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何阳、高小平:“双线”考评机制:技术赋能下基层政府绩效评估新途径

发布日期:[2020-12-18 ] 点击次数:[] 来源:

一、问题的提出

虽然绩效管理已成为当前一种常见的政府工具,但作为政府工具的“绩效管理”存在时限并不长,它兴起于20世纪中后期的西方发达国家,最初被视为提高服务效率的新型管理工具之一,经过几十年发展,才被广泛地运用于政府管理活动中。我国绩效管理发轫于20世纪80年代。党的十八大明确提出“创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”,标志着政府绩效管理进入新的发展阶段,随后党和政府会议多次提及政府绩效管理:党的十八届三中全会提出“完善发展成果考核评价体系”“改革政绩考核机制,着力解决‘形象工程’”;2013年出台的《国务院工作规则》提及“国务院及各部门要推行绩效管理制度和行政问责制度”;党的十九大要求“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理”;等等。绩效管理在我国顶层设计中频繁出现,足显其在我国政府管理活动中的重要地位。

近年来,我国政府绩效管理在各界人士的共同关注与持续推进下取得了长足发展,塑造了不断追求实绩的上进型行政文化,构建起了政府管理的科学化机制,进而带动了政治体制上的发展进步。我国政府绩效管理已逐渐从早期的直接采用上级考评下级方式向多向度、多维度的考评方式转变:在考评主体上,不再局限于上级政府,而是引入了公民和第三方评估机构,公民参与绩效评估被视为体现了公共管理活动中“公民本位”的核心价值,彰显了公民参与公共管理的责任感,作为公民参与绩效评估的代表性制度南京市“万人评议机关”已历经十多个春秋,成为公民参与政府绩效评估的典范。在考评内容上,不再局限于“唯GDP论英雄”,而是将公民满意度、生态等其他指标体系纳入政府绩效评估范畴,关注点由传统的内部控制和繁文缛节转变为结果导向和外部责任,更为科学化和系统化,从而形成了内部考评和外部考评相结合的政府主导的多元化考评机制。但无论是内部考评还是外部考评都面临信息获得的问题,如何确保考评信息真实、有效,尽量避免信息不对称影响考评结果,这一难题始终困扰着我国各级政府。

政府绩效管理应以获取评估指标体系现实信息为基础,这些信息的获取直接关联政府绩效评估结果。如若存在初始信息不对称情形,则无法精准地获取政府绩效评估元信息,即上级政府与被评估政府机构间存在元信息不对称现象,这意味着元信息在利益相关主体中(被评估政府机构和政府评估机构)呈现出不均匀、不对称分布态势,就必然会影响到政府绩效评估的公正性,缩减政府绩效管理实效。强调绩效评估元信息的获取主要“因为只有元信息才具有唯一性,而由元信息推演出的信息千变万化,难以穷尽,根本无法对之进行标准化规范”。遗憾的是,实践表明政府绩效评估过程中存在信息不对称现象的概率较高。在传统政府绩效评估模式下,政府评估机构与被评估政府机构间采取信息上报方式和临时抽检方式获得绩效评估元信息,被评估政府机构出于评估结果与自身利益高度相关的考虑,一方面秉承趋利避害原则,在上报信息过程中往往扩大对自身有利的信息,压缩甚至直接摒弃对自身不利的信息,另一方面抱着“投机”心理应对上级政府抽检,如若抽查到机构存在问题,则自认倒霉,尽量掩饰机构的负面信息。

正是基于此,本文以政府绩效评估中的信息不对称为起点,立足兰州市西固区典型案例,从技术赋能视角考察技术如何赋能基层政府解决绩效评估中的信息不对称问题,探讨基层政府利用技术解决信息不对称问题的经验启示,继而对基层政府利用技术创新绩效评估方式作出展望,以期对缓解基层政府绩效评估中的信息不对称问题有所裨益。

二、“双线”考评机制:对兰州市西固区政府绩效评估的实地考察

(一)案例选择与理论基础

1.案例选择

本文主要采用个案分析法展开研究,案例来源于笔者所在团队赴兰州市西固区的实地调研,主要通过与区三维数字社会服务管理中心(以下简称“区三维数字中心”)工作人员座谈以及参观区三维数字中心工作人员现场演示获取资料。之所以选择兰州市西固区作为典型案例,主要在于兰州市利用互联网等信息技术实现社会治理方式创新走在我国前列,而兰州市西固区以互联网等信息技术为基础,创新社会治理方式的同时改变了传统政府绩效评估模式,一定程度上解决了传统政府绩效评估模式下的信息不对称问题,是利用互联网技术推动基层政府绩效评估途径创新中较为典型的地方性实践。

2.理论基础

被施拉姆推崇为传播学四大奠基人之一的拉斯韦尔早在1932年就提出过一个传播模式:“谁?说什么?对谁说?通过什么渠道说?产生了什么效果?”它们后来发展为审视传播过程的五个基本要素:信源、信宿、讯息、媒介及反馈,离开其中任何一个均不能构成完整的信息传播链,因此,我们将其称为传播要素论。由于“传播要素渗透到公共政策的每一个环节中,在当下中国,以理性为主题,融合传播学与公共政策分析更有着现实紧迫性”,这便为从信息传播视角审视基层政府绩效评估中的信息不对称提供了契机。可以说基层政府绩效评估元信息的获取过程实质上是绩效评估元信息的传播过程,信源、信宿、讯息、媒介及反馈五个基本要素均可能会影响信息在传播过程中是否呈对称、均匀分布,从而造成信息不对称现象发生。

信源、信宿、讯息、媒介及反馈五个基本要素影响信息是否呈对称、均匀分布的逻辑主要为:第一,信源作为信息的传播者,受主客观因素综合影响,主观层面传播信息与自身利益紧密相连,“致使传递信息的各个环节都自觉或不自觉地受到各种利害关系支配”,信息传播者通常抱着趋利避害的心理偏向于掩藏不利于自身利益的信息。客观层面个人的认识存在局限性和诱导性,这常常导致传播信息不客观、不全面、不系统,以致传播者在发出信息时可能就存在虚假性,造成传播者与接收者间信息不对称。第二,信宿作为被传播对象,直接影响传播者行为,传播者可能针对不同对象传递出不同讯息,将被传播对象的差异视为判断如何传播信息、传播哪些信息的依据。第三,讯息作为传播信息的实体内容,是否具有可追溯性及可考证性会影响信息是否对称分布。若传播信息具有可追溯性及可考证性,信宿可以通过其他方式验证传播信息真实与否,则可从源头上消解信息不对称问题的发生,降低信源发出错误信息的概率。第四,媒介作为信息传播的途径,为信息不对称现象的发生留下了空间,因为有的传播媒介过程中可以造假,如纸质媒介,中途可能被人掉包,从而影响信宿对信息的接收、判断。第五,信宿作为信息的接收者,对信息的反馈效果会反作用于信源,若信宿对信源传播出的信息表现出高度关注,正面回应较多,则更利于激发信源传播信息的积极性;反之,若信宿对于信源传播出的信息关注度不高,甚至较为排斥,则会降低信源传播信息的积极性。

(二)案例展示:兰州市西固区政府绩效评估“双线”考评机制

兰州市西固区政府绩效评估模式创新以建立三维数字中心为基础,三维数字中心是以互联网技术为代表的信息技术与社会治理相结合的产物,是在中共兰州市委、市政府牵头下,以智慧治理理念为指引,在市级层面和西固区采点实施的、旨在实现更好为民服务目标所设立的社会治理机构,设有市三维数字中心和区三维数字中心,分别由其对应的政府机构领导,二者存在业务往来关系。兰州市西固区绝大部分民生保障和社会治理事务均需要通过三维数字中心办理,城市社区网格员或者城市居民通过手持终端、手机、7512345热线等途径向西固区三维数字中心或者市三维数字中心反映所需处理事项信息。向市三维数字中心反映的西固区民生保障和社会治理事务,市三维数字中心会将信息转派到西固区三维数字中心,西固区三维数字中心接收到来自不同途径反映的事项信息后,即对所需处理事项信息进行核实,继而派遣到区相关责任机构,由区相关责任机构负责对城市社区网格员及城市居民所反映事项信息予以处理,这便意味着在城市社区网格员、城市居民及政府相关责任机构间嵌入了区三维数字中心,区相关责任机构在处理完社会事务后需要向区三维数字中心反馈处理结果,待区三维数字中心接收到事项处理结果反馈信息后,会主动回访行政相对人,对此次服务的满意度展开调查,并将之作为区政府评估责任机构的重要依据之一。西固区三维数字中心与市三维数字中心、行政相对人、区属部门和乡镇街道的工作关系如图1所示:

单独设立三维数字中心,摒弃政府相关责任机构“各自为营”,缘于数字政府、节约型政府和整体性政府的要求。第一,数字政府要求打通不同层级政府和不同层级政府下设机构以及同层级政府下设机构间的数据库,实现政府数据共享,从而推动政府数据有序、有效开放,以“数据共享”“多网融合”等大数据运用作为改革的技术支撑,助推阳光行政进程;第二,节约型政府是指在政府的形态构成和运行模式上都遵循节约原则的政府类型,强调政府资源的稀缺性,应处理好资源与效益的关系问题;第三,整体性政府展现的是一种通过纵向和横向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式,要求打破政府机构间的横向壁垒,实现协作共治,更好地应对日益复杂的社会事务。区三维数字中心一方面通过统一数据库和调度权的方式一定程度上适应了数字政府和整体性政府建设需要,有利于解决政务信息数据孤岛和政府机构条块分割问题,推动数字政府和整体性政府建设;另一方面通过统一绝大部分政府机构信息化治理平台,并将这些平台对接到区三维数字中心平台的方式节约了政府运行成本,符合节约型政府理念,原本可能存在的不同机构使用不同平台导致机构融通不畅的问题以及各机构单独设立信息平台花费过多的问题随之消解。

正是缘于中共兰州市委、市政府在顶层设计上妥善安排了西固区三维数字中心的权责体系,使得西固区政府可以通过区三维数字中心,了解区属部门、乡镇街道工作动态,继而针对区属部门、乡镇街道行为作出调适。在既有制度框架与组织运作模式下,西固区政府果断地在传统政府绩效评估模式的基础上提出了新的发展思路,在沿用区属机构和乡镇街道上报绩效自我评估信息等传统途径外,将西固区三维数字中心作为绩效评估信息来源的另一途径。通过西固区三维数字中心回访行政相对人方式测评行政相对人对区属机构、乡镇街道处理事务的满意度,以及审视区属机构、乡镇街道办理事件是否符合制度在时限方面的规定等,将上述结果作为对区属机构和乡镇街道绩效评估的信息源之一,且以月报、季报、年报的形式在区政府会议上予以通报,将绩效评估结果与部门利益挂钩,充分调动各级政府机构为民服务的热情,形成了基层政府绩效评估的“双线”考评机制(见图2)。基层政府绩效评估“双线”考评机制的形成不仅一定程度上解决了绩效评估信息不对称问题,而且推动了区三维数字中心与相关责任机构的协作共治进程。只有将区三维数字中心与相关责任机构自身利益紧密联系在一起,区属机构和乡镇街道才会积极处理区三维数字中心派遣的事项,否则,相关责任机构不会对三维数字中心转派的社会事务引起重视,尤其是区属机构。

相较于其他直接向被评估机构采集信息的绩效评估途径,如上级政府安排工作人员采用不定期抽检形式获得被评估机构信息,或者以合同外包方式委托第三方评估机构对被评估机构展开阶段性评估等,“双线”考评机制的最大优势在于区三维数字中心直接由区政府领导,属于区政府下设机构,而且此机构对被评估机构信息的掌握具有长期性或者灵活性特征。因为绝大部分涉及被评估机构处理的民生保障和社会治理事务均通过区三维数字中心派遣办理,区三维数字中心会针对每件涉及民生保障和社会治理的事务进行回访及对责任机构行为展开监测,区政府何时需要被评估机构的信息,三维数字中心都可以利用数据及时生成绩效评估报告,供区政府作出决策使用。区三维数字中心和被评估机构同时作为区政府绩效评估信息来源途径,二者缺一不可,因为区三维数字中心只能提供相关责任机构工作的部分信息,不能对相关责任机构的信息进行全景式获取,涉及区三维数字中心权责体系外的工作情形状况,依然需要被评估机构的积极配合。正是因为基层政府在被评估政府机构和行政相对人之间嵌入了第三方机构,增添了基层政府获取绩效评估元信息的途径,改变了由被评估政府机构单独上报绩效评估元信息的惯习,实现了绩效评估元信息获取由“一条腿”走路向“两条腿”走路的转变,所以我们将此命名为“双线”考评机制。

三、技术赋能下基层政府解决绩效评估中信息不对称的机理

通过对兰州市西固区政府绩效评估个案的引介,立足拉斯韦尔的传播要素论,可以发现基层政府利用互联网技术主要改变了绩效评估元信息的传播信源、讯息、媒介及反馈等环节,从而确保绩效评估元信息的真实、客观、有效。

(一)确立绩效评估元信息新信源

兰州市西固区政府对区属机构和乡镇街道开展绩效评估除了要求区属机构和乡镇街道对照目标任务进行自我评估外,还将区三维数字中心可以收集到的有关区属机构和乡镇街道的日常行为表现作为考核区属机构和乡镇街道的指标,主要集中于公共服务行动效率和行政相对人满意度等领域。公共服务行动效率主要指责任单位是否在规定时间内完成行政相对人提交的诉求,若超过制度对责任单位的时限规定,责任单位将进入黑名单序列;行政相对人的满意度主要指待事务处理完成后,区三维数字中心会针对事务处理结果联系行政相对人,并要求行政相对人对处理进展及结果作出满意度评价。只要是通过区三维数字中心派遣到区属机构或者乡镇街道的事务,相关数据信息均可以从区三维数字中心获得,区三维数字中心会定期以这些指标信息为基础形成报告供区政府内部监管使用。从区三维数字中心处获得绩效评估元信息,改变单独从被评估机构处获得绩效评估元信息以及利用抽查方式从被评估机构处获得绩效评估元信息方式,实则是在原有基础上确立了绩效评估元信息的新信源,因为区三维数字中心隶属于区政府管辖,是区政府的下设机构,与其他区属机构并列,不存在领导与被领导的关系。

(二)监测绩效评估元信息讯痕

兰州市西固区政府对区属机构和乡镇街道开展绩效评估可以利用区三维数字中心的技术手段获得绩效评估元信息的讯息痕迹,改变传统政府绩效评估方式下信息难以追溯及考证的弊端。区三维数字中心通过互联网技术与行政相对人取得联系,继而以音频和文字等各种形式保留与行政相对人的对话内容,从对话内容中抽取所需信息作为绩效评估元信息反映给区政府,并对原始信息进行储存,或者以区属机构和乡镇街道处理行政相对人反映事项的反馈时间点与既有制度进行比对,审视区属机构和乡镇街道行为是否按照既有规章制度执行,若存在偏差,则会在系统中标识以示区别,继而将附有标识的信息储存起来,此举目的主要是利用互联网技术获取绩效评估元信息的同时对相关信息进行留痕处理,便于后期对相关信息予以追踪,用数据说话、用数据思维,不像传统政府绩效评估模式下信息收集难以留下痕迹或留下痕迹的成本较高。利用互联网技术监测绩效评估元信息的讯息痕迹确保了绩效评估元信息的客观、公正,想要通过改变讯息痕迹方式影响绩效评估结果的难度较大,无疑有助于改善人为因素对评估元信息的影响。

(三)改变绩效评估元信息的传播途径

兰州市西固区政府从区三维数字中心处获得区属机构、乡镇街道绩效评估元信息的途径由传统的上交纸质材料改变为采用上交纸质材料和电子材料两种方式,利用互联网技术将电子材料直接传送到区政府领导处,减少绩效评估元信息传播的中间环节,有助于保障绩效评估元信息的真实有效。电子材料与纸质材料仅在材料形式上有所区别,材料格式、内容完全相同,不存在任何差异。此举一方面有利于区政府核对绩效评估元信息的真实性,另一方面为不法分子修改或者掉包纸质材料提供警示,发挥制度预警功能,因为单独采用上交纸质材料方式传递绩效评估元信息可能会给纸质材料修改甚至掉包提供机会,不法人士可以对纸质材料的部分文字进行修改或者直接替换绩效评估原材料,呈递给区政府领导一份虚假的绩效评估元信息内容,继而误导区政府决策。利用互联网技术改变绩效评估元信息的传播途径,在原有基础上增加电子传播途径,使得不法分子冒险修改或者掉包纸质材料仅仅改变了绩效评估元信息的文本内容之一,纸质材料与电子材料在内容方面的不符必然会暴露不法行径,不仅无法实现修改或掉包材料者初衷,而且会追究当事人法律责任,致使利益相关者望而却步。

(四)获得绩效评估元信息的行为备受认可

兰州市西固区政府高度认可区三维数字中心利用互联网技术获得绩效评估元信息的行为,重视区三维数字中心提供的有关部门的日常表现,这便将区属机构和乡镇街道的根本利益与区三维数字中心关联起来。若区三维数字中心递交的评估元信息不利于区属机构和乡镇街道,区属机构和乡镇街道会面临被处罚境况;反之,则将受到区政府表彰。此举将区三维数字中心与区属机构、乡镇街道牢牢地捆绑在一起,使得区属机构、乡镇街道必须处理好区三维数字中心派遣的事务,实现协作共治,唯有此,才可能在绩效评估中脱颖而出。而区三维数字中心与区属机构处于同等关系,从权力架构上看,区三维数字中心对区属机构不具有管理权,区政府从区三维数字中心处获取绩效评估元信息为区属机构听从三维数字中心的安排提供了可能,虽然这种安排具有先天局限性,主要是涉及民生保障和社会治理事务,但正是这种制度安排,巩固了区三维数字的中心地位,使其可以更好地开展工作,也让区三维数字中心意识到做好绩效评估元信息收集任务的重要性,不敢掉以轻心,从而保障了评估元信息的真实性。

四、技术赋能下基层政府解决绩效评估中信息不对称的经验启示

兰州市西固区利用互联网技术形成基层政府绩效评估元信息获取新途径,从而创造基层政府绩效评估“双线”考评机制,解决绩效评估中信息不对称问题的典型案例可供镜鉴之处为:

(一)善于利用领导者智慧整合机构事务

兰州市西固区三维数字中心可为区政府提供区属机构及乡镇街道绩效评估元信息主要在于区三维数字中心嵌入在行政相对人和区属机构及乡镇街道中,可以监测涉及民生保障和社会治理的事务,从而提取区属机构及乡镇街道办事和服务满意度信息。这一切均缘于中共兰州市西固区委、区政府领导以及中共兰州市委、市政府领导的智慧,因为“科层体制内的技术治理是否具有系统性,往往取决于上级意志而非执行者本身,要判断技术治理是否具有整体性,就要引入‘上级决策者与具体执行者的完整链条’”。一方面,将区属机构和乡镇街道履职事项利用互联网技术整合到区三维数字中心,实现基层各机构数据在区三维数字中心共享,打造整体性政府样态,继而利用区三维数字中心获取绩效评估元信息。创新绩效考评机制需要领导者智慧引导,并非所有领导者均具有此种能力。另一方面,整合机构事务需要区属机构、乡镇街道全力配合,涉及对这些机构利益的“侵蚀”,尤其是对于处于双重领导体制下的机构如民政、公安系统来说,要处理好区委、区政府及系统内部上级机构间关系并不容易,正是基于领导者智慧,采用奖惩共存策略,对积极响应者予以奖励,对观望者尤其是反对者直接给予处罚方式推动事件有序落地,才形成了现今的绩效考评体制。

(二)重视技术在基层政府管理中的运用

政府管理体制与政府管理活动效率、质量密切相关,确立怎样的政府管理体制会直接影响政府管理活动行为,这里的政府管理更为强调政府机构的内部管理。兰州市西固区在基层政府绩效管理中高度重视互联网等信息技术的运用,通过互联网等信息技术建立区三维数字中心,将区三维数字中心嵌入到行政相对人和区属机构及乡镇街道中,以互联网技术为基础,再造政府治理流程,使得区三维数字中心可以有效地获取到区属机构及乡镇街道的办事效率及行政相对人满意度相关信息,并且将这些信息合理地储存起来,便于后期对相关信息的利用、追踪及考证。西固区政府评估区属机构及乡镇街道绩效充分利用了储存起来的信息,绩效评估报告的生成完全依托互联网收集到的信息,整个评估过程不仅利用互联网技术确立了绩效评估元信息新信源,转变了被评估机构与评估机构直接接触的尴尬境遇,而且利用互联网技术可以监测到绩效评估元信息讯息痕迹,改变了绩效评估元信息传播途径,从而更好地确保了绩效评估元信息的真实有效。可以说兰州市西固区“双线”考评机制的形成离不开互联网等信息技术的支持,而公务人员具备互联网思维和信息技术应用能力为其提供了软支撑,因此,应重视技术在基层政府管理中的运用。

(三)引入第三方参与基层政府绩效评估

作为独立于评估主体和被评估主体的第三方参与基层政府绩效评估更利于确保绩效评估的公正性、客观性,从而增强绩效评估结果的信服力。将第三方引入政府绩效评估是政府绩效管理的未来发展趋势,也是政府绩效管理的重要理论创新。在兰州市西固区基层政府绩效评估中,兰州市西固区政府是评估机构,西固区区属机构及乡镇街道是被评估机构,西固区政府通过绩效评估加强对区属机构及乡镇街道行为的控制。虽然西固区政府是评估机构,但西固区政府并未亲自参与到区属机构及乡镇街道的绩效评估过程中,仅仅从绩效考评的方式方法选择和最终结果运用层面介入,在如何获取绩效评估元信息、从哪些指标对区属机构及乡镇街道进行考评以及运用绩效考评最终结果对相关机构予以奖惩等方面作出安排,将绩效考评过程中的部分任务委托给区三维数字中心,由区三维数字中心收集区属机构及乡镇街道的办事效率及行政相对人满意度信息,从而形成相关报告递交区政府,作为区政府考评区属机构及乡镇街道绩效的依据之一,区三维数字中心则是独立于区政府和区属机构及乡镇街道的第三方机构,整个行为性质应视为第三方评估。

(四)注重基层政府绩效评估常态化治理

常态化治理主要指治理手段和方式具有可持续性,将政府绩效评估视为日常工作重要组成部分,而非短时间内为了完成基层政府绩效评估而采用一些非常规性行为。兰州市西固区政府利用区三维数字中心获取区属机构及乡镇街道绩效评估元信息时高度重视基层政府绩效评估的常态化治理,因为经手区三维数字中心转派的民生保障和社会治理事务,均存在对责任机构行为的监测和行政相对人满意度收集的情形。区政府不仅要求区三维数字中心以月报、季度报、半年报以及年度报形式反映区属机构及乡镇街道相关信息,而且可以随时要求区三维数字中心统计汇报一段时间内区属机构及乡镇街道的相关信息。区三维数字中心不需针对上级政府安排的任务而展开信息收集工作,仅需调出此时段内相关信息,形成报告上交。相较于基层政府解决绩效评估中信息不对称问题的其他路径,如专门安排人员对被评估机构进行抽检,或者委托第三方机构协助评估区属机构及乡镇街道,此举更有利于节约基层政府在绩效评估中的成本,无论是安排人员还是委托第三方机构临时收集信息、形成报告均需要资源支撑,而区三维数字中心则将此任务渗透到了日常工作。

五、技术赋能下基层政府解决绩效评估中信息不对称的进路展望

解决基层政府绩效评估中信息不对称问题是一个任重而道远的过程,虽然“双线”考评机制一定程度上对此现象有所缓解,但离彻底解决基层政府绩效评估信息不对称问题仍有距离,因此,需要对技术赋能下基层政府解决绩效评估中信息不对称问题的未来进路作出展望。

(一)强化第三方机构管理监督

虽然利用互联网等信息技术收集区属机构及乡镇街道绩效评估元信息留有讯痕,通过讯痕可以追溯及考证元信息真实与否,从而从技术层面保障基层政府绩效评估元信息有效,但绩效评估元信息的获取与分析无法离开人的因素,区三维数字中心对行政相对人进行回访、回访信息的储存、绩效评估元信息的整理分析等均需要通过人实施。既然需要人介入绩效评估元信息的获取分析过程,强化第三方机构管理监督就有必要。强化第三方机构管理监督主要目的是减少人为因素对绩效评估元信息真实性的干扰,主要方式为通过制度设计增强第三方机构工作人员行为自觉,毕竟“制度是政策实施的手段,也是认知的目的”,一方面设立专门途径对流程中的涉事人员展开监督,另一方面要求流程中的涉事人员严格遵守工作纪律,坚决维护绩效评估元信息真实性,与一切有悖上述宗旨的行为展开斗争。若发现涉事人员擅自修改绩效评估元信息,应立案调查,审视是否与外在因素推动有关,如果仅仅为涉事人员疏忽导致,则对涉事人员进行处罚,如果为涉事人员与利益相关机构的合谋行为,则对涉事人员和利益相关机构工作人员同时进行处罚。

(二)扩大第三方机构信息范围

区三维数字中心作为第三方机构向区政府提供区属机构及乡镇街道绩效评估元信息的范围主要集中于区三维数字中心转派事务相关指标,围绕区属机构及乡镇街道是否按照制度规定解决行政相对人的困扰以及行政相对人对区属机构和乡镇街道办事的满意度展开。是否按照制度规定体现在时间和结果两个层面,即是否在规定时间内完成任务,是否解决了行政相对人所反映的问题,因此,由第三方机构向区政府提供的绩效评估元信息在范围上显得非常有限。但评估区属机构和乡镇街道绩效,除了涉及区属机构和乡镇街道履职元信息外,还涉及区属机构和乡镇街道预算决算,工作人员政治素质、工作作风等其他元信息获取。鉴于第三方评估的客观性、公正性,且区三维数字中心已然承担部分绩效评估元信息的收集分析职责,故利用第三方机构人员和技术收集区属机构、乡镇街道除履职外的其他评估元信息,扩大第三方机构信息范围具有一定适用性,更易生成系统的评估报告。获取工作人员政治素质、工作作风等其他元信息只需第三方机构在网络或者电话中对考评对象的领导或者同事等展开匿名访谈。

(三)提升第三方机构考评权重

虽然政府行为具有多样性,对政府行为展开绩效评估需要考虑诸多因素,指标设计上应多元化,但在坚持以人民为中心的发展要义下,为民服务相关指标在整个绩效考评中的比例更应突显出来,以引导地方政府更好地服务于民,成为人民满意的政府,从而增强政府合法性。区三维数字中心作为第三方机构所涉事项主要围绕民生工程和社会治理展开,与行政相对人密切相关的公共服务、社会事务等事项绝大部分是通过行政相对人反映到区三维数字中心,由区三维数字中心接收信息后转派给相关责任机构,再由相关责任机构对行政相对人所反映的问题进行处理,可以说经手区三维数字中心的事务直接关系到行政相对人的获得感,因此,区属机构及乡镇街道是否坚持了以人民为中心的发展思想,是否将全心全意为人民服务落到实处主要反映在第三方机构提供的绩效评估元信息中。在为民服务思想的引导下,未来应提升第三方机构提供绩效评估元信息的考评比重,将区属机构及乡镇街道的实质利益与人民群众的根本利益有机结合起来。此外,第三方机构收集信息范围的扩大也要求提升考评权重。

(四)增加第三方机构技术手段

当前第三方机构收集和分析基层政府绩效评估元信息主要采用互联网技术,通过互联网技术实现行政相对人与责任单位相分离,从而获得责任单位行动状态和行政相对人满意度信息。基层政府绩效评估元信息获取过程依靠互联网技术属于“双线”考评机制的初始状态,在技术层面仍留有瑕疵,未来应增加大数据技术、区块链技术、人工智能技术在此领域的运用。虽然目前绩效评估元信息收集具有数字化特征,但离“大”数据要求仍有距离。大数据技术能够对数据进行整合,“通过交叉复现,展示事态真相”。交叉复现即不同维度产生的信息存在显著关联,如果高度相关指标存在冲突,则可以怀疑数据真实性,故大数据技术更利于提升绩效评估元信息的真实性。而区块链技术和人工智能技术可能取代整个流程中的人,推动新型互联网向价值互联网转变,区块链技术具有不可篡改性、可追溯性、共识机制、分布式账本与去中心化等特性,改变着人为因素对绩效评估元信息的影响,完全以技术展现事实,人工智能技术运用可能改变整个模式的运作流程,行政相对人只需提出要求,中间环节完全由人工智能技术操作,直接形成一份绩效评估报告。

总之,信息不对称是基层政府绩效评估长期面临的重要问题,本文以信息传播要素论为基础,立足兰州西固案例,发现通过技术赋能方式在行政相对人和政府机构间嵌入区三维数字中心实现绩效评估元信息的常态化收集,有助于确保绩效评估元信息真实、客观,因为相较于传统绩效评估元信息收集方式,它改变了绩效评估元信息传播的信源、讯息、媒介及反馈等环节。由于兰州市西固区将区三维数字中心视为绩效评估元信息的来源途径之一,使之与传统的被评估政府上报绩效评估元信息途径并存,故将之命名为“双线”考评机制。但解决基层政府绩效评估中的信息不对称问题任重而道远,制度和技术是解决基层政府绩效评估中信息不对称问题的重要抓手,当前解决基层政府绩效评估信息不对称问题的技术手段日臻成熟,如何在充分考虑成本收益、行政文化及管理体制机制等因素情形下围绕既有技术设计出科学合理的绩效评估制度将成为焦点。

来源:理论与改革

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