监管机构,这类专门对政府职能部门进行监管的监管机构数量比监管商业企业的监管机构还多。英国政府希望通过分离决策和执行职能,引入合理竞争和实施严格监管,以提高各级各类政府部门绩效,特别是提高教育、医疗等公共服务领域的效率。[19]

2.美国是世界上最大的监管型国家。[20]美国代表自由放任资本主义的市场经济模式,但无论从政府监管的范围还是政府监管机构的规模看,美国都是世界公认的最大监管型国家。到2018年,美国联邦层级监管机构总人数然到达28万人(其中经济监管领域雇员4.6万人、社会监管领域雇员23.5人)。[21]在美国从一个农业国变成工业国的过程中,监管一直是其国家治理体系的重要组成部分,可以说美国作为现代世界大国的崛起,是与它作为一个监管国家兴起的过程紧密相连的②。

随着工业化推进和经济交往复杂化,联邦政府的监管职能不断增强。1887年美国州际商务委员会的成立,表明联邦政府为了“人民的福利”而集中监管权,由此开启了漫长的进步时代,导致国家治理的模式发生重大改变。[22]进入20世纪后,随着市场扩张和交易更加复杂,一大批的独立监管机构相继成立,如1906年成立农业部化学品局(美国食品药品监督管理局FDA的前身)、1913年成立联邦储备机构。富兰克林-罗斯福的新政重新界定了政府与市场的关系,为保障民众社会和经济权利确定了联邦政府在干预经济运行和财富分配方面的权力和责任,大批独立监管机构的成立是与“第二次权利革命”联系在一起的。[23]

20世纪60年代后期到70年代初期,美国加强了社会领域的监管改革,在环境、工作安全、卫生等领域成立了多家监管机构。从机构形式上,这些社会性监管机构被设置为行政部门,如环境保护署(Environmental Protection Agency,EPA)、职业安全与健康监督署(Occupational Safety and Health Administration,OSHA),其负责人同内阁部长一样由总统任命。从20世纪80年代开始,美国监管领域的主旋律是“放松监管”或“去监管(Deregulation)”化,一方面大量减少对市场准入的监管,同时改变监管运作方式,特别是引入监管的成本效益分析,以保障引入的监管措施确实能够提高全社会福利。美国这一轮监管改革,特别是金融领域过度去监管化,带来了美国金融资本主义繁荣,同时也导致了八十年代末美国储贷协会危机、2001年的安然丑闻和2008年的金融危机。这一系列事件表明过度放松监管难以应对金融业的系统性风险,也因此引发全社会反思监管的必要性,推动学术界重新重视和深入研究政府监管问题。[24][25][26]特朗普政府又一次将监管改革作为其执政的重要任务,其“百日新政”中就明确了“退二进一”的监管改革,即联邦政府每出台一条新的监管规则,必须废除两条旧的监管[27]。与此同时,特朗普还大幅削减环保等社会领域监管的预算。如2019年联邦环保署预算比前一年减少14%、人员减少18.4%,环保署也秉承特朗普总统意愿迅速放松了对清洁能源发展的监管要求。

3.在欧盟成立以前,欧洲各工业国的发展也伴随监管型国家兴起。[28]欧盟成立后,统一的市场需要统一的监管规则。一方面欧盟鼓励各成员国推进监管改革,强调加强成员国监管机构之间的合作与协调;另一方面,随着欧盟统一市场的形成,需要与市场规模和范围扩张相配套的监管扩张,所以在欧盟层面陆续成立了食品安全监管机构(2002年)、铁路安全监管机构(2004年)、银行监管机构(2010)和证券监管机构(2010)。建立与统一市场相匹配的统一监管机构,这是欧盟监管体系建设的一个新动向。[29]

综上所述,过去50年间,监管型国家的兴起也是一个全球现象,其典型特征是成立众多独立、专业的监管机构,实现政府政策制定职能和监管职能,提高监管有效性和监管效率。一项研究对42个国家在1966-2007年间成立专业监管机构情况进行了分析,发现1990年前监管机构每年增加不到五个,1990年-2002年间,每年增加超过15个,其中1992-2001年间增加超过20个。[30]这些监管机构的成立不仅使监管范围得以扩展,而且使监管机构再层级化、再官僚化(rebureaucratization)、专业化,以提高监管国家的监管能力。

(二)监管领域的扩张和监管方法的改进

人类进入现代社会后,生产方式和生活方式发生变化,经济交易和社会事务变得极其复杂,这考量一个国家治理体系的能力和效率。作为现代国家治理体系重要组成部分的监管体系,其监管的对象、领域、环节发生变化,监管方式和手段也必须与时俱进。

从监管领域上,对铁路、电力、电信等网络行业的经济性监管,发生在产业发展导致市场支配力和垄断行为出现的后期。对金融行业的监管,早期一般依靠民商法保障交易双方的权益,但当系统性风险影响金融体系稳定并损害消费者利益时,政府作为监管者开始实施系统化监管,如美国证券交易委员会。社会性监管事实上起源较早,如美国1852年的《蒸汽船检查法》就设立了检查员监督委员会,要求检查员按照制定的程序对蒸汽船安全事务进行有效监管。1906年成立食品药品监管机构,后陆续在农业部成立相关食品安全的监管部门,到2018年,美国食品药品监管署雇员达到17000人,农业部动植物卫生检疫、食品安全、谷物安全、风险控制等部门监管人员也达到了10000多人。[31]随着数字时代的来临,网络空间、社交媒体等新领域出现了新的监管需求。如谷歌、脸书、亚马逊这类平台企业,其客户在10亿人级别,极易形成和滥用市场支配力,传统的竞争监管机构面临如何评估其影响的挑战;同时由于这类平台企业收集、存储处理大量客户个人信息,保护个人数据安全和隐私也对监管提出了挑战。欧盟2018年出台的《一般数据保护条例》(General Data Protection Regulation,GDPR)就是对这一挑战的回应。而近期受到广泛关注是对人工智能的监管、特别是对算法的监管。人类进入信息化、进入人工智能时代后,人类面临更复杂的治理难题,政府监管变得尤为重要。[32]

从机构设置上,各国都根据生产方式变化、社会交往方式变化不断调整监管重点和改进监管方式。如在英国,当电力、电信、铁路等产业由国有企业垄断时,国家并没有设立专业化的独立监管机构实施监管;当这些企业私有化或在垄断行业引入竞争后,政府才通过立法设立专业监管机构承担监管职能。在美国,罗斯福新政时期设立的监管机构多为独立委员会,但在70年代后成立的监管机构多为政府部门,这样更有利于总统以行政机构的方式进行掌控。

在监管工具上,早期的监管主要是通过命令控制的方式实现,根据专门立法,监管机构制定了更详细的实施细则和标准。上世纪八十年代开始,各种激励性监管措施被开发和广泛使用,并主要用于经济性监管。同时,成本收益分析被广泛地引入监管决策中。随着信息通信技术的发展,信息化工具被广泛用于监管,产生了专业的监管技术,促进了监管的自动化和监管的人工智能化。[33]进入新世纪后,基于行为学研究成果,监管部门在监管中开始引入“助推(nudging)”的概念和工具。[34][35]

在监管治理(regulatory governance)方面,以政府为主的监管决策和问责机制更加完善(如OECD Regulatory Governance)。同时,行业自治组织、企业社会责任、社会公益组织等主体亦频繁参与监管过程,与政府监管机构形成合力,使监管更加有效和高效。

(三)信息时代政府监管面临的机遇和挑战

信息通信技术发展、特别是人工智能发展,为政府监管提供了新工具,同时也为政府监管提出了新难题,特别是人工智能社会对国家治理乃至全球治理都提出了挑战。这集中体现在用算法监管与对算法的监管两个领域。

1.用算法监管(Algorithmic Regulation或Regulation by Algorithms)。信息通信技术的迅猛发展使得信息收集和处理变得越来越容易,监管机构能够比过去更及时地掌握更全面更完整的数据,使得监管决策更为科学、公平、公正。同时,数据支持下的监管可以实现自动化、智能化,从而提高监管的及时性和效率,这被称为用算法监管,所用的算法为监管的算法。[36]谷歌、微软等公司建立算法来自动化管理其平台业务,包括实行合规性监测、对恶意行为进行监控等。政府作为一个确保社会平稳运行的平台,也可以运用算法来进行监管。用算法监管的核心是一个基于算法的监测系统,通过收集和分析与监管环境相关的众多动态组件的数据,通过实时持续的观测、分析、预警和干预来控制风险,以实现预期目标。

用算法监管将对个人、企业和政府的行为进行监控,当被监管主体的行为出现违规或违规的风险时,算法监管系统可以提示风险或做出监管决策。目前用算法进行监管应用最广的是金融业,通过算法监控股市中的异常操作,根据市场的实时状况决定货币供应量等。此外,用算法监管还广泛地应用于交通业、互联网行业、公共事业等。

2.对算法的监管(Regulating Algorithms或Regulation of Algorithms)。社交媒体的兴起导致了网络空间人类交往的迅速扩张,甚至出现了网络空间虚拟人生与现实空间物质世界的并行与交融。网络中的谣言,可能影响现实社会中的秩序,如社交媒体对美国大选的影响,因而需要对网络空间进行监管。隐私保护虽然是前数字时代的概念,但在收集信息更为容易、扩散更为便利的今天显得尤为重要,隐私保护立法和监管成为重要的公共政策议题。

更为重要的是,在大数据和人工智能时代,无论是私人机构还是公共机构都大量使用算法做决策,如商品定价、信用评级、招聘决策、刑事司法等。智能化、自动化往往是建立在算法基础上,这样算法就拥有了资源配置权。虽然算法比人做出的决策可能更加客观、规范、透明、可核查,但算法的开发者未必能够事先对算法产生的所有后果都完全知晓,往往存在算法歧视、算法错误等问题,这些算法决策会影响个体福利和社会总体福利水平。[37]因此,人们已经意识到现有的监管理念、法律法规必须做出与时俱进的调整才能跟上算法的发展。各国监管机构已经开始考虑通过制定相关标准,如分类、性能标准、设计标准、责任标准等等来对算法进行监管;同时,可要求算法研发与设计遵循一定的伦理原则和道德标准,并在不同阶段提出不同的透明性要求。算法监管是广义的人工智能监管或人工智能治理的一部分。欧洲的GDPR就对算法设计者提出要求,明确限制算法收集数据的范围,以保护个人数据权利。

大数据时代,对大数据收集、处理和流动的监管是人工智能监管治理的核心内容之一。对于人工智能的广泛应用,特斯拉创始人埃隆·马斯克认为这比原子弹更危险,所以需要尽快加以监管。[38]新时代所面临的另一个问题就是,平台经济成为重要的经济现象,对平台的监管给政府提出了新的挑战。吴敬琏先生指出,平台经济与传统经济面临不同的问题,公共政策的干预(政府监管)应该着眼于维护公平竞争的市场秩序,捍卫消费者利益和社会福利。[39]

三、中国现代监管体系和监管能力建设进程及挑战

(一)从计划到市场,建立现代监管体系是中国治理体系演变的客观要求

中国过去四十年高速经济增长的成果,是在新中国前30年奠定的物质基础和人力资本积累基础上,通过改革开放解放生产力而取得的。改革开放引入市场配置资源机制并深入参与经济全球化,大大激发了经济活力,释放了经济增长的潜力。随着社会主义市场经济体制不断完善和经济社会发展进入新阶段,中国经济社会运行机制发生了根本性改变,政府作用也必须做出适应性调整。

党的十五大以后,中国加快了建立开放市场经济的改革,政府从原来直接拥有、直接运行、宏观管理国有或集体企业,直接干预资源配置,转向使各种不同所有制企业在市场上充分竞争,政府通过监管市场维护市场秩序,保护消费者利益。市场监管的概念在上世纪末才开始进入中国的理论研究和政策讨论中,党的“十六大”报告第一次明确了市场经济条件下政府职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务,要减少和规范行政审批。2003年通过的《行政许可法》严格规定了政府事前许可事项,从观念上强调并在法律上确立市场在资源配置中的作用,同时强调要建立与开放的市场经济体制相适应的市场监管体系,提高监管能力。[40]

系统的学术文献分析和政策演变分析表明,中国自上世纪末开始关注监管问题以来,自然垄断和政府监管(管制)在较长时间内一直得到较高关注,2008年后,食品安全、环境监管等社会性监管逐渐成为高热词,2015年后分享经济、城市公共事业及价格监管成为高热词。这反映出随着市场深化,市场监管范围从自然垄断逐步扩展到社会监管(食品、环境)领域和新产业领域。过去20多年间中国在监管领域的改革大幅度推进,规范了政府的经济性监管,加强了社会性监管。[41]

在经济监管领域,中国曾经尝试在电力行业领域建立独立的专业化监管机构,但成立于2002年的国家电力监管委员会,在运行10年后并入了新成立的国家能源局,结束了一段政策职能与监管职能分立的改革试验。金融监管领域法律法规不断健全,组织机构不断演变,监管工具也不断改善,在鼓励创新的过程中不断采用最新的信息技术手段提升监管效能①。我们建立专业化监管机构的过程,就是重塑政府与市场关系、转变政府的职能、走向按规则对企业行为和市场秩序进行干预的过程,是建立法治政府、有限政府和责任政府的过程。[42]

十九大以后深化党和国家机构改革,是新时期重构国家机构的战略性举措,将深刻重构政党与国家、国家与市场、国家与社会的基本关系,是国家治理体系和治理能力现代化上的里程碑事件。在国家机构改革方面,政府监管改革力度大、程度深。从监管理念上看,更加强调事中事后监管,减少和取消准入监管,创新监管方式,提高监管执法效能,健全信用监管,加大信息公开力度和监管问责力度。对中国这样的人情社会,算法监管的引入和应用有助于推动社会形成规则意识,但算法监管也可能存在着侵犯隐私、数据泄露和滥用等问题。

从监管组织调整方面,这一轮改革强调综合监管。经济监管方面,改革市场监管体系,实行统一的市场监管,组建了国家市场监管总局对一般性商业行为进行监管,包括反垄断执法。在具有自然垄断性质的产业领域,目前仍然实施政监合一的监管模式,如电力行业、石油天然长途气管网的监管归国家能源局,铁路监管归交通部,电信产业和互联网的监管主要由工业和信息化部承担。社会性监管方面,组建了生态环境部负责生态环境监管,组建了应急管理部负责生产安全监管。与此同时,国家也开始整合监管执法队伍,包括整合组建市场监管综合执法队伍,整合组建生态环境保护综合执法队伍等。

中国在新监管领域也不落后,2017年国务院发布的《新一代人工智能发展规划》。规划明确提出,要把握好政府和市场分工,更好发挥政府在规划引导、政策支持、安全防范、市场监管、环境营造、伦理法规制定等方面的重要作用。规划明确要求,要建立健全公开透明的人工智能监管体系,实行设计问责和应用监督并重的双层监管结构,实现对人工智能算法设计、产品开发和成果应用等的全流程监管。[43]

(二)提高监管能力的挑战及改进路径

现代监管体系是现代国家治理体系的重要组成部分,提高监管能力就是提高监管制度体系的能力。现代监管体系是法治社会环境下的依法监管,遵从专业性原则,程序透明,决策独立,且监管机构本身面临来自多方面的监督和问责。目前我国的国家治理体系还不完善,国家治理的制度化、法治化、规范化、程序化水平有待提高,在监管领域也是如此。我国经济社会各领域存在的许多矛盾和问题,表现为政府监管不到位或监管有效性不足,本质上与制度不完善、法治不健全、制度和法律执行不力密切相关。

中国现代监管体系所面临的第一个挑战,就是依法监管方面的挑战。我国法治不健全,有法不依、执法不严的现象还比较突出。政府监管本质上是依法监管,法治不健全是监管有效性差的最重要原因。对监管机构而言,已经成立的许多监管机构,仍然没有摆脱过去的计划经济下的行政管理思维,自由裁量权太大,专业性不足,问责机制不健全。许多地方政府仍然缺少法治意识、没有意识到行政权力的边界,常常干预市场运行并干预监管者的决策,在扭曲市场机制、降低经济效率和公平性的同时,损害监管机构信誉和政府公信力。另一方面,法治社会建设滞后,企业和个人的诚信、守法意识淡薄,执法者难以突破普遍违法和法不责众的困境,监管者难以实现依法监管。

第二个是完善监管组织体系方面的挑战。目前我国的行政管理大多数采用中央与地方分级管理的体制。地方政府对地方事务的干预会影响全国统一市场的竞争秩序和统一执法的效率。无论经济还是社会性监管,监管对象面临的都是全国性事务,但我国监管体系大多是中央和地方分设,导致监管执法行为的不一致性,影响监管有效性、公平性和效率。

第三个是监管能力方面的挑战。现代监管体系依赖完善的组织体系和高水平的专业人才,以及充分的监管资源,其监管能力内嵌在监管组织体系和监管程序中,但也高度依赖专业监管人才。目前我国各类监管机构的专业性不够,不但是因为缺乏专业人才,而且缺乏嵌入工作流程和组织体系的专业能力,缺乏必要的专业工具和充分的财政资源。

第四个挑战,是进一步完善对监管机构问责机制。党政同责的问责机制,被证明是保证我国各项政策得到落实的有效制度,也是中国国家治理体系的特质在监管领域的体现。但在专业化监管领域,有效的问责机制并不在于出现事故后撤换某个责任人,而是要系统全面地审查规则是否完善合理、责任人在履行职责过程中是否渎职、是否贪赃枉法,然后再对相关责任人问责,并及时完善规则。

从推进国家治理体系现代化的视角,完善政府监管体系和提高政府监管能力应该重点做好如下多方面的工作,这些工作本身就是推进国家治理现代化的题中应有之义。

第一,树立法治意识。加快全面推进依法治国进程,强调依法执政、依法行政,加强法治政府、法治社会建设,牢固树立依法监管的意识。在确保政府依法监管的同时,特别要加强全社会的法治教育、培养全民守法的意识,使企业和个人自觉遵守各项监管规则。

第二,完善法治基础。完善法律制度,特别是对各监管领域要有专门的法律法规,对监管机构的权力范围和履职责任作出明确规定,同时明确监管决策程序、信息公开范围、公众监督渠道等内容。

第三,健全组织体系。加快落实和进一步推进政府机构改革,在大多数领域推进省以下垂直的监管组织体系,并明确中央与地方监管机构的权责划分,适时在影响全国统一市场形成的领域建立全国垂直一体化的监管机构。

第四,建设专业队伍。加强监管专业队伍建设,面向复杂的经济社会格局和繁重的监管任务,构建由多学科专业人员构成的监管团队,并建立干中学的机制,提升监管技能。建立合理的薪酬制度和职业生涯规划,激励监管机构人员尽职尽责。

第五,采用信息手段。加大监管科技的利用,充分利用信息通信技术,特别是利用大数据和人工智能技术,通过监管在线监测、科学判断、自动执法等措施加强事中监管。

第六,优化监管程序。根据不同领域技术经济特征,优化监管程序,将依法监管理念、专业监管特点、高科技手段等融入监管程序中,提升监管机构自动响应的组织能力。逐步引入成本收益分析方法,综合考虑监管的长期经济和社会效益。

第七,健全问责机制。将中国行之有效的自上而下行政问责、党政同责与群众监督有效结合,形成有中国特色的问责机制,确保监管机构能够忠实履职尽责,提高监管的有效性。

四、结论

中国的国家治理体系和国家能力现代化,必须坚持中国特色社会主义方向,坚持中国共产党领导。同时必须充分认识,中国走向现代化过程中所面临的国家治理问题,同其他国家在管理现代经济社会事务方面有许多共性的内容,在坚持国家治理的中国特质的同时,要充分学习发达国家在现代化过程中那些行之有效的治国理政的理论和方法。

推进国家治理体系和治理能力现代化,需要我们从一个一个领域完善国家制度。建立现代监管体系,既是我国国家治理体系现代化的重要内容,也是推进国家治理现代化的重要突破口。按照监管法治化的要求,推动现代监管体系建设、完善和发展,也就是推动我国依法治国、推动建设法治政府、推动国家治理现代化。建立和完善监管体系,也是我国新时代行政管理体制改革的重要内容,有助于我们在中国的基本政治制度和社会环境下,建设高效行政管理体制。

明确了推进国家治理体系与治理能力现代化的目标指向,需要大胆深化改革、推进全面制度建设,加快提高国家能力。中国现代监管体系的建设,是这一项宏大制度建设工程中的重要组成部分。中国国家治理体系现代化,会催生出独具特色的新的现代国家制度形式,包括中国特色的现代监管体系。完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,一定会使中国在实现中华民族伟大复兴的中国梦的同时,为人类提供有效治国理政的中国智慧和中国样本![44]

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来源:中国行政管理,2019年第5期

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