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陈科霖 张力伟:国家治理逻辑中地方政府的“创新-法治”张力及其后果—“系统性腐败”的一种

发布日期:[2019-06-10 ] 点击次数:[] 来源:

党的十九大报告中,习近平总书记做出了“反腐败斗争压倒性态势已经形成并巩固发展”的重要论断。这一论断建立在十八大以来严峻的反腐败斗争基础之上,意味着全面从严治党的脚步不会停歇,反腐的机制、手段仍需进一步强化与创新。在“打虎拍蝇”的斗争中,以山西“塌方式腐败”、辽宁“拉票贿选”案为典型的“系统性腐败”现象引发了学术界的高度关注。这些“系统性腐败”现象与改革相伴而生,并对党执政的合法性以及治理体系与治理能力的现代化都产生了严重的消极影响。为了深化反腐制度的创新,探索更为全面、高效的反腐路径,夯实反腐败斗争的压倒性态势,回顾并反思系统性腐败现象的成因便显得尤为重要。

“改革”是当代中国的主旋律。早在改革开放之初,邓小平同志对改革锚定了清晰的方向——“就国内政策而言,最重大的有两条,一条是政治上发展民主,一条是经济上进行改革,同时相应地进行社会其他领域的改革。”根据邓小平同志对改革的设想,政治体制改革与经济体制改革是“一币两面”的关系,但是在现实中,政府的目标排序往往呈现出“政治-经济-法律”的优先性序列。以此,可以将这种目标差异化的治理模式概括为政府的“三重治理逻辑”;在这种改革思路下,中国的国家治理出现了系统性腐败、选择性执法、行为联邦化与竞争无序化等现象。特别是在政治领域,地方政府突破法律改革创新行为,加之权力在制约与监督领域的弱化,都进一步威胁到了法治中国建设的基础,从而使改革创新与依法行政之间的矛盾日益尖锐。以此,可以将这一现象概括为“创新-法治”张力;与此同时,国家治理愈来愈呈现出一种“对峙性”与“割裂式”的发展困局,即经济高速增长与腐败严重高发并存,可以将这一特殊现象概括为“双高”发展模式。在三者层层递进的逻辑关系中,国家治理的三重逻辑如何产生?这种国家治理逻辑又是如何导致了“创新-法治”的张力?而“创新-法治”张力又带来了政治发展中的何种后果?因此本研究将贯穿这三个问题,以国家治理中的“三重治理逻辑”为起点,经由“创新-法治”张力来分析其后果,试图为系统性腐败提供一个解释。

一、国家治理逻辑视域下地方政府创新与法治的张力

整体审视“四个全面”战略布局的基本定位,在“全面建成小康社会”的改革发展总体目标下,“全面深化改革”构成了国家治理的基本思路、“全面依法治国”体现了法治的基本保障作用、“全面从严治党”则明确了廉政是发展中的政治基础。结合“四个全面”战略布局与中国国家治理的基本方位与路径规划,创新、法治与廉政都是国家治理现代化的重要目标。经历改革开放40多年的历程,在经济社会取得瞩目成就的同时,中国国家治理在创新、法治与廉政这几个目标中仍存在薄弱环节。这一薄弱环节具体表现为创新、法治与廉政的内生性矛盾,这种矛盾以其结构性冲突为表征,造成了体制机制障碍,妨害了制度的有效运行,进而削弱了国家治理的总体绩效。

首先是经济逻辑——创新驱动下的发展模式。改革开放以来,我国的经济发展模式呈现出“GDP考核+分税制+锦标赛竞争+统合治理”的“四位一体”式特殊发展路径。这种发展路径极大地调动了制度活力,刺激了经济绩效。首先是GDP考核的运用:由于GDP的量化与区域可分解性,使得GDP成为纵向府际间考核的重要手段,纵向府际间通过“行政发包制”与“项目制”的手段将GDP增长目标层层分解,实现了经济增长目标的可操作化;其次是分税制的影响:肇始于20世纪90年代初的分税制改革,将中央与地方间的财政关系通过税收划分的方式加以确立,由于地方税种及税率的限制,地方政府被迫选择了开发地方税项目以及争取预算外收入的发展方式,进而在税收刺激下产生了发展经济的行为冲动;再次是中央政府通过利用“锦标赛体制”,将各地方政府引入以晋升为目标的竞争考核机制中,从而进一步引导地方官员将经济增长这一客观动因转化为自身晋升的主观行动;最后是地方区域发展的“统合治理”模式。“统合治理”作为地方政府在面临绩效压力下谋求地方增长的一种调适性选择,它利用公司化平台进行政府的经营性运作,从而有助于优化决策和协调、保障开发资金持续投入、克服集体行动困境,进而实现生产效率的最大化。特别是在后发国家,通过提升经济增长绩效来建构政治合法性成为了一种有效的策略。在这样的发展逻辑下,地方官员面临着高度的考核压力,选择“超常规”手段获取经济绩效便成为了他们的选择偏好。而政府创新作为提高行政效率和增进公共利益而进行的创造性改革的特性,使得其成为了地方官员在面临竞争过程中行之有效的发展手段。

其次是政治逻辑——廉政导向下的纵向控制。在中国传统的国家治理中,政治稳定是所有治理术指向的核心,各种经济变量只是政治稳定的补充性支撑。中国自秦统一以来建立了高度集权的政治制度。这种制度构成了单一制的历史基础,形塑了国家治理的核心理念——“一统体制”。这里的“一统体制”,其基础正是政治权力的一元化与集权化。在当代中国的国家治理中,政治控制是一种实现纵向治理的重要手段,它具体表现在两个层面:一是“下管一级”的组织制度,通过对干部人事管理的“下管一级”制,上级官员实现了对下级官员的控制,而基于经济激励目标下的干部控制,正是为晋升锦标赛机制提供了直接的制度基础;二是纪检监察工作的“垂直领导”体制,与组织制度相比,纪检监察体制从反面实现了对官员的控制。这种负激励制度强调“服从”,要求下级官员在思想、组织上与中央及发展大局保持一致,从而进一步形成了强化政治控制的内生动力。对于中国这样的单一制国家而言,其必然面临着治理规模大、治理负荷高的内在矛盾,因此,自上而下高度集中的人事制度保证了中国多层级治理结构的相对稳定,也保证了决策执行层级的有效衔接。这里需要说明的是,“政治控制”在此是一种中性的表达,它更为强调在客观层面上的纵向府际间的紧密联系,而这种纵向府际间则基于政治的紧密联系,共同形塑了国家治理过程中的组织基础。

再次是法制逻辑——法治难题下的策略行为。改革开放之初,“十年浩劫”之后国家法制工作百废待兴,亟需系统性的建设与完善。随着改革开放40多年来的不断努力,我国的法制工作取得了卓有成效的成绩,形成了相对科学与完善的中国特色社会主义法律体系。但是,在现实的国家治理中,法治建设仍有进一步的发展空间。这着重表现为法治不健全下地方政府“钻空子”的策略行为。结合我国发展的现实,不难看出这种策略性行为主要表现在如下几个方面:一是立法不健全,在实践中带来“无法可依、有法不依”的困境。由于立法不健全,在部分实践领域中,地方政府可能面临着“法律空白”,而在面对法律空白时,地方官员(包括法院)在维护经济增长与政治稳定大目标的前提下,会依照“试错”与“造法”的逻辑,“创造性地”突破法律,导致司法与行政“名”与“实”的分裂;二是“选择性执法”高发,在实践中带来“执法不严、违法不究”的局面。选择性执法使得司法在实践中形成了差异格局,诱发了地方保护主义与无序的市场竞争。政府对经济角色的重新回归削弱了制度提供的稳定性约束,不利于社会主义市场经济的巩固与深化。政府主导的经济发展体制相比于完全的市场体制,具备高度的资源控制力与政策影响力,进而促使地方政府通过“选择性执法”进一步保护本地经济,实现上述政治与经济目标。

基于上述分析不难看出,经济激励、政治控制与法律缺失共同构成了国家治理中的现实逻辑:地方政府为了兑现公共服务提供的承诺并满足上级政府的考核要求,需要不断地谋求经济增长作为保障,而推进政府创新成为相对有效的操作手段,其目的则是寻找新的经济增长点以契合晋升考核指标。根据熊彼特(Joseph A.Schumpeter)的经典观点,“创新”是将一种从来没有过的生产要素和生产条件实行新的组合,建立一种新的生产函数。所以,创新的目的不在于搞“发明创造”,而是在现有基础之上谋求合理的效率提升手段。但是受制于法律法规体系不健全的客观环境,地方政府的创新违背了“合法性”与“正当性”的施政逻辑,异化出了“创新-法治”的结构性张力。然而,法律的不健全也导致了对地方政府问责中的“无法可依”,政治控制变成了晋升激励下自下而上的依附,而缺少了自上而下的纠偏匡正。这一张力产生的根源在于创新与法治在工具理性与价值理性层面的冲突,是制度不完善以及快速转型社会条件下的产物。

二、“创新-法治”张力的三种化解取向及其困境

党的十八大以来,国家治理现代化、法治中国与创新驱动的有机统一构成了新时代国家治理的主要基准。在这一实践的指引下,学界近来展开了新一轮关于改革创新与法治间关系的讨论争鸣。但是,目前的相关讨论多聚焦于改革创新与法治间的法理关系、司法体制改革等层面,而较少涉及法治与创新之间张力的制度根源与调适路径。就关于如何化解“创新-法治”张力这一问题,学界目前呈现出三种可资借鉴的研究思路:改革先行论、技术修正论与法律引领论。下文将分别讨论这三种观点并分析其困境:

第一种观点可以概括为“改革先行论”。所谓“改革先行论”,即改革优先于法治的观点,这种观点产生的逻辑基础是凋敝的社会环境对经济发展的急迫呼唤。中国在经历过十年动乱后,法治建设严重缺失,经济社会体制改革的愿望又十分迫切,因此在“改革”与“法治”的“两手抓”中,选择了改革优于法治的思路。事实上,我国改革开放的初期确实走上了这条道路。特别是在“猫论”与“不争论”的口号下,地方政府纷纷投入到轰轰烈烈的改革创新运动中去。其中的诸多举措,极大地推动了改革开放与中国经济社会发展的进程,但不可否认,改革先行亦带来了大量的权力滥用、贪污腐化等行为。为此,邓小平同志给予了严厉批评:“搞四个现代化一定要有两手,只有一手是不行的。所谓两手,即一手抓建设,一手抓法制。”由此可见,改革先行论虽然在改革开放初期为实践者所采纳,但这一问题很快浮出水面,促使改革者否定了这一论断的合理性。

改革先行论在学界亦受到了众多批评。最为典型的观点认为,改革先行论混淆了形式法治与实质法治间的关系,应当坚持形式法治的相对优位,从而保障改革创新过程中的形式合法与实质合法有机统一。改革先行论所面临的主要逻辑困境是,一旦承认了改革可以优先于法治的思路,在中国现行的行政权独大的体制下,会在实质上彻底抛弃法治,从而导致改革无序化与公权力行使的任意化,还会催生“以改革之名,行扩权之实”的地方政府虚假改革创新行为。这是改革创新论所不能解决的。

第二种观点可以概括为“技术修正论”。所谓“技术修正论”,即通过一定的立法或司法技术来缓解法治与改革创新的矛盾,具体而言包括三种修正方法。一是适时修法。即“对不适应改革要求的法律法规及时予以修改和废止,做到立改废释并举”。具体而言,就是通过对法律进行及时的立、改、废,以维护法律的稳定性与连续性。适时修法的意义在于通过发挥立法者的能动性,实现法律与社会发展在一定形式上的衔接;二是司法解释。徐晓峰认为,解决“创新-法治”这一矛盾应当从司法解释入手,由于“制定法的滞后性、不周延性和模糊性的弱点,使它在实践着法的目的的同时又部分地偏离了法的目的,由于这样的缺点难以自行消除,就必须在制定法之外为法的发展、检验开辟新的途径”,因此需要呼唤具有能动性的司法解释途径,从而弥合法律在妥当性与确定性之间的冲突;三是法律授权。法律授权是在单一制法律体系下维护法治统一性并允许改革差异性的一种有效手段。十八届四中全会《决定》亦指出“实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”,这体现出的就是法律授权说的思想。法律授权具有高度的灵活性,中央政府可以通过此种方式选择性地开展“试点-创新”活动。

技术修正论相比于“改革先行论”做出了一定的进步,但是“适时修法”说存在着修法“适时”性的难题;“司法解释”说虽然具备更加相对的能动性,但是当前立法体系的层级性限制,为司法解释的适用增加了限制条件;“法律授权”说虽然能够给予地方政府创新以高度的合法性,但是这种模式的主动权掌握在上级政府手中,难以发挥地方的主观能动性。

第三种观点可以概括为“法治引领论”。所谓“法治引领论”,即通过法治整体的变革,使改革创新融入法治的整体框架,从而推动改革在法律下进行。“用法治方式凝聚改革共识意味着将告别不破不立、破字当头、先破后立的法治被动时代,亦即将告别以往文件开路、政策驱动的旧改革范式,走向用法治方式引导改革的新范式。”就法治本身提供的制度性价值而言,法治引领论在思想上是可取的。弥合法治与创新之间的张力,应当着力将创新纳入法治的框架,而非牺牲法治以求创新,从长远的利益上看,维护法治应当是更优的选择。但是就目前而言,我国府际关系的调整仍然欠缺,缺乏相应的法律规范,较大的制度空白为法治框架的建构带来了障碍,因此造成了法治引领论在实践中的困难。以西方发达国家相对成熟的经验为例,美国在实践中通过狄龙规则(Dillon's Rule)与地方自治规则的运用,使其一张一弛、相互补充,既确定了中央政府对地方政府的领导权,又给了地方政府发挥自主能动性的巨大空间,从而确立了各级政府的行为边界,形塑出了美国独具特色的纵向府际间关系,并最终实现了法治与创新的辩证统一。但由于我国行政体制实践时间短、经验少,“法治引领论”的有效实施取决于立法技术与法治建设层面的突破。

现有分析认为,人们对创新与法治的认识上尚存在几大误区,即“在中国当下的转型时期,发展是主要矛盾或矛盾的主要方面,法治是次要矛盾或矛盾的次要方面”,“发展是目的,法治只是发展的手段之一”,“法治的运行必须有与法治相适应的体制、机制和制度为前提和基础”以及“发展需要不断改革、创新,而法治具有相对稳定性。当二者发生矛盾冲突时,应允许‘良性违宪’和‘良性违法’”。这一分析是十分中肯的。事实上,法治与创新之间的张力存在着对峙性与消解性两种展开方式,不同的价值取向导致了对待这一问题的张力产生。将其归结为法理层面,则体现出了法的不变性与社会发展的流变性之间的张力。

三、“双高”发展模式:“创新-法治”张力的后果

马克思主义认为,在对事物肯定的理解中同时包含否定的理解,“创新-法治”张力在现实中亦带来了具有正负效应的双重结果,而这种结果则更深层次地导致了我国“高经济增长”与“高廉政风险”并存的“双高”发展模式。

首先,日益兴起的政府创新活动在实践中成功地解决了诸多影响社会效率的矛盾,并极大地推动了地方市场化改革进程,通过政府主导型经济模式的运用,从而带来了高经济增长。在地方经济增长中,基于经济逻辑下的GDP考核成为了经济增长的元动因。在强烈的GDP考核压力下,地方政府必须采取切实手段“保增长”。在GDP核算的多种方法中,支出法是国际通行的惯例,即GDP=C+I+G+(X-M)(国内生产总值=消费+投资+政府购买+净出口)。在支出法统计GDP模式下,政府如何做才能推动GDP的增长呢?其一是通过促进消费;其二是促进社会投资;其三是增加政府购买(政府投资);其四是扩大净出口规模。但是我们可以发现,相比于其它三种模式,只有政府购买(政府投资)一项易为政府所掌控,而其它三种方式在市场经济模式下是相对不可控的。因此,为完成“保增长”的“政治目标”,政府投资驱动无疑成为了可行途径。近年来,政府投资驱动多呈现在以开发区为代表的第三区域。由于在第三区域中,政府多利用“统合治理”模式加以治理,在经济职能与行政职能相结合的情况下,统合性的增加亦导致了权力制约监督的缺失,从而造成了政府突破法律实施治理的空间。在这种政府投资驱动的发展模式下,为实现经济目标,地方经济发展多存在着大量的违法现象,进而导致环境污染与社会问题持续高发,而正是由于地方政府屡屡的突破法律行为,通过将经济增长的外部成本加以转嫁,从而形成了目前中国投资驱动型的经济发展模式,并实现了名义上的高经济增长。

其次,地方政府突破法治的改革创新行为催生了执法不严的行政行为,从而带来了行政违法,而在规避行政违法对官员个人的影响时,地方官员则会通过行贿的方式寻求保护,进而导致高廉政风险的产生。当地方政府的改革创新行为突破法律之时,就会带来地方法治在实施中的漏洞与变通。法治在实施中的不完善会带来“选择性执法”与“运动式执法”。此类执法现象都体现出,地方政府为促进经济发展而牺牲法治,从而使执法不严,进而导致区域间经济运行的失调。在地方政府选择性执法与经济社会非法治化竞争并存之时,实施“选择性执法”的一方将获得违法而带来的“灰色利益”,这种灰色利益正是前述所谓“外部成本”。政府“扶持之手”与“掠夺之手”的两面性也表明,政府出于“经济人”假设下的“掠夺”行为是难于避免的。而政府通过寻租设租行为所获得的租金,在纵向高度集权的体制下,会存在向上流动的趋势。由于政治控制逻辑的存在,地方政府的改革创新行为合法性源于上级的认可,而地方政府为使自身的违法创新行为获得合法性,最为直接的方式即采取利用寻租所获的租金向上级加以行贿,从而寻求上级的保护,而这种行为的本质,就是腐败。因此,“创新-法治”张力在另一个维度上则推动了高廉政风险的产生。

四、系统性腐败现象重思

本研究以中国国家治理中的问题入手,提炼出了“创新-法治”张力这一结构性矛盾。总的来看,当前中国处在一个快速变革的社会,“在这种情况下,自由裁量或者赋予执政者自由裁量权力的规则是不可避免的。”因此,相比于西方发达国家,中国的快速发展背景决定了这种体制下的权力结构和运行机制是与发达国家所不同的。由于我国目前的体制权力仍然过于集中,特别是纵向府际间职能、职责与机构设置上高度统一一致的“职责同构”现象依然十分显著,因此纵向的集权导致地方政府缺乏足够的自由裁量权以应对经济社会发展的变化,从而导致权力结构的整体上下失衡;而在权力过程层面,由于“创新-违法-行贿-保护”链的存在,既有的“重监督,轻制约”单向度控权模式极易走向失效,从而进一步助长了“创新-法治”张力的生存空间。

“创新-法治”张力固然带来了高经济增长的事实,但与此同时却铺就了“高廉政风险”的温床。在“行政发包制”和“政治锦标赛”的制度激励下,地方政府中的各个层级上行下效,在法治的漏洞中寻找机会,来满足制度结构带来的目标。因此,廉政风险嵌入在不同层级、不同领域,最后造成整个地区的“系统性腐败”。从对策层面看,“系统性腐败”的治理在高压反腐的同时还需要从制度角度入手来扭转“创新-法治”张力。总而言之,从权力结构和权力过程开刀,推进纵向府际关系的法治化,从而使地方政府的改革创新通过规范化、制度化、法治化的建设走向有序推进的轨道上来;与此同时,应当积极推进简政放权改革,使社会逐步成为公共治理的重要参与主体,进而使经济社会发展模式由政府主导型转向政府、市场与社会相互协调的复合治理模式。在这种模式下,地方政府的违法改革创新冲动将得到遏制,从而破除“高经济增长”与“高廉政风险”并存的对峙性发展格局。

文章来源:《社会主义研究》,2019年02期

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