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陈小华、卢志朋:地方政府绩效评估模式比较研究:一个分析框架

发布日期:[2020-12-18 ] 点击次数:[] 来源:

一、引言

政府绩效评估具有优化资源配置、改善服务质量等多种功能,因而成为政府普遍使用的管理工具和推动经济社会可持续发展的重要手段。改革开放以来,我国从中央到地方各级政府,在学习借鉴国外政府绩效管理经验的基础上,积极探索和创新政府绩效评估模式,先后涌现出目标管理责任制(王汉生、王一鸽,2009;阎波、吴建南,2013)、社会服务承诺制(龚禄根,1998)、综合考评(伍彬,2009)、预算绩效管理(苟燕楠,2011;牛美丽,2012)等各具特色的评估模式。理论界对各种模式进行了大量的研究,其内容涉及绩效评估模式的西方国家经验介绍(周志忍,1995;陈天祥,2007),我国政府绩效考评模式的历史演进与回顾(蓝志勇、胡税根,2008;尚虎平,2018)、评估模式分类(周志忍,2008;陈小华,2012),以及反思、变革与展望(陈强,2008;包国宪等,2015;杨宏山,2017),等等。

总体上,既有文献对地方政府绩效评估的发展阶段和基本模式做了划分,具有较强的创新性,深化了对我国政府绩效评估理论的认识。然而,作为国家治理体系研究的重要内容,地方政府绩效评估模式变革研究应该既包括外在形态的实践创新,又包括其内在逻辑的理念变革,但现有研究主要根据时间维度和实践做法进行阶段划分或类型区分,对地方政府绩效评估演进过程内在逻辑的整体性思考有所不足。此外,预算绩效管理作为具有较大发展前景的政府绩效评估模式,将其纳入地方政府绩效评估变革轨迹的分析框架中,对于理解我国政府绩效评估理念和模式的转变也具有重要价值。而已有研究主要将预算绩效管理作为独立的政府创新案例,更多着眼于“国家—社会”“主观—客观”等二维分析框架,主要探讨我国政府绩效评估从内部控制向外部责任转变的相关问题。

党的十九大报告已经提出“全面实施绩效管理”,创新政府绩效评估模式是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求,对深化我国经济社会体制改革具有举足轻重的作用。本文致力于探讨以下内容:我国地方政府绩效评估模式变迁的内在逻辑是什么?地方政府绩效评估模式包括哪些类型?不同政府绩效评估模式具有何种差异?未来地方政府绩效评估模式变迁的方向是什么?针对这些问题,本文基于改革开放以来我国地方政府绩效评估的丰富实践,从政府治理范式变迁切入,构建“控制—参与—治理”的分析框架,讨论目标责任制、参与式考评和预算绩效评估三种政府绩效评估模式,然后比较三种模式之间的特点、成效与不足,并对地方政府绩效评估模式的演变方向作出展望,最后是初步的结论与讨论。

二、地方政府绩效评估:控制、参与、治理的一个分析框架

在中国的政治语境下,地方政府绩效评估需要放置在具体的组织环境和本土实践中加以考量,其模式演变通常与我国经济社会体制改革理念息息相关。只有深刻地理解我国经济社会体制的变革历程,才能准确把握我国地方政府绩效评估模式的演进逻辑。

改革开放以来,中央政府关于国家经济体制改革理念经历了从有计划的商品经济到市场经济发挥基础作用,再到市场在资源配置中起决定性作用。与此相对应,我国政府治理范式经历了从压力型体制到回应型政府建设、再到“善治”理念的演变,在这个转变过程中表现出“控制”“参与”“治理”的显著特征,相应地,治理结构也呈现出从官僚控制转向行政吸纳、再迈向治理现代化的转变趋势(如表1所示)。

其一,压力型体制下官僚组织的封闭性控制。改革开放之初,我国社会管理依旧延续着计划经济时代的管控思维,严密有序的官僚组织承担着凝聚一统体制的向心力、维护中央政府的权威以及确保所辖属地与上级政府的政策协调性的任务(周雪光,2017)。此时政府绩效评估作为上级政府管理下级政府的工具,在保证地方政府竞争活力的同时,利用资源配置和人事任命等统辖权实现对各级党政干部的有效控制。压力型体制是该时期政府治理的主要范式,执政党将其执政理念和权力意志通过“条块”结合的方式嵌入到社会各个领域(荣敬本等,1998),这种封闭的体制运作使得地方政府绩效评估过程深受权力结构的刚性约束,在实践过程中表现为目标责任制的一种制度性安排(冉冉,2013),上级政府和党政领导掌握着绩效指标设置的决定权、指标赋值的选择权以及评估结果的应用权,政府绩效评估各个环节之中都带有极为明显的控制性。

其二,回应型政府建设下的行政吸纳。随着市场经济的快速发展,社会利益多元化、政治生活民主化等现象不可避免地冲击着传统官僚组织,特别是各类群体性事件的集中爆发,使得各级地方政府不得不改变“关门决策、自我评估”的陈旧做法,开始考虑让社会公众参与政府决策过程。这一阶段的政府治理范式表现为回应型政府建设,治理结构逐步从官僚控制走向了行政吸纳,在政府主导的基础上吸纳民情民意。政治体系的运行方式、运行规则和政策过程则因为普通民众的政治参与而受到影响(王浦劬,2014),此时的政府绩效评估也就成为了社会民众参与公共政策过程和表达利益需求的重要渠道(王清,2015),公众在政府绩效评估过程中充当“信息供给者”“服务消费者”和“外部监督者”等多种角色。

其三,“善治”理念下的国家治理现代化。随着国家发展战略的变迁,推进国家治理体系与治理能力现代化成为全面深化改革的总目标,市场成为资源配置的决定性机制,政府治理范式亦从以前的“头痛医头、脚痛医脚”的回应性改革面向国家治理制度整体性的变革。建立一种基于市场原则、公共利益和绩效认同之上的合作,追求法治、透明、责任、效果等价值在内的“善治”成为当前阶段我国国家现代化治理实践的重要理论范式(俞可平,2001)。这对政府绩效评估模式变革提出了新的要求,即不再局限于控制工具和参与渠道的角色,而是既要聚焦于经济、效率、效益等层面的“生产力的解放”,又要着眼于公平、合作、法治等层面的“人性的解放”(唐天伟等,2014)。《中华人民共和国预算法(2014年修订案)》(以下简称“新《预算法》”)的实施为政府绩效评估模式变革提供了法律基础,通过加强公共预算制度,建立全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,促使地方政府抛弃以前“大手大脚”的财政支出方式,从本质上提高政府治理质量。

回顾我国地方政府绩效评估模式的发展阶段,可以发现其主要受压力型体制、回应型政府和“善治”理念的影响,在治理结构上则表现为官僚控制、行政吸纳和治理现代化三种方式,因而“控制”“参与”“治理”不仅是地方政府绩效评估模式的演变逻辑,而且形塑了三种典型的地方政府绩效评估模式,分别是“目标责任制”“参与式考评”和“预算绩效管理”。

三、我国政府治理范式变迁下的三类政府绩效评估模式

如前所述,政府治理范式与政府绩效评估模式是内在关联的,其演变将会对地方政府绩效评估模式的价值取向、评估过程、评估方法等产生深刻影响。故此,“压力型体制(控制)、公众参与度(参与)、立法约束度(治理)”这三种作用机制可以看作是影响地方政府绩效评估模式的基本元素,并决定着政府绩效模式的选择。当然,在复杂的政治生活和政府绩效评估过程中,三种机制一般都是相互发挥作用,只是各基本元素作用的强弱程度有所区别。这样,依照不同机制的作用强弱程度,可以划分三类典型的地方政府绩效评估模式。

(一)目标责任制:控制取向的政府绩效考核

改革开放初期,为克服计划经济遗留的官僚主义弊端,“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”成为我国行政体制改革的价值取向。在大刀阔斧进行机构和人员精简的同时,中央政府层面开始从岗位责任制的角度探索干部绩效考核管理方式,并逐步发展为各级政府和职能部门的目标管理责任制的绩效考核方式(尚虎平,2008)。

显然,作为我国压力型体制和动员型政治下的一种控制性策略,目标管理责任制立足于内部控制和监督,表现出自上而下的单向性特征,具有非常明显的“控制性取向”(杨宏山,2012)。但不同于改革开放前上级政府通过行政命令和审批计划对下级政府进行的“总体性控制”,其主要通过目标任务考核和政治激励相结合的方式对地方官员进行“选择性控制”,将“责任—利益”的制度性联结机制嵌入到官僚组织体系和“国家—社会”之中,层层分解和细化上级党政组织所重视的总目标,并构建系统的指标评价体系(王汉生、王一鸽,2009)。需要指出的是,作为一种一般性的政府绩效考核模式,目标责任制在实践中表现为多种形态,既有组织部门负责的党政领导干部考核,还有上下级政府间的年度目标考核等。

1.目标制定:任务的层层分解。在目标管理责任制的考核实践中,目标制定是首要环节,它涉及从部门到岗位再到具体人员的目标细分,这些目标通过行政链条环环相扣、相互配合,形成协调统一、方向一致的目标体系,以主动对接上级政府的目标考核。此外,我国现行的“条块”行政结构决定了目标责任制的目标制定主要来源于两个方面:一是由各级地方政府的“块状”系统制定的综合性目标;二是各级业务部门的“条状”系统设置的职能性目标,有的学者分别称之为“政府责任制”和“部门责任制”(王汉生、王一鸽,2009)。当上级政府在一定时限内(一般为一年)的综合性目标和职能性目标确定之后,与之配套的是,下级政府和部门按照行政隶属关系对整体目标进行逐级分解,并且会放大上级单位布置的各项数字化任务,以指标命令的方式分派给所属单位,构建一个金字塔式的目标执行结构(荣敬本等,1998),并转换为单位目标最终落实到个人目标。与目标分解、细化同步进行的是上级政府与下级政府、主管部门与下属部门等相关行动主体之间责任书的签订,按照目标制定的指标任务,事先确定好奖励与惩罚手段,在制度安排上将每一级的党政“一把手”作为责任主体纳入到目标责任体系中,以保证上级政府优先目标的落实以及重要工作的开展。

2.目标考核:任务执行的控制监督。当各级行政部门签订好目标管理责任状后,目标管理责任制进入任务执行和监督阶段。各级政府部门通过设置类似于考评办、督查组之类的机构,专门负责监督下级政府或部门的执行情况,根据签订的目标责任书对下级政府的任务完成进度的进行监督控制。这种监督控制主要来自于党政体制内部的上级党政领导,通常采取口头汇报、书面验收和实地考察三种方式。首先,被考核部门的党政主要领导进行定期的工作汇报,对当前目标完成的进度、成效、遇到的问题以及克服困难的对策等情况进行详细的汇报说明。其次,上级考核机构汇总查阅各个阶段目标完成情况的详细资料,核对部门工作台账,进行成果验收。此外,上级督查部门还要进行实地考察,组织各类考察组分赴目标考核部门,对数据的真实性以及任务完成的实际效果进行专门的复查,在任务执行过程中实行自上而下、层层把关的监督检查机制(卓萍、卓越,2013),以保证政府上级与下级、部门与部门之间工作方向的一致性。

3.结果应用:目标考核的责任与奖惩。当目标管理责任制的一个周期性工作任务结束后,上级政府会充分运用目标考核的结果,根据签订责任书的考评内容,以地方政府各项任务完成程度作为标准,对纳入目标管理责任制的下级政府和部门进行打分排名,形成相对规范的考核结果运用体系。该体系主要包括奖励与惩罚两个方面:奖励手段一般分为对党政领导班子的物质奖励、政府间的财政收入分成、各种政策优惠以及党政主要领导的政治提拔等四种主要方式。在分税制改革后,上级政府大多数情况下都会采取目标考核成绩与物质奖励、政策优惠、政治激励相结合的方式,对各级政府或下属部门的领导班子进行激励。惩罚手段除了扣除未完成常规性任务的相关项目分数外,还会对一些特别重大的任务采取“一票否决制”,如果责任单位没有充分完成这类重大任务,不仅扣除相关项分数,还会取消本级政府或本部门所有项目的评优资格,甚至党政领导班子成员在一定期限内失去政治晋升的资格,并根据目标管理责任书考核工作的相关规定对主要负责人进行惩处。目标管理责任制通过这种强激励性和高惩罚性的自上而下考核结果运用体系,将多个不同行政等级的责任主体相互链接而形成一种“责任—利益”连带机制,以进行权威控制。

(二)参与式考评:参与导向的政府绩效考核

随着现代民主政治的深入发展和回应性政府建设的推进,我国行政体制开放性的不断提升,目标责任制考核过程中的“庇护共谋”“目标替代”等弊端越来越凸显,科层体制内部管理的技术性改进已经难以解决公共服务供给中的一些深层次问题,封闭性缺陷阻碍着政府绩效考核目标的实现效果。

20世纪90年代末期以来,杭州、南京等地方政府为了改进机关干部工作作风,创造了群众评价机关工作绩效的创新做法,由此在全国范围内掀起社会公众参与政府绩效评估活动的浪潮,受到学界的关注和民众的好评。参与式考评的主要做法是地方政府绩效评估在做好内部控制的同时,引入外部力量的参与,既强化自上而下的组织考核,又强调自下而上的外部责任,表现为“政府主导、公众参与、上下联动”的运行特征。

1.政府主导。在各地参与式考评的探索实践中,决策者出于回应公众诉求的考虑,在可控的范围内强力推动公众参与活动的开展,吸纳社会公众有限度地参与政府绩效评估过程,实现民意表达的有序化。在评估活动实施前,组织者会进行考评动员,通过各种宣传方式号召公众参与其中,以达到声势浩荡的政绩效应。随后,党政有关部门会组织领导和具体实施社会公众参与政府绩效评估的活动,制定相应的评估方案对评估过程进行程序控制,控制的方式包括评估对象的筛选、评估主体的选择、公众评价权重的考虑、公众参与方式的组织,等等,而不是让社会公众随心所欲地参与政府绩效评估的全过程。除此之外,党政领导会结合自身工作的需要,在吸纳专家建议的基础上设置相关评估指标或者委托第三方机构设置,让社会公众承担信息反馈者和信息供给者的角色。在评估方案确定之后,参评的政府部门会主动配合,逐步向社会公开相关的政务信息,主要包括部门职责、工作任务、年度目标、业绩成果等内容,接受民众的监督评价,在此基础上为社会公众提供信息反馈的渠道和评估依据。

2.公众参与。当设计好整个评估活动方案后,社会公众开始进入政府绩效评估的有限参与阶段。通常的做法分为两类:一类是随机性的公众满意度调查。这种方式具有评价主体范围广、规模大的显著特点,参与评议的大多数是普通民众(包括本地居民、外来务工人员、个体工商户等),主要是通过发放问卷、电话咨询以及在公共服务场所设置满意度调查器,让社会公众对政府公共服务水平和绩效进行评价,或者通过常态化的“网络问政”方式参与政府绩效的网上评价,这类模式下的评议对象大多是涉及到与民众日常生活息息相关的行政部门,如民政、工商、税务、公安等部门。另一类是按照政治身份划分的评估团模式,政府部门按照职业或政治身份选择评估主体参与政府绩效评估过程,这些评估主体除了普通民众,一般还会包括党代表、人大代表、政协委员、民主党派代表、企事业单位负责人等多层面的评估主体。在开展评估过程中,政府部门会组织评估团队实地考察被评估单位的具体情况,然后对被评估单位的工作业绩进行评估。

3.上下联动。当公众参与政府评估过程完成后,上级领导再对各个部门的工作实绩进行评价,评估主体包括四大领导班子的主要负责人以及法院、检察院主要领导。然后,考核部门基于上级领导评价分数和社会公众评估分数,按照权重比例整合成最终的评估结果,向社会公布。评估结果作为部门奖惩的依据,并督促各部门根据上级领导提出的改进要求和社会公众反映的意见进行汇总,制定整改措施,接受考评部门和社会公众的监督,从而形成“自上而下”的内部评估和“自下而上”的外部评估的“上下联动”。需要强调的是,尽管参与式考评环节也存在上级部门的科层考核,但有别于目标责任制的党政领导决定性考评,参与式考评过程中公众满意度往往是最终评价结果的主要影响因素。例如,在杭州市“综合考评”的实践中,公众参与的绩效评估打分所占权重非常高,达到百分之五十。

(三)预算绩效管理:治理导向的政府绩效考核

参与式考评仅仅强调政府绩效评估的参与导向和工具属性,并没有在治理结构和治理技术上形成突破。在此意义上,预算绩效管理是对参与式考评的一种超越,它建立结果为导向的预算支出管理制度,在绩效评估中发挥立法机关的监督和主导作用,通过评估和测量各级政府部门履行职能的社会经济效果,从而体现成本、产出、效益等多维绩效要素,让公共组织绩效作为预算分配的依据,以带动国家财政治理转型(王绍光、马骏,2008)。

2018年9月中共中央、国务院发布的《关于全面实施预算绩效管理的意见》要求,“力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系,提高财政资源配置效率和使用效益,推动政府效能提升,加快实现国家治理体系和治理能力现代化”,这意味着我国预算绩效管理已经成为公共预算和国家治理的重要突破口。全面实施预算绩效管理意味着将原有党政机关主导的内部绩效考核体系转变为立法机关主导的外部监督和治理体系,并且通过嵌入“投入—过程—产出”的评估价值链,更加注重政府绩效评估的经济成本、过程监管、目标效益、质量管理等具有现代治理性因素的指标维度,从而实现政府绩效评估的治理属性。

1.推进主体:人大主导评估。在建设法治政府、责任政府和服务型政府的时代大背景下,新《预算法》首次赋予了各级人大预算绩效监督的权力,在法律层面明确了人大对政府行为进行预算控制与绩效监督的权限,强化了立法机关在政府绩效评估中的支配地位。各级人大常委会及其专职机构将会在预算绩效管理的各个环节发挥主导作用,负责协调财政部门与主管单位关系,定期监督、质询财政资金运用情况,并评估各个单位财政支出绩效和验收评估报告(郑方辉,2017),掌握政府绩效评估过程中的评价权、组织权,乃至于实施权,实现对地方政府行为的法律监督和考核约束。不仅如此,预算绩效管理不再局限于强化预算支出使用的合规性,各级人大突破传统的财政部门和主管部门提交资金使用情况报告的书面审核模式,不仅关注以往重点监督的财政资金分配,而且开始注重监督财政资金的使用绩效,并根据资金使用绩效的评估结果进行法律层面的问责。另外,在评估过程中,各级人大作为权力机构,基于对政府活动及其成本信息行使其政治权威,可以与各个预算支出部门开展针对性的沟通与质询,各个预算部门需要从法律责任的角度对其财政支出项目选择、成本测算等问题做出合理解释和辩护。

 

2.绩效链:指标体现“投入—过程—产出”。美国联邦政府预算办公室将预算绩效管理定义为:“基于绩效的预算阐述了请求拨款是为了达到什么目标、为实现这些目标而拟订的计划需要花多少钱,以及用那些量化的数据衡量在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况”(大卫,2001)。可见,在预算绩效评价过程中,公共预算的投入与产出是预算绩效中的核心要素。当前,在我国地方政府预算绩效管理实践的发展方向是立法机关主导下的预算绩效评估框架,落实到具体操作中,就是对政府行为中的预算投入、预算使用以及预算产出进行全周期的监督、评价与反馈。地方人大通过对各政府部门的预算支出及绩效进行监督,影响财政部门对政府机构的财政拨款数额,而政府部门又在地方人大和财政部门的监督下使用财政资金并将其转化为高质量的公共产品和服务,从而实现预算投入合理化、预算产出最大化。因此,从整体上考虑预算绩效管理的绩效链,可以发现其融合了“投入—过程—产出”等指标,既考虑预期目标实现下的财政支出最小化,又注重财政支出结构的合理性以及对社会经济等整体效益的实现程度。换言之,预算绩效管理的指标体系能够体现经济(Economy)、效益(Effectiveness)、效率(Efficiency)、公平(Equity)的“4E”原则,对政府的重大政策和项目进行成本收益分析,从而更加全面、客观地评判地方政府的真实绩效。

3.结果应用:决策反馈、资源配置与财政透明。目前,我国预算绩效管理改革的评价结果主要应用于决策反馈、资源分配以及财政透明等方面。在决策反馈方面,从规范意义上看,当地方人大在审议财政部门和各个预算使用单位的绩效评估结果时,会对财政部门的资金分配绩效以及资金使用部门的财政支出绩效进行决策反馈,控制和规范各个行政部门下一个预算周期内的预算支出金额和资金使用过程,并依据评估报告针对性地提出各个单位应该从哪些方面进一步提高财政资金使用效益,并通过督察、验收的方式敦促落实。在资源配置方面,地方人大和财政部门将根据绩效评价结果表扬或奖励预算绩效表现良好的预算单位,对未达到规定标准的部门通报批评甚至法律问责,并以此为依据安排整个财政预算的分配,以此引导预算资金流向最有效率的地方。在财政透明方面,预算绩效评价的结果除了向立法机构报告之外,还会通过各种渠道向社会公开预算绩效信息,让公众参与监督政府预算支出和理性表达偏好提供可供参考的资料依据(郑方辉,2017)。

四、地方政府绩效评估模式的比较分析

三种地方政府绩效评估模式都是“压力型体制(控制)、公众参与度(参与)和立法约束度(治理)”三种影响机制共同作用的结果,同时每种模式也是中国政府体制改革进程中地方政府的探索性实验。因此,这些评估模式表现出一定的共性、差异并存在各自的适应范围(如表2所示)。

(一)三种地方政府绩效评估模式特点的比较

目标责任制的主导机制来自于“自上而下”的党政权威,基本上是完全的内部评估,上级党政组织控制着整个评估过程,通过官僚体制的“奖惩机制”来动员地方官员,其评估指标侧重于目标产出。上级党政组织将目标产出的考核结果作为领导班子调整和干部任用的依据,通过运动型方式使其在规定的时间内完成目标任务,地方干部自然更多地考虑上级党政组织的“指挥棒”。参与式考评的主导机制则由“自上而下”的行政权威和“自下而上”的社会压力汇集而成,其评估指标聚焦于产出和效果,其中,社会公众主要是作为绩效评估环节的“消息供给者”而存在的 (周志忍,2008)。地方政府通过吸纳公众参与政府绩效评估过程,让公众的广泛参与成为改善政府公共服务的绩效的外在压力,并构建一种类似于“公众参与动力—政府感受压力—产生改进绩效需求”的激励循环与驱动机制,将最终的综合考评结果作为各个部门和政府官员评优评先的基本依据,使得民间组织、普通民众一定程度上能够影响公共政策制定和实施,从而在政府绩效改进过程中注入了民主参与的价值理念。而在预算绩效管理模式中,立法机关和财政部门起着主导作用,整个评估过程中渗透着各级人大的预算监督和审计问责,从“投入—过程—产出”全部环节衡量政府整体绩效,并将预算绩效考核结果作为下年度预算分配和本年度绩效问责的依据,不断促进“廉洁政府”、“责任政府”和“有效政府”建设。

(二)三种模式评估效果的比较分析

基于以上三种模式特点的讨论,接下来对三类地方政府绩效评估模式的优势和不足进行比较分析。

1.目标责任制的成效与不足。作为目标责任制框架下的重要行动主体, 地方政府面临着“压力型体制”的刚性约束,这种考核模式体现了特定历史时期的强导向性和高控制性的目标需求, 经过几十年的发展完善,其成效主要表现在:第一,提高了地方政府的执行力。目标责任制通过在科层体制内部之间相互签订可信度极高的契约合同,强化传统官僚体制“命令—服从”的控制机制,从理念上增强了各级政府官员的效能意识,能够促使各级官员在政府活动中改进行政效率,从而提升地方政府的执行力,保障自上而下的政策意图能够快速高效地落实,并且能够优先完成上级政府认为当前最紧迫的工作任务。第二,激发了地区间的竞争积极性。目标责任制通过“责任—利益”机制将地方官员物质奖励、政治晋升等方面的利益和区域经济社会发展状况牢牢地捆绑在一起,极大地调动了各级政府部门的工作积极性,激发了地方党政干部的群体性竞争动力,使得地区之间的激烈竞争成为常态,特别是社会经济发展指标上的你追我赶,形成了中国经济发展过程中特有的“政治晋升锦标赛”现象(周黎安,2007)。

然而,目标责任制作为时代的产物,尽管在一定历史阶段和特定情况下发挥了巨大效用,但随着现代社会的利益分化和多元化发展,其局限越来越突出,主要表现在两个方面:一方面是内部封闭性障碍。目标责任制的整个考核过程都是在党政系统内部进行的,社会公众被排除在外,公众诉求的反应渠道被阻塞,对考核情况难以知晓,无法发挥外部影响作用。由此,地方政府往往感受不到来自社会公众的外在压力,形成“对上看齐、对下无视”的责任体系,导致地方政府内部运作的考核缺少自我约束、自我监督的动力,使得政府失去了公共组织的透明性、责任性和回应性。另一方面是政府间的变通、庇护与共谋。目标责任考核过程中的“委托—代理”关系使得下级政府组织和基层官员能够基于自身的信息优势,采取“忙而不动”、“刻意装忙”等“弱者的武器”进行蒙蔽或变通(倪星、原超,2014)。此外,“责任—利益”机制的连带效应又使得地方各级政府成为了某种意义上的利益共同体,面对更上一级政府的定期考察和目标验收,出于共同的政治利益诉求,上级政府会主动选择与下级政府、基层政府进行合作配合,通过“提前打招呼、紧急动员”等庇护与合谋的应对策略规避督察风险(周雪光,2008)。

2.参与式考评的成效与局限。参与式考评突破原有的“政府主持—政府评价”的思维,以提升公众满意度为导向,凸显政府的外部责任,反映政府治理追求公平与民主的价值取向(杨宏山,2012),在我国政府绩效评估实践中发挥了较大作用:第一,参与式考评通过引入外部问责机制对官僚机构施加压力、以提升压力型体制的行政效率,在一定程度上改善了经济社会发展软环境,强化了民众对政府施政行为的绩效问责(Yu & Ma,2015)。决策者将社会公众的满意度作为政府部门绩效评估的重要内容,使得政府部门不再仅仅对上负责,还要考虑社会公众的利益诉求,社会公众对参评部门提出的意见与建议将会成为其整改事项,各级政府官员和行政机构向社会公开其整改效果,接受社会公众的信息反馈。这种整改反馈,也推进了我国行政机关转变工作作风,使得机关单位的不良作风大大改观,进一步巩固了执政党的合法性,提高了政府公信力。第二,参与式考评有效推动了我国民主政治的发展。无论是公民满意度调查还是评估团模式,参与式考评都在一定程度上改变了传统官僚制的内部封闭性,给予了公众参与政治生活的空间,使得政府部门能够主动接受民众的监督,解决群众反映强烈的问题,进而转变政府官员“向上看”的行为模式,主动关注民众需求(Ma,Tang & Yan,2015) 和话语表达 (James & John,2007)。因此,参与式考评促进了民主参与和民主决策,成为我国民主政治建设一个的亮点。

总体而言,虽然参与式考评在政府绩效评估的发展过程中具有重要地位,尤其是它确立了公共组织绩效评估的民主、公平等价值属性,但是当前参与式考评本质上仍然是对目标责任制的一种回应性改进,在实践应用中仍然存在诸多问题:第一,参与式考评是党政主导下的公众有限参与政府绩效评估活动,活动的开展通常取决于地方党政主要领导对公众参与的认可程度,具有“运动式”的特征,随意性比较大。多数类似于“万人评议政府”的活动只是为了配合某地的形象宣传,成了流于形式的“政治秀”,加上评估主体的分散性,政府难以对每位评价者的意见做出回应,久而久之,社会公众就失去参与热情,导致参与式考评持续性不强。第二,参与式考评使得决策者过度关注舆论效应,政府行政行为容易被舆论绑架,社会公众的监督者角色被强化,而消费者的角色弱化,更多地倾向于公共组织的政治意图,使得政府公共服务供给一味地追求社会公众的满意度,往往坠入“民众迎合主义”(Li,2015),而缺少对公共服务供给“成本—效益”等经济因素的重视,导致政府行政成本不断上升,行政效率显著下降。第三,普通民众的绩效评价通常具有主观性,而准确衡量公共服务的实际绩效往往建立在客观理性的专业评估基础之上(倪星、李佳源,2010)。这种主观评价容易受公民所处的社会环境、宏观经济形势、部门性质等因素的影响,是否能够准确测量政府的实际产出还有待商榷。比如教育、执法、卫生等涉及民生的职能部门受“上学难”、“城管执法”、“看病贵”等社会环境的影响,评分往往比较低,相反团委、统计、工会等“清水衙门”则评价较高,导致参与式评估过程中的部门不均衡现象突出,挫伤相关工作人员的积极性。

3.预算绩效管理的成效与瓶颈。预算绩效管理作为治理导向型的政府绩效评估模式,近年来在实践过程中开始产生较大影响力,特别是广州、青岛等地的开创性探索,使得预算绩效管理取得一定的进展:第一,创新了政府绩效评估体系。预算绩效管理一改传统的控制性政府绩效评估思维,从预算的公共性出发,回应社会公众的公共服务需求,强调政府绩效的“4E”原则,把成本、效率、质量等作为公共服务供给的评价标准,从多个层次测量政府整体、政府部门、政府政策和公共项目的成本和产出,能够更加全面、客观地反映政府的真实绩效。第二,优化了财政资金的使用效率和配置效率。预算绩效管理建立全过程预算绩效管理链条,通过绩效评估、目标管理、运行管理和评价结果应用,解决预算编制、执行过程中的脱节现象,提高预算资金的使用效率;同时完善全覆盖的预算绩效管理体系,把一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算纳入预算绩效管理,改变过去只覆盖一般公共预算的局限,有利于全面地约束政府财政支出行为,从整体上提高财政资金的配置效率。第三,加强了对政府行为的预算监督和问责,预算绩效管理注重发挥立法机关的作用,从“钱”的角度对政府的公共事务进行管控,形成对政府规模和国家治理活动成本的有效控制,有效促进从发展型政府向服务型政府的转变,推动从税收国家向预算国家转型。

预算绩效管理改革是一项系统工程,鉴于当前我国体制改革的滞后性,立法机关主导下的预算绩效管理的应有功能还受到限制,各地预算绩效管理的实际操作中仍面临不少问题。第一,地方人大对预算的实质性监督还未实现。在我国当前的国家权力结构中,面对庞大的行政官僚体制,地方人大的法定职能难以完全发挥,无法享有作为立法机关的最终权威,并且在绩效评价何监督时容易受利益相关者的影响。第二,地方人大的预算监督能力存在不足。由于作为监督者的人大机关和被监督者的预算支出部门之间存在信息不对称,加上地方人大预算机构自身人、财、物的客观限制,人大常委会(人大预算工委)通常只能对重要的支出项目进行选择性的预算绩效评估与监督(牟治平、肖汉宇,2015),因而,需要强化地方人大预算监督的组织能力建设。第三,缺乏完整统一的预算绩效评估指标体系和制度规范。预算绩效管理既涉及到各级政府的整体财政绩效评价,也包含各个职能部门预算支出的评估指标,是一个纵横交错、立体交叉的体系,由于我国当前的预算绩效管理处于发展的起步阶段,整个预算绩效评估体系分散性、随意性以及结果使用的不确定性、选择性(Moynihan,2006)等问题突出,各级政府、各个部门、不同行业之间的评价指标都存在很大的差异性,导致预算绩效的评价指标价值和技术层面上的合理性不够,极大地影响了预算绩效管理的实施效果。

综上,各种评估模式都是基于政府部门、社会公众、立法机关等多元主体的相互作用而形成的一种地方绩效考核的实践。通过对三种模式的比较分析,可以发现目标责任制在应对短期、紧急的工作任务时具有独到优势;而对于社会民生、公共服务等层面的评估,参与式考评的成效更加明显;如果从创新政府管理方式、提升政府治理能力等长远的治理目标来看,预算绩效管理则是更符合国家治理体系和治理能力现代化的理念和要求。从整体上看,这三种不同形态的模式呈现了地方政府绩效评估从“控制”到“参与”、再到“治理”的内在发展逻辑,也折射了我国政府治理范式的变迁过程。在政府治理范式不断迈向“善治”的进程中,地方政府绩效评估模式总体而言是逐步迈向“治理”导向的预算绩效管理模式。当然,这三种政府绩效评估模式并非简单的线性替代关系,而是并行不悖、相互融合的,在未来较长时间内,目标责任制、参与式考评等模式仍将在我国地方政府管理活动中使用。

五、结论与讨论

为了探究我国地方政府绩效评估实践变化的内在逻辑,本文通过对改革开放以来政府治理范式变迁的梳理,构建了“控制—参与—治理”的分析框架。研究发现我国政府绩效评估受“压力型体制、公众参与度、立法约束度”三类机制影响,进而分别形成“控制”“参与”“治理”导向的地方政府绩效评估模式,三种不同模式的实践形态分别是目标责任制、参与式考评、预算绩效管理。在比较分析目标责任制、参与式考评、预算绩效管理三种模式差异的基础上,本文得出如下初步结论:

第一,随着我国经济社会体制改革的不断深化,地方政府绩效考核模式的形成和功能带有明显的本土化特征,其理念经历了从“控制”到“参与”、再到“治理”导向的转变过程。与此相对应,地方政府评估模式的制度创新实践也从压力型体制下的内部评价模式向强调公众参与的外部评估模式转变,并逐渐向注重政府绩效管理中的法治、预算和治理等现代性要素方向迈进,因而“治理”导向的预算绩效管理将会成为未来国家治理体系和治理能力现代化在政府绩效考核层面上的发展方向。

第二,从“控制”导向的目标责任制走向“治理”导向的预算绩效管理是政府绩效管理变革的必然选择,但是这种转变过程是渐进的,会涉及到深层次的治理结构的突破和一系列配套的体制机制改革。我国现阶段的政府绩效评估模式的转变过程仍在行进当中,需要从观念更新、制度构建、实践操作等方面加以推动,也有待于政府治理体制的变革,即实现从压力型体制向民主合作制的重大转变。此外,由于区域经济发展的差异性,我国东部与西部、沿海与内陆等区域之间的政府绩效评估的理念、实践环境以及评估技术依旧存在着较大的不均衡,因此,区域间的均衡演进除了需要中央政府和各地省级政府自上而下的行政推动,也需要基层政府的积极探索,更需要社会公众的自觉参与。

第三,由于当前社会的复杂性以及行政改革的路径依赖,自上而下的目标管理责任制和官僚体制的控制仍然是当前我国地方政府绩效评估的核心(马亮,2018),但以“参与”导向的综合绩效考评和“治理”导向的预算绩效管理为代表的绩效评估也日渐风靡,使得当前地方政府绩效评估模式包罗万象,呈现动态、多元、开放的态势。虽然预算绩效管理是未来地方政府绩效模式变革的方向,但亦需承认这种模式发展有其限度,正如何达基所指出的,它需要整合中长期预算、财政风险管理、政策规划、绩效审计等因素,以解决财政长期可持续挑战和更好地回应公众对政府的需求表达(Ho,2018)。同时,未来地方政府绩效评估发展趋势将以“治理”导向的预算绩效管理为主的观点,主要是基于我国地方政府治理范式演进逻辑的整体性思考的结果,该观点是否成立有待于实践检验和进一步的理论探讨。

来源:《经济社会体制比较》

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